5 Konstruktion av svenskt klimatmål för år 2020
5.3 Konsekvenser av olika vägval – en principiell diskussion
Valet av strategi för att klara ett utsläppsmål kommer att ha betydelse för såväl kostnaderna för att nå målet som för utvecklingen i olika samhällssektorer. Var utsläppsreduktioner äger rum kan också påverka regionala och lokala miljö- problem.
I dag skiljer sig klimatstyrningen åt mellan olika sektorer. Koldioxidskatten är till exempel nästan 5 gånger högre på bensin och diesel och bränslen som används för uppvärmning än nivån i industrin. Flera utsläppskällor är därutöver helt obe- skattade. Även om man räknar in priset på utsläppsrätter i koldioxidkostnaden för företag inom den handlande sektorn blir kostnaden för koldioxidutsläpp lägre. Det talar för att en minskad tilldelning till företag i den handlande sektorn skulle leda till lägre samhällsekonomiska kostnader än att låta en större andel av ut- släppsåtagandet landa på sektorer som inte ingår i EUs handelssystem som redan i dag har större incitament för utsläppsminskning. Denna slutsats bekräftas i ana- lyser som genomförts med hjälp av Konjunkturinstitutets EMEC modell inom ramen för kontrollstationsarbetet.17 Utgångspunkten är i detta sammanhang att omfattningen på Sveriges tilldelning inte i någon större grad påverkar priset på utsläppsrätter.
En minskad tilldelning sett över hela EU kan förväntas leda till ökade priser på utsläppsrätter. Detta leder till ökade kostnader för företagen. Hur stor den pris- ökningen blir är osäkert och beror bland annat på vilka åtgärder som finns till- gängliga för utsläppsminskningar. Hur tilldelningen ser ut på svensk nivå bedöms enskilt ha mindre betydelse för prisutvecklingen men antas samtidigt följa den generella linje för tilldelning som gäller inom EU.
Även om modellberäkningarna redovisar ekonomiska fördelar ju mindre tilldel- ning som sker till den handlande sektorn finns det en gräns för vad som är rimligt på EU nivå. Om samtliga länder skulle skära ner sin tilldelning i mycket stor grad skulle det, som ovan nämnts, påverka priserna på utsläppsrätter och därmed ut- vecklingen i de olika branscherna. En nedskärning av tilldelningen i Sverige be- höver därmed ligga i samklang med den utveckling som kan ses på EU nivå. Som nämnts ovan avgörs effekten av systemet för handel med utsläppsrätter för företagens produktionskostnader av priset på utsläppsrätter och deras kostnader för att vidta utsläppsreducerande åtgärder. Tilldelningen påverkar inte företagens produktionskostnader i strikt bemärkelse men ger ett kapitaltillskott till verksam- heten. Tilldelningen kan utgöra stora belopp för enskilda anläggningar och kan påverka beslut om när en annars olönsam anläggning ska läggas ner och även in- vesteringsbeslut. En minskad tilldelning till företag som ingår i EUs handels- system motsvarande 6-10 Mton motsvarar ett förlorat värde för företagen motsva-
17
rande 0,6-2,5 miljarder kronor per år beroende på priset på utsläppsrätter.18 Därut- över tillkommer de effekter på elpriset som följer av systemet för utsläppsrätter men som i princip är oberoende av den svenska tilldelningen. Priset bestäms som nämnts ovan av den totala tilldelningen inom EU.
Vid auktionering av utsläppsrätter i stället för gratis tilldelning tvingas företagen betala för alla sina utsläppsrätter vilket naturligtvis påverkar företagens i förhål- lande till om de tilldelas utsläppsrätterna gratis. Å andra sidan ger auktion intäkter som kan användas för att minska andra skatter och avgifter i samhället.
Statliga inköp av utsläppsreduktionsenheter från åtgärder i andra läder är ett alternativt sätt att begränsa behovet av kostsamma åtgärder i sektorer utanför den handlande sektorn. Beroende på priset på utsläppsreduktionsenheter kan till exempel investeringar i klimatprojekt som ger utsläppsreduktionsenheter mot- svarande 2-4 Mton/år kosta i storleksordningen 0,2-0,6 miljarder kr/år.19. Dessa investeringar måste göras med några års framförhållning. Väljer man en strategi med mycket fokus på utsläppsminskande åtgärder utomlands innebär det att belopp av denna storleksordning årligen behöver avsättas i statsbudgeten. Utöver de direkta kostnaderna för inköpen bör indirekta skatteeffekter inkluderas när de samhällsekonomiska effekterna av denna strategi inkluderas.
Om en stor del av utsläppsåtagandet kommer att läggas på sektorerna utanför de sektorer som omfattas av EUs utsläppshandel kommer det att kräva kraftiga styrmedel och ett flertal åtgärder med relativt höga kostnader kommer att behöva genomföras. En del av dessa åtgärder kan vara viktiga för att nå mer långtgående utsläppsminskningar på längre sikt. Med ett sådant perspektiv kan dessa åtgärder vara mer ekonomiskt gynnsamma än om fokus enbart ligger på år 2020. Andra åtgärder kan ha gynnsamma bieffekter på andra samhällsmål inklusive andra miljömål.
Utifrån ovanstående resonemang finns det mycket som talar för att en framtida klimatstrategi innehåller såväl en reduktion av utsläppsbubblan i den handlande sektorn, ett engagemang i internationella utsläppsreducerande projekt samt sats- ningar på styrmedel som bidrar till åtgärder nationellt inom sektorer utanför EUs handelssystem. Det senare är framför allt av betydelse för att Sverige efter år 2020 skall kunna åta sig ytterligare skarpare utsläppsmål i enlighet med målet att stabi- lisera växthusgaskoncentrationen på en icke farlig nivå i enlighet med klimat- konventionen. Detta är en utgångspunkt för analysen i följande kapitel där vi söker en väl avvägd och så långt som möjligt kostnadseffektiv mix av dessa åtgärdsmöjligheter.
18
Beräknat på 6 - 10 Mton och ett pris på utsläppsrätter motsvarande 10-25 öre/kg CO2.
19