6 Prövotider från ett annat perspektiv
6.3 Konkurrenskraft och höga miljökrav
Om det gick att uppmärksamma bristen på utförliga och detaljerade juridiska diskussioner gällande 22 kap. 27 § miljöbalken, kan inte samma påstås gälla inom den icke-juridiska diskursen. Den funktion som prövotider fyller har tvärtom analyserats utifrån ett ekonomiskt perspektiv i flera studier. I detta avsnitt ska därför prövotidernas funktion för en effektiv miljöprövning och minskade utsläpp presenteras. Fokus är hur prövotider implementerats i prak-tiken och dess funktion för tillstånden och miljökraven. Avsnittet syftar till att redogöra den generella diskussionen kring miljöprövningens effektivitet och prövotidernas roll i denna.
143 Dir. 2016:66, Initiativet Fossilfritt Sverige, och tilläggsdirektiven till initiativet Fossil-fritt Sverige dir. 2018:56 samt dir. 2020:50.
144 Se publicerade färdplaner på Fossilfritt Sveriges hemsida http://fossilfritt-sve-rige.se/fardplaner-for-fossilfri-konkurrenskraft/.
145 Ramböll (2016) Ledtider vid tillståndsprövning av verksamheter med miljöpåverkan.
Rapport på uppdrag av Svenskt Näringsliv.
6.3.1 Förutsättningar för en effektiv tillståndsprövning
Ett kännetecken för den svenska tillståndsprocessen enligt miljöbalken är att miljöfarlig verksamhet regleras genom en individuell miljöprövning. Som re-dogjorts i kapitel 3 utgörs tillståndsprocessen av att prövningsmyndigheten avgör om verksamhetsutövaren uppfylld de krav som ställs enligt de allmänna hänsynsreglerna den utsträckning kostnaderna inte anses orimligt.
Med effektiv miljöprövning menas här en tillståndsprövning som driver på miljöarbetet och som leder till utsläppsminskningar utan att industrins kon-kurrenskraft äventyras. Konkon-kurrenskraft definieras i detta sammanhang som ett företags långsiktiga lönsamhet och bibehållande av globala marknadsan-delar. I flertalet studier presenteras och analyseras tre identifierade förutsätt-ningar för en sådan effektiv tillståndsprövning: flexibilitet, förutsägbarhet och kunskap.146 Detta ska utvecklas i senare avsnitt.
Dessa studier har som utgångspunkt att diskutera möjligheten att minska ris-ken för försvagad konkurrenskraft när allt mer tuffa miljökrav ställs på indu-strin. Det är således centralt att undersökta hur miljölagstiftningen kan ge in-citament för företagen att utveckla ny teknik som leder till betydande ut-släppsminskningar på lång sikt samt till en rimlig kostnad. Ekonomiska styr-medel, exempelvis utsläppsbeskattning, kan också bidra till utsläppsredukt-ioner men ger inte samma incitament att därtill utveckla och testa ny teknik.147 De empiriska undersökningarna tar även sikte på att analysera miljöskydds-lagens och miljöbalkens inverkan på miljöprövningens effektivitet.
6.3.2 Prövotider och minskade utsläpp
En vanligt förekommande uppfattning är att det skulle vara svårt att driva igenom en ambitiös miljölagstiftning utan att industrins konkurrenskraft drabbas av betydande negativa effekter. Eller med andra ord att det finns ett negativ samband mellan konkurrenskraften och ökade miljökrav.148
De empiriska undersökningarna ställer utsläppsminskningen av ett visst ämne och inom en viss tidsperiod mot miljöprövningens betydelse. Utifrån det har några generella slutsatser dragits. Studierna indikerar att mark- och miljö-domstolarna idag har allt svårare att driva igenom radikala
utsläppsminsk-146 Bergquist m.fl. (2013); Tillväxtanalys (2016); Tillväxtanalys (2019); Söderholm m.fl.
(2019).
