Arbetet med genomförandet av den svenska handling-splanen och kvinnor, fred och säkerhet i sin helhet möter flera utmaningar, men dessa resulterar samti-digt ofta i intressanta lärdomar kring hur arbetet kan förstärkas för bättre genomslag och implementering.
De utmaningar och lärdomar som kan identifieras i myndigheternas rapportering kan kategoriseras till att beröra följande områden:
• Strukturella utmaningar och ojämställda normer och maktstrukturer
• Krympande utrymme för civilsamhället och exter-na samverkanspartners
• Utmaningar kopplade till samverkan
• Resurser och möjligheter för implementering
• Interna processer, institutionalisering och utveck-ling av jämställdhetsarbetet
• Praktiska förutsättningar internt och externt gäl-lande genomförande
Samtliga områden som identifierats ovan spänner över de fyra huvudsakliga tematiska prioriteringarna för handlingsplanen och återkommer således i flera av myndigheternas rapportering.
Strukturella utmaningar och ojämställda normer och maktstrukturer
Liksom i rapporteringen för arbetet 2016–2017 lyfter myndigheterna att arbetet för jämställdhet möter utmaningar som många gånger är kopplade till struk-turella problem och ojämställda strukturer. Dessa tar sig uttryck på en rad olika sätt. Flera av myndigheterna talar om värdekonservativa strömningar, ojämställda normer, skadliga sedvänjor och fortlevandet av diskri-minerande normer kring kvinnlig sexualitet, konser-vativ lagstiftning som syftar till att begränsa kvinnors egenmakt och aktörskap, stereotypa och traditionella könsroller samt könsrelaterat våld, som specifikt påver-kar kvinnors inflytande och meningsfulla deltagande.
Sida belyser att de delar av världen där utdragna kriser eller konflikt råder finns också en normalisering av könsrelaterat våld, som exempelvis i Afghanistan, Irak och Syrien. De lyfter även utbredd korruption inom statsbyggande processer som ett problem med direkta konsekvenser för kvinnors rättigheter.
Även inom Sveriges gränser finns ett behov för att ta itu med dessa strukturella problem. I relation till det kraftiga genomslag som #MeToo fick gjordes även ett upprop inom akademin och Försvarsmaktens upprop
#givaktochbitihop. Försvarshögskolan lyfter fram att detta satt jämställdhetsperspektiv och vikten av ett ak-tivt jämställdhetsarbete högt upp på agendan. Lärosätet välkomnar detta och ser det som en positiv drivkraft, där ledningen fyller en viktig roll i att hantera detta på ett konstruktivt sätt, inte minst genom att fortsätta att tydligt legitimera vikten av området inom det vidare fred- och säkerhetsarbetet och i relation till den nya Anna Lindh-professuren inom krigsvetenskap.
Krympande utrymme för civilsamhället och externa samverkanspartners
En förlängning av den utmaning som ses i strukturella problem och patriarkala strukturer är det krympande utrymmet för civilsamhället och externa samverkans-partners. Sida rapporterar bland annat om ett ökat våld mot kvinnor och krympande civilsamhälle i Mali, Demokratiska republiken Kongo, Syrien och Bosnien och Hercegovina, parallellt med minskad finansiering av civilsamhälles- och kvinnorättsorganisationer, som
exempelvis i Irak och Afghanistan. En sådan utveckling får konsekvenser för genomförandet av kvinnor, fred och säkerhetsagendan. Det kan leda det till ett minskat förtroende från befolkningen, som en konsekvens av att dessa organisationer inte har förmågan att upprätthålla kvalitén på sin verksamhet eller genomföra den alls.
Det får också konsekvensen att myndigheterna får svårare att finna partners för att genomföra sina aktiviteter och verksamhet i utlandet.
Utmaningar kopplade till samarbete med partners
Samarbete och kulturella motsättningar
Ovannämnda utmaningar lyser även igenom i det praktiska arbetet, inte minst i förhållande till samarbete över landsgränser och mellan aktörer på olika nivåer.
