FD Åse Nygren
Blekinge Tekniska Högskola
Abstract
I syfte att säkra kvaliteten i den svenska högskolan har över tid olika nationella modeller för kvalitetsgranskning tagits fram som stöd för universiteteten och högskolorna i deras interna arbete. Empiriska studier visar att kvalitetssäkringsarbetet främst har haft effekt som kan relateras till styrning och redovisningsansvar (Stensaker 2008; Stensaker och Harvey, 2011). Kvalitetsbegreppet har samtidigt blivit alltmer frikopplat från den akademiska lärarens vardagliga praktik (Newton 2000; Stensaker, 2008b; Stensaker et al, 2011; Ozga et al, 2011) och den legitimitet som krävs för kvalitetsutveckling och kvalitetssäkring av lärande och undervisning saknas alltjämt (Mårtensson et al, 2014). Den nya kvalitetssäkringsmodell som ska gälla 2017 – 2022 lägger särskilt fokus på lärosätenas egna interna utvecklingsarbete med att säkra kvaliteten. Detta paper diskuterar hur kvalitetssäkringsarbetet kan få ökad legitimitet och större genomslag. Medan ett sätt kan vara att koppla kvalitetssäkringspolicyer närmare institutionella mikrokulturer och dess historik och särart (Mårtensson et al, 2014), utforskas frågan om en mer dynamisk interaktion mellan kvalitetssäkringsfunktioner och högskole-pedagogiska utvecklingsfunktioner på lärosätesnivå kan vara ytterligare ett sätt. En närstudie på Blekinge Tekniska Högskola visar att det i en sådan interaktion kan skapas ett utrymme för tolkning av kvalitetsbegreppet och bidra till ett ökat engagemang för kvalitetsarbetet, vilket i förlängningen kan öka dess legitimitet.
Introduktion
I takt med massuniversitets frammarsch och växande politiska och ideologiska krafter relaterade till formandet av “kunskapssamhället” så har den högre utbildningens roll och ansvar diskuterats alltmer (Stensaker och Harvey, 2011). I de reformer och
förändringsinitiativ som har skett så har det ökade behovet av autonomi stått i fokus (Stensaker och Harvey, 2011). Den omfattande avregleringen som har skett har resulterat i ökade redovisningskrav gällande mål och resultatstyrning och har inneburit ett ökat fokus på kvalitetssystem och kvalitetsrelaterad utveckling på lärosätesnivå (Pelik, 2016). Dessa redovisningskrav är del av vad Biesta (2010) kallar “a culture of measurement,” som under senare år har dominerat svensk utbildningspolitik och den offentliga debatten kring högre utbildning.
Den svenska autonomireformen innebar omfattande avregleringar av lärosätenas
organisation, läraranställningar och utbildningar (Regeringens proposition, 2009/10:149). Förutom styrelse och rektor får lärosätena nu bestämma över sin interna organisation, även om beslut i vissa frågor som kräver en bedömning av utbildning och forskning fortfarande ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. För läraranställningar
specificeras endast att det för utbildning och forskning ska finnas professorer och lektorer. Därutöver får lärosätena själva bestämma vilka kategorier av lärare som ska anställas och vilka möjligheter till befordran som ska finnas för lärarna. Universitet och högskolor fick i och med autonomireformen också ett större ansvar att planera och dimensionera sina utbildningar. I realiteten har denna utveckling paradoxalt nog inneburit att den ökade frihet
54
som autonomireformen medfört samtidigt har ökat behovet av statlig kontroll genom
uppföljning och utvärdering (Segerholm, 2012). Sedan autonomireformens genomförande har två olika nationella modeller för kvalitetsgranskning introducerats som stöd för
universiteteten och högskolorna i deras interna arbete med att utveckla och säkra kvaliteten i sina utbildningar (Högskoleverket, 2010:22R, 201 och UKÄ, 2016:15). Varje enskilt lärosäte har sökt möta utvecklingen mot ackreditering och ett mer resultatorienterat
