Enligt en undersökning av Boverket råder det bostadsbrist i så mycket som 43 procent av Sveriges kommuner55. Särskilt stor är efterfrågan på bostäder i Stockholms län där 85 procent av kommunerna säger sig lida av bostadsbrist56. Trots detta byggs det relativt få bostäder och i jakten på orsaker till den låga bostadsproduktionen har debatten kring särkrav tagit fart. Enligt representanter från flera byggföretag och andra aktörer i byggbranschen både fördyrar och försvårar kommunala särkrav byggandet5758, vilket de menar är en bidragande faktor till att det inte byggs mer. Detta motsägs dock av andra aktörer inom byggbranschen vilka menar att det är av andra anledningar det inte byggs tillräckligt59. Troliga orsaker skulle exempelvis istället kunna vara dålig planberedskap hos kommunerna, många överklagande detaljplaner samt lokal, politisk ovilja mot tillväxt och förtätning av bebyggelsen60.
En av de mest påtalade konsekvenserna av kommunala särkrav är att olika kommuner ställer olika krav, vilket resulterar i ett svåröverskådligt regelsystem med stora skillnader i kravställande mellan olika kommuner. Detta påstås medföra stor osäkerhet och ökade kostnader för exploatörer, men också ta mycket tid och resurser från kommunerna, då dessa behöver ta fram egna regler, program m.m. Något som kanske inte är samhällsekonomiskt lönsamt utan snarare borde hanteras i ett större sammanhang.
Att exploatörernas kostnader skulle kunna öka på grund av att olika kommuner tillämpar olika byggregler beror bland annat på att det blir omöjligt att använda samma tekniska lösning i olika kommuner. Enligt utsago går det exempelvis inte att bygga samma småhus i två angränsande kommuner beroende på att dessa ställer olika krav på energiförbrukning61. Dessutom skulle det
55 Boverket, 2011b, s. 14
56 Häggroth, S., 2011, s. 9
57 Hedlund, B. et al., 2011
58 Boverket, 2011c
59 Kommunaltekniska föreningens mark- och exploateringskommitté, 2012
60 Länsstyrelsen, 2012, s. 5
bli mindre lönsamt för byggherrar att investera i att ta fram nya typlösningar och system, vilket i sin tur skulle kunna hindra den tekniska utvecklingen.
Men frågan om huruvida byggkostnaderna62 ökar, och i sådant fall i viken utsträckning, är mycket omdiskuterad. Många menar att det är byggnaders totala livscykelkostnad som är intressant ur lönsamhetssynpunkt och att något dyrare byggkostnader snabbt betalar tillbaka sig i form av lägre driftkostnader63, medan andra, däribland Boverket, menar att byggkostnaderna blir så pass mycket högre att det alls inte blir lönsamt i längden64. Istället blir det den första köparen som får betala för dessa eftersom bostadens marknadsvärde inte ökar i motsvarande grad65. Som beräkningsexempel uppger en småhustillverkare66 att det blir cirka 225 000 alternativt 205 000 kronor dyrare (beroende på om huset har fjärrvärmeanslutning) att bygga en 1,5-plansvilla enligt en viss kommuns energiregler för kommunalägd mark jämfört med att bygga samma hus enligt BBR. Energibesparingen för huset med skärpta regler blir cirka 7 550 respektive 3 700 kronor per år vilket innebär att det skulle ta mycket lång tid innan investeringen betalar tillbaka sig. Kanske betydligt längre tid än ägaren planerar att bo i huset. Detta motsägs dock av exempelvis Energimyndigheten som menar att det visst är lönsamt att bygga energisnålt och att man som privatperson bör använda en kalkylperiod på 50 år när man beräknar lönsamheten. Enligt deras beräkningar blir totalkostnaderna under denna tid cirka sju procent högre för ett standardhus från en viss leverantör än för ett passivhus från samma leverantör67, och investeringen skulle bli lönsam efter 26 år68.