147 Jfr. Söderholm m.fl. (2019) s. 359 f. och 372.
148 Tillväxtanalys (2019) s. 17.
ningar än vad koncessionsnämnden genomförde med stöd av miljöskyddsla-gen. Till detta ges två möjliga förklaringar. För det första präglades 1980- och 1990-talen av stora utsläpp av föroreningar som var lättare att identifiera och åtgärda på ett kostnadseffektivt sätt. För det andra föreligger det en skillnad i tillämpandet av prövotider under koncessionsnämndens tid kontra dagens mark- och miljödomstolar. Prövotider ges idag under kortare perioder medan koncessionsnämnden agerade mer tålmodigt och beslutade om långa prövoti-der.149
Prövotider under miljöskyddslagens tid anses ha utgjort en viktig pusselbit för drastiska utsläppsminskningar, medan det är svårare att genomföra samma sak idag eftersom miljösituationen och utmaningarna ser annorlunda ut.150
6.3.3 Flexibilitet, förutsägbarhet och kunskap
Tre förutsättningar för en effektiv miljöprövning bedöms vara flexibilitet, för-utsägbarhet och kunskap. Flexibiliteten tar sikte på tillståndsvillkorens ut-formning och kan i sin tur delas in i två typer, åtgärdsflexibilitet och tidsflex-ibilitet. Den första tar sikte på det utrymme som ges till tillståndshavaren att själv välja åtgärder som ska vidtas för att uppfylla villkoren medan det andra handlar om hur snabbt villkoren måste uppfyllas.151
Åtgärdsflexibiliteten har under många år utgjort en styrka i den svenska till-ståndsprövningen.152 Det handlar om att prövningsmyndigheterna prioriterat att föreskriva individuella begränsningsvärden framför specifika teknikkrav för att uppfylla ett villkor. Det finns studier som visar på att tuffa miljökrav kombinerat med användandet av prövotider ger industrin denna flexibilitet.
Begränsningsvärden kan i vissa fall vara rent av teknikfrämjande genom att utgå från teknik som inte är helt utvecklad, men att industrin ges möjlighet att experimentera innan slutliga villkor fastställs. Verksamhetsutövare kan vara mer benägna att acceptera den ökade osäkerheten som följer av tuffare miljö-krav om en prövotid föreskrivs.153
Prövningens förutsägbarhet handlar om prövningens tidsåtgång och vilka villkor som kan komma att föreskrivas. Industrin framför kritik mot den bris-tande förutsägbarheten inom tillståndsprövningen, och då åsyftas inte enbart tidsåtgången utan även osäkerheten i vilka miljökrav som kan komma att stäl-las och till vilken kostnad. Det är däremot inte önskvärt att åstadkomma en
149 Söderholm m.fl. (2019) s. 372 f.
150 Söderholm m.fl. (2019) s. 373.
151 Tillväxtanalys (2016) s. 22 f.
152 Tillväxtanalys (2019) s. 56.
153 Bergquist m.fl. (2013) s. 17.
helt perfekt förutsägbarhet och transparens mot bakgrund av att det finns flera fördelar med en individuell och situationsbaserad miljöprövning. På så sätt kan villkoren anpassas efter den faktiska miljöpåverkan och åtgärdskostna-derna begränsas till vad som är rimligt. Ett förslag som lyfts i diskussionerna är att utforma tydligare situationsbaserade riktlinjer för hur olika miljöregler, exempelvis miljökvalitetsnormer, ska tillämpas.154
Slutligen identifieras kunskap som en förutsättning för en effektiv miljöpröv-ning. Med kunskap menas myndigheternas kunskap och kompetens gällande tekniska lösningar och åtgärdskostnader. En myndighet med hög ingenjörs-kompetens har större möjlighet till tuffare förhandlingar med industrin som ofta besitter hög kunskap gällande sin verksamhet. I dag råder dessvärre ett kunskapsglapp mellan myndigheter och industrin. Denna asymmetri framträ-der vid utformningen av begränsningsvärden där det är centralt att bedöma kostnaderna för en viss teknik och i vilken takt utsläppsreducering kan ske.
Underskattade kostnader kan resultera i begränsningsvärden som inte kan nås till en rimlig kostnad, omvänt kan överskattade kostnader leda till slappa be-gränsningsvärden.155
Häri framkommer en viktig skillnad mellan miljöskyddslagens tid och dagens miljöbalk. Miljöprövningen under miljöskyddslagens tid präglades av slutna förhandlingar och få inblandade aktörer. Det rådde samförstånd och samar-bete mellan myndigheter och industrin, där aktörerna systematiskt delade in-formation med varandra.156 Idag tillförsäkras allmänheten ett deltagande i till-ståndsprocessen och informationsutbytet har minskat. Myndigheterna har svårare att matcha industrins kompetens, särskilt med hänsyn till förändringar inom Naturvårdsverket.157 Under 1970- och 1980-talen fanns en hel forsk-ningsavdelning inom Naturvårdsverket som enbart fokuserade på utsläppen från pappers- och massabruk. Detta bidrog till betydande utsläppsminskning inom den industrin. Detta kan jämföras med 2012 då en person inom verket utförde samma uppgift.158