utvärderingssystem genom att forma nya strukturer och funktioner för kvalitetssäkring. Empiriska studier visar att de ökade redovisningskraven inom högre utbildning har haft effekt, men att dessa effekter främst kan relateras till styrning och redovisningsansvar (Stensaker, 2008b; Stensaker och Harvey, 2011). Kvalitetsarbetet är alltjämt frikopplat från den akademiska lärarens vardagliga praktik (Stensaker, 2008b; Stensaker et al, 2011; Ozga, 2011; Mårtensson et al, 2014 och Cardoso et al, 2016). Harvey och Newton (2004) och Rosa et al (2006) pekade tidigt på att det inte går att spåra några kvalitetshöjande förändringar vad gäller studenters lärande eller förbättringar i lärande och undervisning som ett resultat av det organiserade kvalitetsarbetet. Kohoutek menar vidare att även forskning inom området verkar ha missat de institutionella mikro-processerna, som den i grunden syftar till att förbättra (2009). Att kvalitetsarbetet inte har lyckats visa kvalitativa förbättringar vad gäller lärande och undervisning är i grunden en metodologisk brist, menar Stensaker, men det stora problemet är en rad antaganden som har styrt kvalitetssäkringsarbetet världen över (2008b). Dessa antaganden inkluderar idén om att kvalitet är ett väl avgränsat och mätbart problem som kan lösas och att det enkelt går att komma överens om syfte och mål i kvalitetspolicyer. De inkluderar också tron om att organisatorisk förändring kan ske som en konsekvens av hierarkisk kontroll, tillämpning och teknisk support (Stensaker, 2008b). Denna sk “top-down” implementering av ett kvalitetssäkringssystem och dess starka fokus på byråkratiska processer och rutinmässiga teknikaliteter, kan beskrivas som en närmast rationell process där resultaten ska matcha policyns ursprungliga mål och indikatorer (Stensaker, 2008b). Ett sådant system förutsätter förstås att dess målgrupp, dvs akademiker och studenter, inte påverkar processen (Stensaker, 2008b), vilket betyder att utrymme för tolkning och översättning i rådande kontext saknas.
Syfte och metod
Mot bakgrund av kvalitetsarbetets utveckling och frågan om vad som hindrar utvecklingen av kvalitet i högre utbildning, diskuterar detta paper hur kvalitetsarbetet kan få ökad legitimitet och större genomslag. Särskilt fokus läggs på hur utrymmen för tolkning och översättning kan skapas mellan den strukturella nivån och den lokala nivån, det som Trowler kallar “teaching and learning regimes” (2008). En empirisk översikt av kvalitetssamordningsfunktionens organisatoriska hemvist och dess uppdrag vid 15 svenska lärosäten utgör en utgångspunkt för att studera effekten av ett organisatoriskt sammanförande av det systematiska kvalitetsarbetet med det högskolepedagogiska utvecklingsarbetet vid ett lärosäte, Blekinge Tekniska
Högskola (BTH). Metoden som används är aktionsforskning. Studien har genomförts utan att författaren har sökt att distansera sig från den studerade verksamheten. Syftet har varit att ha en direkt påverkan på verksamheten och därigenom vara transformativ snarare än informativ (Heron och Reason, 2001). Studien utgår därmed från idén att giltig kunskap utvecklas genom handling och att en djupare förståelse för pågående processer och praxis därmed kan bidra till ökad kunskap om kvalitetsarbetet och dess effekter.
Som underlag har semi-strukturerade intervjuer genomförts med anställda vid
BTH vars funktioner är kopplade till det interna kvalitetsarbetet, däribland högskolans ledningsenhet, prefekter, utbildningsledare, programansvariga, lärare samt anställda vid Enheten för Utbildningsutveckling, som har uppdrag att utveckla utbildningskvaliteten på lärosätet. För att studera effekt över tid spänner studien över två års tid (2016 – 2018). Den
55
första intervjuomgången skedde vårterminen 2016 och den andra intervjuomgången skedde vårterminen 2018. Den första intervjuomgången inkluderar 13 intervjuer och den senare inkluderar 8 intervjuer. Samtliga intervjuer tog 30-45 minuter i anspråk och svaren nedtecknades under pågående intervju.
Intervjuomgång 1 (VT2016)
Rektor, vicerektor, tre medarbetare på Enheten för utbildningsutveckling
(kvalitetssamordnare, kvalitetsutvecklare och IKT-pedagog), två prefekter, två lärare, två utbildningsledare och två programansvariga.