När det gäller flerbostadshus anger flera byggherrerepresentanter att byggkostnaderna ökar med ungefär fem till tio procent på grund av särkrav69 och Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, SABO, går ännu längre och menar att merkostnaderna ligger omkring 15 procent70. Men trots detta menar likväl många representanter för byggindustrin att det borde ställas högre krav inom
62 Med byggkostnader menas i denna uppsats kostnader för entreprenörtjänster och material. Markförvärvskostnader är exempelvis inte inräknade.
63 Passivhuscentrum, 2012 64 Boverket, 2011c, s. 96 65 Hedlund, B. et al., 2011 66 Hedlund, B. et al., 2011 67 Statens energimyndighet, 2011, s. 5-6 68 Statens energimyndighet, 2011, s. 5-6 69 Hedlund, B. et al., 2011, s. 2, 4, 6, 9, 10 70 Hedlund, B. et al., 2012
energihushållningsområdet71. Bland annat finns det ett byggprojekt i Göteborg där sju olika byggföretag frivilligt gått samman med Stadsbyggnadskontoret för att göra stadsdelen Kvillebäcken till en förebild för hållbar utveckling. I stadsdelen byggs genomgående med betydligt högre standard än vad som anges i BBR, vilket motiveras av byggföretagen med att det finns en stor efterfrågan på den typen av boende.72
Det kan också påpekas att det är mycket möjligt att exploateringsavtal som innehåller särkrav kan ha tecknats frivilligt, då exploatörerna i dessa fall inte ansett att kraven utgjort något problem. Dessutom torde de flesta exploatörer vara medvetna om att det inte är möjligt för kommuner att ålägga någon att följa särkrav som ställts i exploateringsavtal och att det därmed blir mindre riskfullt att acceptera sådana. Dock skulle detta hypotetiskt kunna gynna oseriösa exploatörer, då dessa kan gå med på vilka krav som helst från kommunens sida och därefter bygga enligt lägstanivån i BBR, utan att kommunen kan ingripa eller vägra slutbesked.
71 Svenska dagbladet, 2011b
4 Fallstudie
4. 1 Studieunderlag
Studieunderlaget kommer ifrån de 15 kommuner där det färdigställts flest bostäder i flerbostadshus under åren 2007-201073 och inkluderar samtliga större bostadsbyggnadsprojekt på privat mark74 där en eller flera detaljplaner vunnit laga kraft från och med 200775. Dock har endast ett planområde, det senast lagakraftvunna, studerats i de projekt där det finns flera detaljplaner. I de fall där avtal med mer än en exploatör har träffats för genomförandet av en och samma detaljplan har i huvudsak enbart ett av dessa avtal granskats. Sammanlagt ingår 34 stycken bostadsprojekt i studien.
I fem av de studerade kommunerna har det inte genomförts några riktigt stora bostadsprojekt varvid istället projekt med <100 planerade bostäder har studerats.
En av de 15 kommunerna inte haft ett enda projekt på privatägd mark, vilket visar på att en stor del av bostadsbyggandet i Sverige sker på kommunalägd mark där andra förutsättningar för tekniska egenskapskrav råder. Exempelvis byggs 80 procent av alla bostäder i Stockholm på kommunalägd mark och 60 procent i Göteborg och Malmö76. Som tidigare nämnts är utgångspunkten i denna uppsats är att kommuner har rätt att ställa särkrav i markanvisningsavtal eftersom de tecknar avtalen i rollen som markägare och inte myndighet, så länge avtalen inte på annat sätt strider mot gällande lagstiftning.
De handlingar som granskats i projekten är exploateringsavtal med bilagor, detaljplanehandlingar samt kommunala program, policys och riktlinjer som hänvisats till i planhandlingar och/eller avtal. Kommunerna som ingått i studien har blivit kontaktade via telefon och/eller e-post på det telefonnummer/den e-postadress som uppgetts för kontakt på respektive kommuns hemsida. Dessa har därefter blivit ombedda att skicka exploateringsavtal, detaljplanehandlingar m.m. för
73 Statistiska centralbyrån, 2012
74 Enligt uppgifter från de studerade kommunerna
75 Med undantag för ett projekt där detaljplanen har blivit överklagad och ännu inte vunnit laga kraft. Överklagandet har dock ingen koppling till tekniska egenskapskrav. Orsaken till att den tagits med i studieunderlaget är att detta är den enda plan i kommunen som avser bostadsbyggande på privatägd mark och att kommunens avsikter angående egenskapskrav framgår av den.
alla projekt som uppfyller kriterierna ovan. I vissa fall har det material som kommunerna tagit fram därefter kompletterats med ytterligare handlingar som gått att ladda ner från kommunernas hemsidor.
