Helsingforsavtalet undertecknades i Finlands riksdag i samband med Nordiska rådets tionde session den 23 mars 1962. Några omständigheter vid tillblivel- sen vill jag särskilt betona:
Avtalets initierades, såsom oftast när storpolitik ägt rum i Norden, av hän- delser utanför Norden. Sommaren 1961 stod det klart att EFTA skulle spricka till följd av den attraktion som den europeiska gemensamma marknaden, EEC, utövade på flera medlemsstater. Den 31 juli 1961 meddelade Storbritannien att man ämnade ansöka om EEC-medlemskap och redan samma dag förklarade Danmarks regering att man ämnade göra detsamma. Norge bedömdes kunna välja samma väg medan Sverige antogs vilja associera sig och för Finland betraktades en EEC-anslutning vid denna tid som närmast otänkbar. Under diskussionerna om avtalets utformning inträffade den så kallade notkrisen, där Sovjetunionen meddelade att man ville omförhandla och utvidga 1948 års vänskaps-, samarbets- och biståndspakt. Begäran fullföljdes aldrig men tvek- samma nordiska politiker påverkades att sluta upp bakom Helsingforsavtalet när Finlands företrädare statsminister Martti Miettunen och talman Karl August Fagerholm vid det avgörande sammanträdet deklarerade att de öns- kade ett snabbt undertecknande av avtalet.
Dåtidens nordiska ämbetsmän och politiker visade prov på stor handlings- kraft och snabbhet. Redan den 9 augusti 1961 hade kanslichefen för Nordiska rådets svenska delegation Gustaf Petrén, en nyckelperson under hela proces- sen fram till undertecknandet, ett första utkast klart. Tiden från embryo till fullkomnande och avtalets födelse var kortare än nio månader.
Det var parlamentarikerna och Nordiska rådets sekreterarkollegium som var pådrivande. Regeringarna drogs med, men avtalet kom att urvattnas när dess tjänstemän förpassade rådets ämbetsmän ut i marginalen.
Avtalet hade i första hand ett defensivt syfte, det skulle bevara vad som uppnåtts genom nordiskt samarbete och möjliggöra en vidareutveckling:
1. Nordiska länder, enskilt eller tillsammans, skulle kunna hänvisa till ett samarbete som var traktatfäst i ett internationellt avtal. Avtalet depone- rades i Förenta Nationerna. Tanken var att detta skulle förmå de mäktiga i EEC, framförallt Frankrike och Tyskland, som antogs vara formalistiska, att acceptera det nordiska samarbetet inom EEC:s ram. Man önskade uppnå det som Benelux-länderna uppnått genom Romtraktatens artikel 133, som gav Benelux-länderna rätt till ett längre gående samarbete än EEC:s övriga medlemsstater.
196 Anders Ljunggren
2. Avtalet skulle medverka till att det nordiska samarbetet skulle kunna fortsätta även om utvecklingen skulle leda till att några länder blev EEC- medlemmar medan några avstod från sådant medlemskap.
Avtalet blev inte som Mose tavlor hugget i sten. Avtalet har således utveck- lats genom förändringar 1971, 1974, 1983, 1985, 1991, 1993 och 1995. Den första revisionen skedde när Nordiska ministerrådet tillkom. År 1974 lades miljöpolitiken till som viktigt samarbetsområde och 1983 stärktes Färöarnas, Ålands och Grönlands ställning i Nordiska rådet och Nordiska ministerrådet. Överenskommelserna 1993 och 1995 skedde i ljuset av den utvidgningspro- cess som gjorde Finland och Sverige till EU-medlemmar. Övriga revisioner har främst syftat till att effektivisera samarbetet.
När framsteg nås i nordiskt samarbete så har det ofta föregåtts av ett mera magnifikt misslyckande. Ett mera än tioårigt arbete på att åstadkomma den nordiska tullunionen gick i kvav i juli 1959 i Kungälv och den besvikelse som misslyckandet medförde bidrog till att skapa det politiska klimat som möjliggjorde Helsingforsavtalet. Ibland kan det med Heidenstams ord vara ”bättre att lyss till den sträng som brast än att aldrig spänna en båge”. Men det visste inte den finländske statsmannen Karl August Fagerholm när han vid den middag då tullunionen begravdes förklarade att han ”kände sig som en jägare som gick ut för att fälla en björn men som kom hem med en liten kanin”.
Vad var det då för framsteg inom nordiskt samarbete som motiverade Helsingforsavtalet? Det var framför allt framsteg efter ett annat magnifikt misslyckande i nordiska sammanhang, nämligen de framsteg som gjordes efter misslyckandet för de skandinaviska försvarsförbundsförhandlingarna. Hit hör naturligtvis skapandet av Nordiska rådet (1952), passunionen (1952), den gemensamma arbetsmarknaden (1954) och den nordiska soci- alkonventionen (1955). I år kan vi alltså fira sextioårsjubilieum vad gäller beslut om inrättande av Nordiska rådet, även om första sessionen ägde rum först i början av 1953, och kan också jubileumshylla den nordiska pass- unionen.