Intervjuomgång 2 (HT2018)
Två prefekter, två lärare, två utbildningsansvariga och två programansvariga. Dessa personer intervjuades också under 2016.
Terminologi
Hur kvalitet ska definieras har diskuterats sedan mitten av 1980-talet (Ball, 1985). Kvalitet är ett multifacetterat och svårdefinierat begrepp (Frazer, 1992; Harvey och Green, 1993; Neave, 1994 och Tam, 2001) och det har antytts att det saknas en teoribild kring begreppet
(Westerheijden, 1999). Green hävdar att kvalitet är ett filosofiskt begrepp (1994) medan Tam betonar att definitionen i sig är kopplad till synen på högre utbildning (2001). Scott menar att en auktoritativ definition av kvalitet inom högre utbildning inte är möjlig (1994) medan Melrose föreslår en koppling mellan olika syn på kvalitet och olika utvärderingsparadigmer (1998). Detta paper utgår från Harvey och Greens definition av kvalitet som något relativt – kvalitet betyder olika saker för olika människor – men som samtidigt kan relateras till processer och mål (1993). Idén om dialog, i kombination med ett systematiskt och målfokuserat arbete, är därmed central för ett väl fungerande kvalitetsarbete. Synen på kvalitet, menar Harvey och Green, kan delas in i fem olika kategorier; kvalitet kan ses som exceptionellt, perfektion, ändamålsenligt, värde för pengar eller transformativt.1 Kvalitet som något exceptionellt innebär att kvalitet kan ses som något speciellt och distinkt; något som överstiger antingen en minimistandard eller en mycket hög standard. Definierat som perfektion kan kvalitet ses som något processinriktat som strävar efter att möta vissa
specifikationer. Kvalitet som något ändamålsenligt innebär att kvalitet relateras till syftet med en produkt eller en service. Enligt denna definition kan kvalitet mätas enbart i relation till denna produkt eller service. Inom kategorin där kvalitet kan ses som värde för pengar likställs kvalitet med kostnad och ignorerar till stora delar varumärkesrelaterade diskussioner. Till sist menar Harvey och Green att kvalitet kan ses som något transformativt, vilket kan relateras till idén om kvalitativ förändring.
Systematiskt kvalitetsarbete kan delas in i två huvudriktningar, kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling (Elassy, 2015).2 Kvalitetssäkring definieras som en samling interna och externa policyer, processer och system som utformats för att nå, underhålla och förbättra kvaliteten (Harvey 2004 – 2016), vilket kan ses som en omskrivning av ansvarighet3 (Collini, 2012). Kvalitetsutveckling fokuserar både på individens utveckling och lärande, kunskap, förmågor och potential såväl som på kvalitetsförbättring på lärosätesnivå (Harvey 2004-2016). Kvalitetsutveckling har vidare ett starkt utvecklingsfokus och tar sin ansats i processer
1 De engelska termerna som Harvey och Green använder är exceptional, perfection eller consistency, fitness for
purpose, value for money och transformative.
2 De engelska termerna är quality assurance och quality enhancement. 3 Den engelska termen är accountability.
56
som främjar studenters lärande (Handbook by The Quality Assurance Agency for Higher Education Scotland, 2003).
Att mäta kvalitet – efter Bologna
En närmare titt på det nationella kvalitetsutvärderingssystem som introducerades 2011 visar att det baserades på redovisningar av studenternas faktiska läranderesultat. I den nationella debatten väcktes starka tvivel gällande möjligheterna kring lokal kvalitetsutveckling såväl som kritik mot de kvantifierbara resultaten som endast skulle leda till ekonomisk vinning för de universitet och högskolor med goda utvärderingar. Även på den internationella arenan väcks kritik och ifrågasättande av Bolognaprocessens implikationer för högre utbildning (Barrett, 1996 och Harvey, 2004 – 2016). En av de mest tongivande kritikerna inom svensk högre utbildning, Lindberg-Sand (2011), pekar i ett tidigt skede på problematiken med att examensarbetena skulle väga alltför tungt i utbildningens slutliga omdöme, detta trots att examensarbetena enbart skulle prövas mot vissa utvalda examensmål och inte i dess helhet. Lindberg-Sand menar att resultatredovisningen blir fragmenterad och att den därmed leder till ett otillförlitligt resultat. Möjligheterna till kvalitetsförbättrande åtgärder på lärosätesnivå var också starkt begränsade. Lindberg-Sands främsta kritik är att examensmålen i högskole-förordningen inte låter sig prövas i direkt relation till studenternas resultat på kursnivå. Eftersom bedömargruppen dessutom skulle göra ett urval av examensmål, innebar detta att resultaten av utbildningen aldrig prövades i sin helhet.