De kommuner som ingått i undersökningen är:
Göteborg Nacka Halmstad Solna Helsingborg Stockholm Huddinge Umeå Karlstad Uppsala Linköping Växjö Lund Örebro Malmö
Kommunerna har blivit tilldelade ett slumpmässigt valt nummer mellan 1-15 och kallas fortsättningsvis ”Kommun 1”, ”Kommun 2” och så vidare. Även projekten har blivit tilldelade nummer, varvid dessa benämns ”1:1”, ”1:2” och så vidare.
4. 2 Resultat
Resultatet av studien presenteras indelat efter tekniskt egenskapsområde. De områden där inga särkrav har observerats har utelämnats, det vill säga ”säkerhet i händelse av brand”, ”bärförmåga, stadga
och beständighet”, ”lämplighet för avsett ändamål” samt ”hushållning med vatten och avlopp”. I
redogörelserna för regelverket kring de olika tekniskt områdena behandlas endast sådant som det förekommer särkrav på enligt fallstudien, inte övriga bestämmelser. I de fall som BBR är uttryckta som högsta respektive lägsta tillåtna värden har dessa angetts.
4. 2. 1 Skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö
Regelverk
Generella bestämmelser
PBF 3:9 § ”För att uppfylla det krav på skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö som anges i 8 kap. 4 §
första stycket 3 plan- och bygglagen (2010:900) ska ett byggnadsverk vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det inte medför en oacceptabel risk för användarnas eller grannarnas hygien eller hälsa, särskilt inte som följd av
1. utsläpp av giftig gas,
2. förekomst av farliga partiklar eller gaser i luften, 3. farlig strålning,
4. förorening eller förgiftning av vatten eller mark,
5. bristfällig hantering av avloppsvatten, rök eller fast eller flytande avfall, eller 6. förekomst av fukt i delar av byggnadsverket eller på ytor inom byggnadsverket.”
(3 kap. 9 § PBF)
Dagvattenhantering
De bestämmelser som reglerar dagvatten i BBR är dels installationers utförande i 6:642 och dels allmänna regler för hur utsläpp ska hanteras i 6:971. Därtill kommer också ett råd i 6:962 som säger att ”Möjligheten till lokalt omhändertagande av dagvatten bör beaktas”, när nytt, eller delvis nytt, avloppssystem ska anläggas.
Det finns också bestämmelser om dagvatten i bland annat PBL och Lag (2006:412) om allmänna vattentjänster, LAV, men då dessa är något otydliga kommer de inte närmre beskrivas. Frågan om huruvida krav på lokalt omhändertagande av dagvatten utgör särkrav lämnas således åt sidan i denna uppsats. Det kan dock sägas att den allmänna uppfattningen verkar vara att det är tillåtet och att regler kring dagvatten exempelvis kan behövas för att undvika översvämningar, vilket ska prövas i detaljplan enligt 2 kap. 5 § PBL77.