Förslagen om passunionen, arbetsmarknaden och socialkonventionen kom alla från en nordisk samfärdselskommitté ledd av internationalisten, europa- vännen och nordisten Rolf Edberg. För att visa att ingen utveckling kan tas för given, att vi inte lever i enlighet med en linjär historieutveckling med ute- slutande framsteg vill jag citera ur Edbergs skrift, Öppna grindarna, utgiven av Föreningen Norden just 1952. Den innehåller rubriker som Nordens lilla järnridå, Bortom smokingtalens arabesker, 0,02 procent ovälkomna och Släpp handbagaget fritt.
I Öppna grindarna, som utgavs vid en tid när Föreningen Norden framför allt i Danmark fick en större anslutning av medlemmar än någonsin, har det avslutande avsnittet rubriken formen av ett citat ”Ett förgånget högre kul- turskede”.
Citatet är hämtat från ett yttrande som det svenska lagrådet lämnade 1927 när man yttrade sig över ett lagförslag som innebar en skärpning av utlän- ningslagen. I Sverige avskaffades passtvånget 1860 och det återinfördes i Europa först 1914. Jag har ibland frågat mig om en europeisk resenär som August Strindberg någonsin ägde ett pass.
Det togs betydande steg i början av 1950-talet för att öppna gränserna i Norden igen. Rolf Edberg citerar den norska tidningen Arbeiderbladet: ”I en tid da grensesperringene blir strengere og strengere, vil det ha virkning langt utover Nordens grenser at vi her er i gang med att gjøre grensene osynlige.” Det lyckades nästan. Skylten vid den norsk-svenska gränsen med upplysning- en ”Gränsen följer bäcken” är ett tecken på detta. Det var bland annat detta nordiska framsteg som Helsingforsavtalet ville vidmakthålla och när saken ställdes på sin spets, när Schengenavtalet tillkom i en vidare europeisk ram, så skulle det visa sig att ambitionen lyckades.
Helsingforsavtalet syftade också till att säkra möjligheterna till en fördjup- ning av det nordiska samarbetet. Så har det också blivit även om arbetet bedrivits med små steg och utan stora braskande framsteg: man skulle kunna tro att uttrycket ”att verka utan att synas” är mottot för nordiskt samarbete istället för en svensk finansfamiljs signum. Jag vill påstå att ett av de vik- tigaste besluten för flera nordiska staters ekonomi och arbetsmarknad, som ett exempel, togs i en liten nordisk ämbetsmannakommitté i skiftet mellan 1970- och 1980-talen. Jag tänker på beslutet om inrättande av den nordiska mobiltelefonistandarden, NMT.
Helsingforsavtalet har alltså förändrats sju gånger. Den längsta perioden utan förändringar är den som sträcker sig från 1995 till 2012. Helt oombedd och utan att komma med några direkta förslag vill jag tänka högt om några punkter som kunde vara värda att reflektera kring i en större, nordisk krets.
Man kan naturligtvis fråga sig vilket som är viktigast för den som vill befästa och/eller fördjupa det nordiska samarbetet: är det att utvidga Helsingforsavtalet eller är det att övervaka tillämpningen och ta initiativ när dess bokstav och anda inte förverkligas i den praktik vi alla lever i. Det blir lätt en akademisk fråga. I politiken, som inte bara innehåller tillkortakom- manden utan också innehåller en mängd möjligheter, är det fullt möjligt att åstadkomma både ock.
Helsingforsavtalet är inte allomfattande. I huvudsak har det från början kodifierat vad som redan uppnåtts. Så har det varit från början. Här kan vi
198 Anders Ljunggren
kanske bygga vidare. Sedan 1995 har det åstadkommits icke obetydliga för- stärkningar av det nordiska samarbetet när det gäller utrikes- och säkerhets- politiken.
De som författade och tog beslutet om Helsingforsavtalet lyckades med sina ambitioner. Det innebär inte att de ambitioner som fanns då, och än mindre de ambitioner som många har i vår närtid, är säkrade för framtiden. Arbetet med att befästa och utveckla det nordiska samarbetet måste fortsätta även efter den morgondag när vi kan fira 50-årsjubileet av Helsingforsavtalets undertecknande.
Så här avslutas Rolf Edbergs Öppna grindarna:
”Vi kan med vemod se tillbaka på tiden före det första världskriget som ett förgånget högre kulturskede. Men ingenting annat än viljebrist och fastnitning vid nötta vanor kan hindra oss från att återvända till dess högre kulturyttringar.
Det är tid att vi öppnar grindarna till varann.”
Vi kan med respekt se tillbaka på den tid när Nordiska rådet växte fram, när avtalen som öppnade grindarna i Norden kom till stånd och till den dag när Helsingforsavtalet undertecknades.
Det är dags att vi fullföljer arbetet i dessa pionjärers anda. Det är dags för handling.
Anders Ljunggren
Anm. Denna nordiska krönika är en förkortad version av det anförande om Helsingforsavtalet som artikelförfattaren höll i samband med Nordiska rådets möte i Reykjavik den 22 mars 2012.