Lindberg-Sand sällade sig till en redan existerande skara kritiska röster (Rosa
och Stensaker, 2007 och Stensaker, 2008b) som sedan dess följts av fler ifrågasättanden av det olämpliga i att ett stort och resurskrävande kvalitetssystem har utformats i huvudsak för kontroll av resultat (Kettis och Lindberg-Sand, 2013; Cardoso, 2016). Kettis konstaterar några år efter Lindberg-Sands skarpa kritik att dennes “dystra prognos kom att slå in” då systemet verkar ha haft “perverterande effekter” (Kettis och Lindberg-Sand, 2013). Dessa effekter inkluderar “indikationer på att kraven på självständiga arbeten har skärpts, vilket kan vara ett problem om ren ängslighet gör att ribban sätts orimligt högt och bromsar genomströmningen” (Kettis och Lindberg-Sand, 2013). Kettis menar vidare att “det finns tecken på att systemet kan verka normerande och bidra till en likriktning av de självständiga arbetena i landet” och att “det finns exempel på att självständiga arbeten börjar anpassas för att så heltäckande som möjligt svara mot målen i högskoleförordningen” (Kettis och Lindberg-Sand, 2013: 143). Lundmark och Sjölund finner på ett liknande sätt det anmärkningsvärt att utvärderings-systemet bygger på uppfattningen att det självständiga arbetet som en slutexamination i den svenska skolan, vilket de menar aldrig har varit fallet (2012: 43). Rapporten pekar också på att självvärderingarna inte har fyllt den tänkta funktionen då de inte innehållit den typ av resultatredovisningar som systemet har förutsatt. Detta innebär att
kvalitetsutvärdering-systemet som introducerades 2011 brast i sin metodologi, vilket har påverkat det systematiska kvalitetsarbetets validitet och legitimitet.
Tanken att kvalitet i utbildning kan säkras genom jämförelser (Martens, 2007) är del av en förskjutning av kunskapssynen mot “input/output,” där utbildningskvalitet likställs med resultat och marknads- och systemkvalitet (Berg, 2010). Denna förskjutning grundas på idén att data är värderingsfria och talar för sig själva (Popkewitz, 2011) och har eskalerat sedan 1990-talet då de första stora internationella kunskapsmätningarna introducerades (Segerholm, 2012).4 En successiv förskjutning av kunskapssynen, menar Segerholm,
4 Segerholm ger exempel såsom OECD (Organization for Economic Co-operation and Development), PISA (Programme for International Student Assessment) och SICI (The Standing International Conference of Inspectorates).
57
påbörjades redan under 1980-talets ekonomiska recession och dess policyskifte mot neoliberala agendor samt införandet av en logik (“rationale”) från den privata sektorn som syftar till att säkra produktionsprocesser som resulterar i produkter av hög kvalitet på marknaden. Denna förskjutning av kunskapssynen bygger på det underliggande antaganden om att utbildning är en målinriktad process vars syfte är ekonomisk tillväxt. Under denna tidsperiod introduceras en rad utvärderingsaktiviteter vars främsta syfte är att just mäta kvalitet. Under denna tidsperiod sker även andra stora förändringar inom högre utbildning som kan kopplas till kvalitetsarbetets ökade relevans – massifiering, internationalisering och marknadsanpassning.