Magnetfältsvärde
Enligt Socialstyrelsen saknas vetenskapligt underlag för att kunna ange riktvärden för magnetiska fält och således finns inte några byggregler för detta78. Däremot uppges referensvärden för strålning i ”Strålsäkerhetsmyndighetens allmänna råd om begränsning av allmänhetens exponering för
elektromagnetiska fält” som inte bör överstigas i områden där allmänheten vistas. Referensvärdena
varierar beroende på magnetfältens frekvens, men som exempel är referensvärdet vid 50 Hz, vilket motsvarar ström från ett vägguttag, 100 μT79. Många myndigheter rekommenderar dock ett högsta värde på 0,2 μT80 vid denna frekvens och det finns flera exempel på detaljplaner med bestämmelser om detta. En sådan bestämmelse överklagades i ett rättsfall från 2004 varvid Länsstyrelsen, som första instans, avslog överklagan. Fallet gick dock vidare till regeringen som i sin tur fann att bestämmelsen var för otydligt utformad för att kunna godtas då det inte framgick
vem som skulle ansvara för att magnetfältsvärdet inte överstegs.81
Vibrationshastighet
Svensk Standard, ”SS 460 48 61 Vibration och stöt – Mätning och riktvärden för bedömning av komfort i
byggnader”, delar in vibrationer i kategorierna ”måttlig störning” och ”sannolik störning”. Måttlig
störning innebär vibrationer med hastighet mellan 0,4 och 1,0 mm/s, något som få personer uppfattar som störande. Vid sannolik störning är däremot vibrationerna tydligt kännbara och deras hastighet överstiger 1,0 mm/s. Det finns inga direkta bestämmelser i BBR angående vibrationshastighet i byggnader, men stora störningar är naturligtvis generellt förbjudna.
Radonvärde
Enligt BBR är det högsta, tillåtna årsmedelvärdet av den joniserade strålningen från radongas 200 Bq/m3 vid nybyggnad. För att uppnå detta anges i ett allmänt råd att åtgärder för att förhindra radon från att läcka in bör utföras vid hög förekomst av markradon. 82 Beroende på vilka åtgärder som vidtas kan byggnader utförande klassas som ”radonsäkert” eller ”radonskyddat”. Vilken klass som ska användas avgörs av markens radonhalt. På högradonmark ska radonsäkert utförande användas och på normalradonmark ska radonskyddat användas. Däremot krävs inga särskilda
78 Boverket, 2011d
79 Strålsäkerhetsmyndigheten, 2009 s. 14
80 Hermansson, C. et al., 2006, s. 15-16 och 20-21
81 Didón, L., et al. 2011, kommentaren till 4 kap. 12 §
åtgärder på lågradonmark.83 Det viktiga i sammanhanget är dock inte vilken klass byggnaders utformning tillhör, utan att radonvärdet inte överstiger det högsta värdet i BBR.
Förekomst
Krav på dagvattenhantering
I drygt 45 procent av alla projekt ställs krav relaterade till dagvattenhantering. De flesta berör lokalt omhändertagande av dagvatten genom öppen dagvattenhantering. Vanligtvis ska detta ske genom infiltration eller fördröjning, men i två projekt, 8:2 och 9:1, uppges även att gröna tak ska anläggas. Detta borde sannolikt räknas som ett särkrav eftersom en specifik installation för dagvatten anges. I 9:1 ställs kravet i detaljplanebestämmelserna och är tydligt formulerat, ”gröna
tak ska anläggas”, medan det i 8:2 anges att ”sedumtak eftersträvas” i projektets miljöprogram.
Programmet har utvecklats i samarbete mellan kommun och exploatör är bindande enligt exploateringsavtalet. Bestämmelserna i det är uttryckta som ”målformuleringar och därmed förenade
åtgärder”. Dock anges också att ”Utvecklingen inom teknikområdet är stark vilket kan föranleda att mål och åtgärdsförslag kan komma att revideras”. Det rör sig således om ett mycket vagt formulerat krav.
Dessutom skulle exploatörens medverkan i framtagandet av miljöprogrammet kunna tyda på att åtgärden är frivillig från dennes sida.
Krav på magnetfältsvärde
Tre av de studerade projekten, 2:2, 9:3 och 9:1, har detaljplanebestämmelser om att magnetfältsvärden inte får överstiga 0,2 μT. Alla saknar närmre angivelse om vem som ska tillgodose detta och varför bestämmelsen införts. I 2:2 anges också att vibrationshastigheten inte får överstiga 0,4 mm/s, något som inte heller motiveras i planhandlingarna. Kravet finns även i 7:1s planbeskrivning, men då formulerat som att värdet inte ”bör” överskridas.