Utmaningen i att skapa plats för jämställdhetsper-spektiv är ibland kopplat till att verksamheten bedrivs inom en mansdominerad arena medan det i andra fall handlar om att först upprätta en gemensam grund att stå på. Utmaningar kopplade till samarbete återfinns både i Sverige och utomlands, internt inom myndigheterna liksom i externt arbete och i samarbete med utomstående aktörer. Flera av myndigheterna lyfte fram bristande samarbete i mötet med externa samar-betspartners som en utmaning för implementeringen.
Polismyndigheten menar bland annat att arbetet med att stötta Zambia i att utveckla sin missionsförberedan-de utbildning, som gjorts i samarbete med Gambia och Sierra Leone, ibland hindrats av att individuella länder har egna perspektiv som ibland inte överensstämmer med FN:s utbildningsmål eller värdegrund.
Samarbete och implementering
Även när kulturella förutsättningar är lika kan problem uppstå i avsaknaden av en gemensam bild av hur arbetet ska genomföras, eller att detta inte upprätthålls i det faktiska genomförandet. I relation till den civila dimensionen av övningen Viking-18 noterade FBA att det gjorts en mycket utarbetad plan för arbetet, där re-solution 1325 utgjorde ett av tre prioriterade fokusom-råden. En viktig del av jämställdhetsintegreringsarbetet under övningen bestod i att öva jämställdhetsrådgivare tillsammans med ledarskapet. Därför tillsattes en jämställdhetsrådgivare till respektive chef i övningen, trots att det vanligtvis endast finns en jämställdhetsråd-givare som är kopplad till den högsta chefen. Tanken bakom strukturen med fler jämställdhetsrådgivare var att stärka deras position, färdigheter och relevans samt främja möjligheten att direkt kunna påverka och samarbeta med cheferna. Att ha en tydlig och avgränsad grupp övade civila jämställdhetsrådgivare visade sig
vara mycket framgångsrikt, inte minst i kombination med stödet från den interna resursfunktionen OTTM:s (Observer, Tracker, Trainer, Mentor) som fungerade mycket bättre än vid tidigare Viking-övningar och var synnerligen uppskattat av de övande. Processen blev dock utmanande eftersom tillgång till ledarskapet inte skedde på det sätt som var ursprungstanken. En annan central utmaning var att det inte fanns tillräckligt med information och könsuppdelad data tillgängligt i övningsscenariot. Detta hämmade förutsättningarna för att integrera ett jämställdhetsperspektiv, trots att ambitionsnivån bland den övande personalen var hög.
Sida belyser att koordineringen mellan olika aktörer ofta är svag och belyser bristen på målinriktat arbete.
Det finns således ett behov för ökad givarkoordinering och potential i att identifiera likasinnade givare och bedriva aktivt påverkansarbete tillsammans. Sverige står många gånger ensamt som bilateral givare i att lyfta frågan om jämställdhet. Exempelvis i arbetet i Liberia har möjligheterna till att finna relevanta samarbetspart-ners som kan arbeta med inkluderande försoning varit små. Sida poängterar att det också finns ett stort behov att engagera och mobilisera män i jämställdhetsarbetet, inte minst i att utmana traditionella maskulinitetsnor-mer och skapa förutsättningar för att motarbeta våld i hemmet och övriga samhället, samtidigt som det fortsatta arbetet med olika aktörer från civilsamhälle, institutioner på olika nivåer, samt multilaterala organi-sationer stärks.
Resurser och möjligheter för implementering Flera myndigheter belyser också bristande resurser och de effekter som kan utrönas utav detta. Sida belyser sär-skilt konflikten mellan ekonomiskt eller resultatinriktat arbete där effektivitet styr, kontra jämställdhet som ofta drivs av ett rättighetsperspektiv. Även en avsaknad av politisk vilja, drivkraft och resurser utomlands ses som ett problem, särskilt i samband med brist på nationellt ägarskap för arbetet, som i Irak och Liberia.
Många gånger går kapacitetsuppbyggnaden förlorad som en effekt av minskade resurser, eftersom arbetet behöver påbörjas på nytt efter att ha raserats, särskilt för ekonomiskt svagare civila aktörer.
Försvarsmakten uppger att de har svårigheter att bidra med Gender Advisor befattningar vid internationella staber. Utmaningarna beror såväl på svårigheter att finna personal med rätt profil samt avvägningsbehov gentemot annan verksamhet inom myndigheten.