Utforskandet av förhållandet mellan kvalitet och utbildning är förvisso inget nytt. Frågor om utbildningens mål, syfte och karaktärsdrag, såväl som dess värde och vikt, har sedan länge diskuterats av teoretiker som Dewey, 1937/1997; Piaget, 1972; Freire, 1968/ 1973 och 1985; Nussbaum, 2010; Biesta, 2010 och Bauman, 2012 m.fl. (se även Schwandt, 2012: 218). Men den komplexa syn på utbildning implicerad i politiska, kulturella och
ekonomiska kontexter har starkt underminerats under denna era, ofta kallad “the quality turn,” då normativa frågor kring vad som konstituerar god utbildning har fått ge vika för kontroll och riskförebyggande åtgärder (Segerholm, 2012 och Schwandt, 2012). Kvalitet som begrepp, som i grunden är ett komplext och debatterat begrepp (Tam, 2001) som inkluderar såväl system, management och kultur (Pelik, 2016), har reducerats till att främst fokusera på teknokratiska och ansvarsrelaterade frågor gällande organisation och management och har därmed fått negativa associationer (Pelik, 2016). Detta reducerade kvalitetsbegrepp, som närmast kan översättas med kvalitetssäkring, baseras på kvalitativa mätningar och associeras med inspektion, reglering och kontroll krockar kraftigt med universitetets värderingar, vilket har medfört att det har använts pejorativt (Pelik, 2016 och Williams, 2016).
Denna reducerade syn på utbildning och kvalitet, menar Haakstad, kan kopplas
till Bolognaprocessen och dess ökade fokus på studentmobilitet, som medförde krav på transparens och tydlighet på alla nivåer (2001). Kravet på transparens och tydlighet förde nämligen blickarna relativt snabbt mot ackrediteringsmodeller såsom “quality management.” Schwarz och Westerheijden (2004) rapporterar att endast 50 % av de europeiska länderna hade initierat kvalitetssäkringsaktiviteter i början av 1990-talet, medan samtliga länder utom Grekland infört någon form av kvalitetssäkringssystem 2003. Redan året efter att EU:s ministrar samlades i Bologna 1999 föreslår Nilsson och Wahlén (2000) att ett mer begränsat resultatorienterat utvärderingssystem bör ersätta det fullskaliga förbättringsfokuserade
utvärderingssystem som tidigare använts för att utvärdera svenska lärosäten. Ytterligare två år senare pekar Franke (2002) på att ett systemskifte redan tycks ha skett i Sverige.
Mot en mognare metodik?
Den resultatredovisning som metodiken i det tidigare nationella kvalitetsutvärderingssystemet åstadkom har nu delvis reviderats i och med att lärosätena nu ska forma egna utvärderings-system (Regeringens promemoria 2015/16:76 och Universitetskanslersämbetets rapport, 2016:15). Den nya kvalitetssäkringsmodellen som ska gälla fram till 2022 har tagits fram i närmare dialog med lärosätena och tar som sin utgångspunkt i lärosätens egna ansvar för kvaliteten i utbildningar. En central princip i utvecklingsarbetet har varit att skapa en tydlig koppling mellan UKÄ:s granskningar och det lokala kvalitetsarbete som sker på lärosätena. Även om UKÄ också fortsättningsvis utformar de krav som ska uppfyllas i granskningen, så ska bedömningsgrunderna hållas öppna och inte bli för styrande när det gäller hur lärosätena väljer att organisera och bedriva sin verksamhet. Ansatsen är dessutom bredare än förra kvalitetsutvärderingssystemet då det inte enbart inkluderar utbildningsutvärderingar utan även inkluderar tematiska utvärderingar, granskningar av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete och prövningar av examenstillstånd.