Krav på golvfallslutning
I ett tillgänglighetsprogram som gäller enligt exploateringsavtalen i projekt 7:1 och 7:2 anges att ”I
hygienrum med golvbrunn ska golvet läggas med jämnt fall med lutning max 1:50, över hela utrymmet” under
rubriken ”nivåskillnader”. Detta går utöver BBR:s krav inom både tillgänglighetsområdet och i förordningen angående ”avledning av vatten till golvavlopp” som hör till skyddsområdet. Dels därför att det inte går att kräva fall över hela golvet, men också för att maximal lutning 1:50 endast är ett
råd för att undvika olyckor. Bestämmelsen är således både ett särkrav och ett exempel på att allmänna råd görs bindande, även om överträdelserna i detta fall är marginella84.
Krav på inomhusmiljö och fuktsäkerhet
Inom bland annat områdena inomhusmiljö och fuktsäkerhet finns ett antal olika särkrav i ett miljöprogram som är gemensamt för projekt 9:1-4 och som ska ”tillämpas i möjligaste mån” alternativt gälla ”i de delar som kan vara tillämpliga” enligt exploateringsavtalen. Kraven i
programmet är indelade i tre olika miljöklassningsnivåer, A-C, och exploatören väljer själv vilken nivå denne vill eftersträva. Dock utgör flera av kraven, även på den lägsta nivån, särkrav. Med tanke på detta och på formuleringarna i exploateringsavtalen förväntar sig kommunen sannolikt en högre byggstandard än BBR, även om programmet i grunden är frivilligt. I fallstudien har bestämmelserna i BBR har jämförts med kraven som ställs på den lägsta ambitionsnivån. Särkrav som förekommer i programmet är bland annat att byggnader alltid ska uppföras med minst radonskyddat utförande, att tillluftsfilter ska vara av minst klass F785 och att VVS-installationer ska utföras enligt VASKA eller likande86
4. 2. 2 Säkerhet vid användning
Regelverk
Generella bestämmelser
PBF 3:10 § ”För att uppfylla det krav på säkerhet vid användning som anges i 8 kap. 4 § första stycket
4 plan- och bygglagen (2010:900) ska ett byggnadsverk vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det vid användning eller drift inte innebär en oacceptabel risk för halkning, fall, sammanstötning, brännskador, elektriska stötar, skador av explosioner eller andra olyckor. ”
Detta tekniska område berörs endast av en förordning i BBR, nämligen bestämmelserna kring ”Skydd mot att halka och snubbla”. Enligt detta avsnitt bör bland annat ytor utformas ”utan oväntade,
84 Boverket, 2012a, s. 110, 214 och 242
85 F7 är en av klasserna i ett klassningssystem för tilluftsfilter som sträcker sig mellan G1-5 och F1-9, där G står för grovfilter och F för finfilter.
86 Med ”VASKA” menas råd och anvisningar för att undvika vattenskador som bygger på erfarenhet ifrån VASKA-projektet i Umeå 1987. Redovisning av VASKA-projektet samt checklistor för nybyggnad finns i boken ”Bygg vattenskadesäkert
- VASKA visar vägen” som gavs ut av Byggforskningsrådet (numera Forskningsrådet för miljö, areella näringar och
små nivåskillnader oväntade små nivåförändringar, ojämnheter eller låga hinder som är svåra att upptäcka”,
vilket preciseras i det allmänna rådet som säger att dörr- och portöppningar inte bör avgränsas med trösklar såvida det inte krävs på grund av fukt- eller klimatskäl. I de fall trösklar likväl förekommer bör dessa vara fasade och så låga som möjligt för att minska risken för att snubbla87.
Förekomst
I två projekt i samma kommun, 7:1 och 7:2, förbjuds trösklar inomhus i ett kommunalt tillgänglighetsprogram som exploatörerna förbundit sig att följa i respektive exploateringsavtal. Undantag görs dock för tröskelplattor om dessa behövs på grund av byggnadstekniska aspekter. Det aktuella tillgänglighetsprogrammet beskrivs närmre i avsnitt 4.4.5 som handlar om ”Tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga”.