Interna processer, institutionalisering och utveckling av jämställdhetsarbetet
Trots att Sverige ligger i framkant på området kvinnor, fred och säkerhet uppger flera av myndigheterna att det fortfarande finns en del utmaningar och lärdomar vad gäller de interna processerna, både inom myndigheter-na och hos de aktörer myndighetermyndigheter-na samverkar med.
Arbetet är således välutvecklat, men det finns utrymme för vidare arbete och möjligheter för myndigheterna att bredda sin verksamhet ytterligare i förhållande till delmålen. Exempelvis lyfter Domstolsverket fram att JiM-arbetet (jämställdhetsintegrering i statliga myn-digheter) gett ett gott fundament för påbyggnadskurser inom jämställdhetsintegrering, liksom att det gett Sverige ett gott anseende utomlands och bidrar till att ytterligare stärka trovärdigheten för den feministiska utrikespolitiken. Myndigheterna lyfter dock fram att det finns en utmaning kring att interna verksamhets-prioriteringar gör att jämställdhetsintegrering hamnar i skymundan. Liksom inom de svenska myndigheterna återstår det en del arbete även i andra länder, som påverkar möjligheterna för Sverige att implementera handlingsplanen. Exempelvis menar Sida i relation till Colombia att uppföljning visar att det specifika jämställdhetsarbetet går betydligt långsammare än implementeringen fredsavtalet i stort.
Flera av myndigheterna har identifierat områden med potential för utveckling. Försvarsmakten arbetar med fortsatt integration av jämställdhetsperspektivet i befintligt planeringsverktyg i syfte att utveckla analysen av det militära bidraget i relation till andra verktyg i en insats eller operation och bryta ned delmål i faktiska uppgifter.
FOI beskriver i sin tur att de kommer fortsätta att arbeta aktivt med att lyfta Kvinnor, fred och säker-hetsagendan som en intern prioritering ytterligare, att integrera jämställdhetsperspektivet i centrala processer samt utöka insamlingen av könsuppdelad data inom myndigheten. Myndigheterna Sida och FOI poängterar också att det finns en vilja och ett behov av att utveckla analysverktyg för att bättre förstå politiska, ekonomiska och sociala dimensioner av våld och konflikt, parallellt med kapacitetsstärkande arbete internt för att öka kunskapen kring hur jämställdhetsintegrering ska göras.
Bland annat kan jämställdhetsarbetet förstärkas genom att använda checklistor i planeringen av verksamhet samt använda verktyg för uppföljning och kvali-tetskontroll, då uppföljning ofta leder till att områden prioriteras högre.
Myndigheterna rapporterar även att de önskar se fortsatt arbete med utvecklandet av metodstöd, långsiktigt lärande, samarbete över avdelningsgränser, specifik konflikt- och jämställdhetskompetens, samt tydlig ledning och ansvar för arbetet. Olika verktyg, metoder och stöd kan även spridas vidare och delas med samverkanspartners för att kvalitetssäkra arbetet utanför myndigheterna.
Praktiska förutsättningar internt och externt gällande genomförande
Det finns också en del praktiska utmaningar.
Exempelvis uppger Polismyndigheten i relation till sin missionsförberedande utbildning att förutsättningarna kring logistik många gånger är annorlunda och mer föränderliga utomlands, särskilt vad gäller transporter, lokaler och ersättning. FBA rapporterar att det ofta är dålig tillgång till könsuppdelad statistik, vilket gör arbetet med att utarbeta jämställdhetsanalyser i olika landkontexter svårare, exempelvis i Ukraina. Det finns också utmaningar i samband med utformande och genomförande av kurser och utbildningar. Polismyn-digheten menar bland annat att språkkrav och längden på kurser kan utgöra hinder för både män och kvinnors deltagande. I vissa fall finns det ett behov att byta riktning för hållbara resultat, genom ökad kontinuerlig närvaro genom coaching snarare än utbildningsinsatser, som exempelvis i Polisens arbete med könsrelaterat våld i Liberia.
Rekommendationer
Baserat på rapporteringen och identifierade utmaningar såväl som lärdomar från
genomförandet av handlingsplanen har FBA i framtagandet av denna rapport identifierat följande rekommendationer för det fortsatta arbetet med att genomföra handlingsplanen.