58
Den nya kvalitetsutvärderingsmodellen har initialt haft ambitionen att spänna
över fyra relativt stora aspektområden – styrning och organisation; miljö, resurser och område; utformning, genomförande och resultat; uppföljning, åtgärder och återkoppling. Utöver dessa fyra aspektområden, som granskningarna skulle baseras på, skulle dessutom tre perspektiv ingå: studenterna och doktoranders perspektiv, arbetslivets perspektiv och
jämställdhets-perspektivet. Eftersom genomförd pilotstudie under 2017, där BTH, Högskolan i Dalarna, Naumaninstitutet och Umeå universitet ingick, har justeringar i
bedömningsunderlaget skett. Istället för en indelning i aspektområden och perspektiv, så omfattar granskningen numera sex bedömningsområden. Dessa bedömningsområden ska ligga till grund för det samlade omdömet av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete: styrning och organisation; förutsättningar; utformning, genomförande och resultat; jämställdhet; student- och doktorandperspektiv; arbetsliv och samverkan. Lärosätena ska visa på vilka sätt de uppfyller bedömningsgrunderna för respektive område, bland annat genom att beskriva vilka policyer, rutiner och processer som bidrar till denna måluppfyllelse. I beskrivningen ska det också framgå hur lärosätets kvalitetssystem stödjer dess profil och hur det bidrar till
genomförandet av lärosätets strategi. Det ska också framgå hur kvalitetssystemet stödjer lärosätets arbete med att uppnå målen för utbildnings-verksamheten och hur det bidrar till att identifiera utvecklingsområden. Underlaget för granskningarna ska bestå av en självvärdering, där konkreta exempel ska beskriva och motivera hur lärosätet på ett systematiskt sätt
säkerställer och följer upp den granskade utbildningens kvalitet. Utöver denna självvärdering så ska underlaget bestå av intervjuer med företrädare för den granskade utbildningen samt studenter och doktorander samt ett antal slumpvis utvalda självständiga arbeten som ska granskas.
Genom att ta sin utgångspunkt i att lärosätena själva ska utveckla sina egna kvalitetssäkringssystem visar det nya kvalitetssäkringssystemet på en ökad medvetenhet kring vikten av ägandeskap och möjligheten att påverka processen. Det visar också på en mer komplex syn på kvalitet och speglar därmed den europeiska utvecklingen där kvalitetssäkring har successivt ersatts av ett mer utvecklingsorienterat kvalitetsarbete; ett kvalitetsarbete som baseras mer på kvalitativa bedömningar som inbjuder till engagemang och påverkan – från kvalitetssäkring till kvalitetsutveckling (Kastelliz et al, 2014 och Williams, 2016). Vad vi ser, menar Pelik, är ett mognare kvalitetsarbete som präglas av ökad tillit till både institutioner och externa kvalitetsprocesser (Pelik, 2016: 143). Shah och Nairbeskriver på liknande sätt hur europeiska kvalitetssäkringssystem under lång tid fokuserat främst på det centrala ledarskapet och institutionella managementstrukturer, medan nuvarande system i allt större utsträckning kombinerar ett starkt institutionellt fokus med olika former av djupanalyser av den akademiska standarden (2013). En djupstudie av effekten av det norska
kvalitetsutvärderings-systemet presenterad av Stensaker et al (2011) visar också att det inte är kvalitetsutvärderings-modellen i sig som tycks ha effekt, utan att det snarare handlar om hur varje lärosäte arbetar med modellen och hur de organiserar arbetet kring
kvalitetssäkringsarbetet (se även Stensaker, 2008a). Det finns ytterligare en aspekt av detta, som både Westerheijden et al (2007) samt Harvey och Williams (2010) pekar på, och det är att kvalitetsarbete genomslag och effekt till stor del beror på om akademikerna accepterar processen och väljer att aktivt bidra till den. Hopbach argumenterar i linje med detta att just ägandeskap och tillit är centrala i implementeringen av ett kvalitetssystem (2014).
Intressant nog uttrycker Gosling och D’Andrea redan 2001 en oro över
kvalitetssäkringsarbetet inom högre utbildning tenderar att underminera tilliten och respekten för den akademiska expertisen. De finner att akademiker vill byta ut den sk “name and shame”- inställningen, som de menar är ett resultat av kvalitetssäkringsarbetet, med ett kontinuerligt förbättringsarbete genom en högskolepedagogisk utvecklingsmodell som skulle involvera akademikerna själva. En nyckel i ett sådant kontinuerligt förbättringsarbete är att
59
tilliten får större utrymme och möjlighet att växa. På samma sätt menar Leeuw i sin studie om kvalitetsinspektörer i Nederländerna att förhållandet mellan den som inspekterar och den som blir inspekterad måste bygga på ömsesidig tillit. Ett alltför stort fokus på inspektörens (eller kvalitetssäkringssystemets) normer och kriterier, särskilt utan att dessa kan bemötas i dialog