4. 2. 3 Skydd mot buller
Regelverk
Generella bestämmelser
PBF 3:13 § ”För att uppfylla det krav på skydd mot buller som anges i 8 kap. 4 § första stycket 5 plan- och
bygglagen (2010:900) ska ett byggnadsverk vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att buller, som uppfattas av användarna eller andra personer i närheten av byggnadsverket, ligger på en nivå som inte medför en oacceptabel risk för dessa personers hälsa och som möjliggör sömn, vila och arbete under tillfredsställande förhållanden.”
I det allmänna rådet i BBR angående bullerskydd anges att bostäder ska uppfylla ljudklass C enligt Svensk standard 25267 för att vara godkända. Enligt denna standard finns fyra olika ljudklasser, A-D, varav A och B kan användas om man eftersträvar bättre ljudförhållanden. Ljudklass D uppfyller dock inte BBR.88 Mer preciserat innebär Ljudklass C att buller, oavsett upphovskälla, inte får överstiga 30 dB(A)ekvivalentnivå och 45 dB(A) maximalnivå nattetid i utrymmen för sömn, vila och daglig samvaro eller 35 dB(A) ekvivalentnivå i utrymmen för matlagning och hygien89.
87 Boverket, 2012, s. 242
88 Boverket, 2012, s. 55 och 238
Det finns också högsta värden för buller från väg- och flygtrafik som Riksdagen ställt sig bakom och som normalt inte ska överstigas vid nybyggnation av bostäder eller ny- och/eller ombyggnation av infrastruktur. Dessa anger att ljudnivån som mest ska vara90:
30 dB(A) ekvivalentnivå inomhus 45 dB(A) maximalnivå inomhus nattetid 55 dB(A) ekvivalentnivå utomhus vid fasad
70 dB(A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad
På många ställen, särskilt i tätbebyggda kommuner, är det dock inte möjligt att hålla de ovanstående ljudnivåerna. Om det likväl är angeläget att bebygga dessa finns viss möjligt att göra avsteg ifrån riktvärdena. I Boverkets allmänna råd för buller i planeringen91 anges vilka försättningar som ska vara uppfyllda för att avsteg ska kunna göras. Dessa är indelade i tre kategorier beroende på hur hög den ekvivalenta ljudnivån utomhus är, 55-60 dB(A), 60-65 dB(A) eller 65 dB(A). Beroende på kategori krävs olika förutsättningar, men generellt gäller för alla tre att det måste gå att skapa en tyst eller ljuddämpad sida med högst 45 dB(A) respektive 45-50 dB(A) vid fasad, samt att minst hälften av bostadsrummen bör vara vända mot den sidan.92
Slutligen kan också nämnas att Naturskyddsverket har gett ut allmänna råd om högsta värden för omgivningsbuller från bland annat industrier, skjutbanor med mera och Socialstyrelsen har gett ut råd om inomhusbuller93.
Förekomst
I många projekt anges BBR:s föreskrifter eller Riksdagens riktvärden för trafikbuller som krav, men det finns också ett flertal projekt där man inte ansett det möjligt att hålla dessa. I några har därför istället Boverkets avstegsregler tillämpats, men i åtminstone åtta projekt, 1:1, 2:1, 2:2, 9:2, 9:3, 9:4, 13:1 och 13:2, har istället de respektive kommunerna skapat egna regler. Gemensamt för dessa är att de kräver ljudklass B som kompensation för höga ljudnivåer utomhus, vilket är tveksamt om det är tillåtet. Enligt Boverkets allmänna råd behövs inte någon sådan åtgärd och i de aktuella projekten gäller vanligtvis även de vanliga avstegsreglerna eller ännu högre krav. Till
90 Prop. 1996/97:53, s. 43
91 Boverkets allmänna råd 2008:1 Buller i planeringen
92 RiR 2009:05, s. 103-104
exempel anger inte Boverkets råd att hälften av bostadsrummen måste förläggas mot tyst eller ljuddämpad sida utan att de bör göra det, vilket det i flera fall ställs krav på. Dessutom krävs