1. Interna processer, institutionalisering och utveckling av jämställdhet-sarbete
1.1 Viktigt att utveckla tydliga resultatmål kopplade till handlingsplanens tematiska prioriteringar och fokusländer och se till att dessa är synkroniserade med andra processer och ramverk för jämställdhet och jämställdhetsintegrering. För att effektivisera imple-menteringen av handlingsplanen är det viktigt att det finns en tydlig och samlad vision för var myndigheten är på väg. Om resultatmål är utspridda på olika ställen och det saknas en koordinerande mekanism för det övergripande arbetet med jämställdhet leder det ofta till svårigheter att visualisera målbilden och koordinera genomförandet.
1.2 Viktigt att utveckla ett organisationsschema som tydliggör den interna jämställdhets-arkitekturen och hur ansvarsfördelningen inom organisationen ser ut.
2. Resurser och möjligheter för implementering
2.1 Behov av att kartlägga vilka resurser och strukturer som finns inom organisationer innan kapacitetsbyggande och andra insatser påbörjas. Utbildning kan vara en del av lösningen men är inte tillräckligt för att institutionalisera jämställdhetsarbetet. Undersök hur jämställdhetsarkitekturen ser ut med fokus på styrning, policy, mandat, resurser, ledarskap, expertfunktioner och fokalpunkter, koordineringsmekanismer och kapacitet.
Skräddarsy sedan insatsen efter vad som har framkommit i kartläggningen.
3. Utmaningar kopplade till samarbete med partners
3.1 Viktigt att fastställa grundläggande principer för samarbete med partners och tydliggör roller och ansvar innan en insats påbörjas. För att försäkra sig om att det finns en gemensam målbild och förståelse för hur arbetet ska genomföras är det viktigt att grundläggande principer i skrift överenskommits innan insatsen påbörjas (genom MoU:s och ToR:s etc.). Det kan också vara nödvändigt att villkora stöd och ibland avsluta insatser när det saknas ägarskap hos partners och de inte tar sitt överenskomna ansvar.
4. Krympande utrymme för civilsamhället och externa samverkanspar-tners
4.1 Behov av att genomföra risk- och behovsanalyser för att identifiera vilka eventuella säkerhetshot som partners i civilsamhället är utsatta för och hur deras säkerhet och ställning kan stärkas i specifika konfliktkontexter. Risk- och behovsanalyser kan användas som underlag för att utforma insatser som inte innebär en ökad hotbild mot partners i det civila samhället.
4.2 Främja kvinnorättsorganisationers deltagande i freds- och säkerhetsprocesser genom att skapa plattformar för dialog med andra aktörer och belys vikten av att inkludera civilsamhället i alla freds- och säkerhetsprocesser.
4.3 Undersöka möjligheter att öka stödet till civilsamhället, specifikt kvinnorättsorga-nisationer, både vad gäller ökad finansiering och andra insatser. Minskad finansiering har resulterat i att många kvinnorättsorganisationer i konfliktländer behöver stänga ner viktig verksamhet, det är därför viktigt att öka både projektfinansieringen och stöd för ordinarie verksamhet.
5. Strukturella utmaningar och ojämställda normer och maktstrukturer 5.1 Viktigt att belysa och beakta kopplingen mellan ökad nationalism och värde-konservativa strömningar och inskränkningen av kvinnors rättigheter i insatser och kursverksamhet. I takt med ökad nationalism och värdekonservativa strömningar är det viktigt att ständigt belysa hur dessa hänger ihop med att kvinnors rättigheter inskränks på en rad områden.
5.2 Viktigt att uppmuntra en diskussion om värdegrundsfrågor kopplat till jämställd-het, sexuella trakasserier och diskriminering i den egna verksamheten med fokus på förebyggande åtgärder. Flera viktiga insatser har rapporterats av aktörerna ansvariga för genomförandet av handlingsplanen som ett svar på #MeToo. Samtidigt är det viktigt att inte tappa fart utan långsiktigt investera i det förebyggande arbetet och se till att mekanismer för rapportering och ansvarsutkrävande utvärderas och stärks vid behov.