4. Den andra utmaningen: Fattigdomen
4.3 Lösningar
Översikten över debatten om orsakssambanden visar att det finns en mängd strategier för att lösa fattig- domsproblemet. De tre ekonomiska ideologierna är fokuserade på att öka den ekonomiska tillväxten och ser olika hinder för ekonomin att utvecklas. De håller sig på en hög abstraktionsnivå, medan FN fokuserar på mer lokala problem i linje med den analys som Paul Collier och andra gör.
MER ELLER MINDRE MARKNAD?
De ekonomiska ideologierna pekar på olika lösningar. Liberalerna vill införa spelregler som får mark- naderna att fungera bättre. Nationalisterna vill att staten ska styra ekonomin tillsammans med utvalda företag. Marxisterna vill öka utvecklingsländernas självständighet från de rika länderna och de globala fö- retagen. Deras förslag är delvis förenliga, men de vill inte helt instämma i varandras perspektiv. Alla kan hålla med om att korruption hindrar marknaderna från att fungera effektivt, men de har olika uppfattning om vad man bör göra i övrigt. Det är inte alla som vill ge politiken en styrande roll i den nationella ekono- min.
Många av de fattiga länderna befinner sig långt från en fungerande marknadsekonomi. Jag ska åter- komma i kapitel 6 till frågan om att lösa konflikter och säkra en fredlig utveckling. Många behöver ut- veckla spelregler för en välfungerande ekonomi samt organisationer som kan tillhandahålla sjukvård och utbildning. En stor debatt har handlat om bidragsgivarnas krav sedan 1980-talet på mottagarna att föra en liberal politik. En stor fråga var omläggningen från projektstöd till fokus på avreglering under 1980-talet. Detta beskrevs som en allmän syn i Washington på hur biståndspolitiken borde bedrivas och är känd un- der benämningen Washington consensus. Jag ska återkomma till dess uppgång och reformering. Washington consensus var från början ett antal punkter som fokuserade på införandet av marknadseko- nomi. Gradvis modifierades innehållet genom krav på välfungerande politiska system, både demokrati och välorganiserat genomförande (good governance; Williams 2012). Det här anknyter till iakttagelsen att kor- ruption är ett stort problem, eftersom det begränsar effekterna av andra stödåtgärder.
En annan av de stora konflikterna gäller den ekonomiska integrationen, om det är rätt eller fel att inte- grera ländernas ekonomier och ge större utrymme för de internationella företagen. Frågan om integration eller protektionism har debatterats under hela efterkrigstiden. Jag återkommer till det i nästa kapitel.
UTVECKLINGSBISTÅND
En annan litteratur fokuserar på omvärldens stödåtgärder, särskilt biståndspolitiken. Den litteraturen bi- drar till att se lösningarna tillsammans med problemen. Underförstått är att lösningarna måste vara bättre än problemen, vilket liknar Stern-rapportens perspektiv på miljöfrågorna.
Det förs en omfattande debatt om stödet som ges från de rika till de fattiga länderna. Visst stöd ges bila- teralt, mellan två länder, medan annat ges multilateralt, via internationella organisationer som Världsban- ken, Internationella valutafonden (IMF) eller olika utvecklingsbanker. Många internationella organisat- ioner är verksamma inom biståndsområdet. Stödet ges ofta till specifika projekt, men det kan också ges som ett allmänt ekonomiskt stöd, utan särskild öronmärkning, exempelvis skuldavskrivning. De två ty- perna är helt olika.
En typ av frågor handlar om projekten, om hur de har genomförts och om de leder till de avsedda målen. Genomförandet ställs ofta inför praktiska lokala problem, till exempel om projektet handlar om att bygga en väg krävs det vissa resurser och att arbetet utförs i en viss sekvens. Måluppfyllelsen är vanligen bero- ende av att andra saker ska hända utanför projekten. För att vägen ska bidra till ekonomisk utveckling måste den byggas där det finns ett behov och det måste finnas lastbilar som vill använda vägen och så vi- dare. Måluppfyllelse har med strategi och urval av projekt att göra, medan genomförandet mer handlar om projektledning.
Det som kallas programteori är en beskrivning av orsakssambanden, hur projekten ska genomföras och hur de ska leda till de önskade målen. En vanlig teknik är att rita med pilar vad som ska leda till vad. När projekten utvärderas kan man ta reda på om det fungerade som det var tänkt eller om programteorin be- höver revideras. Utvärderingarna kan ge värdefulla underlag till teorierna om vad man bör göra i specifika situationer.
Biståndsprojekten är ofta svåra att genomföra och förenade med risker. Därför finns det intresse hos både givare och mottagare att välja projekt som kan få hög effekt. Dessutom är många givare specialiserade på vissa typer av projekt och söker mottagare som de kan jobba med (Briggs 2008). Lite tillspetsat kan man tala om en marknad för utvecklingsprojekt, där både givare och mottagare söker lämpliga partners. I länder med korruption och andra problem är genomförandet särskilt problematiskt. Ett annat problem som hamnade i fokus kring millennieskiftet är att givarna skapar problem genom att de är okoordinerade. När flera organisationer bidrar med finansiering till ett visst projekt händer de att organisationerna vill ha resultaten redovisade på olika sätt, eftersom de har ett intresse att visa sina uppdragsgivare att just deras bidrag har varit betydelsefullt. I den så kallade Parisdeklarationen beslutades att bidragen ska ges på mot- tagarnas villkor (Makuwira 2014 s. 7)
Debatten om biståndet handlar om dåliga underlag för beslut och dåliga resultat. Det behöver inte vara ett problem att projekt misslyckas, eftersom man ofta vill göra svåra saker. David Easterly menar att bi- ståndets karaktär har stor betydelse (Easterly 2006). Han talar om planerare och sökare. De förra har en bestämd uppfattning om hur projekten ska genomföras, som de driver igenom ”uppifrån”. De senare är mer pragmatiska och anpassar projekten efter hur de fungerar, vilket leder till större framgångar.
MÅLSTYRNING
Milleniemålen ändrade sättet att bedriva utvecklingspolitik på den globala nivån. Det handlade om att fo- kusera på den fattigaste befolkningen och särskilt de åtgärder där resultaten följs upp.
En följdfråga är om fokuseringen på målen bidrar till att fattigdomsproblemet minskar. Det finns en tanke om att de politiska insatserna ska bli effektivare med fokuseringen på de grundläggande målen, men den huvudsakliga effekten kommer från den ekonomiska utvecklingen i Kina och Indien, som började tidigare. Millenniemålen och hållbarhetsmålen är tänkta att fokusera insatserna för de fattigaste människorna, men de utgör inte ett komplett åtgärdsprogram för utveckling. Analysen av orsakssambanden är bara an- tydd i de faktorer som tas upp till behandling. En typ av kritik är att det finns en risk att tydliga mål fördun- klar analysen och snedvrider insatserna (Fukuda-Parr 2013). Det är bra för de politiska ledarna att prata om mål, eftersom det låter som att man tar problemen på allvar. Däremot pratar man mindre om den svåra frågan hur man ska uppnå målen.
Det material som tagits fram inom FN:s Millennieprojekt ger en grund för insatser och prioriteringar. Bland annat framhålls att strategierna måste anpassas till varje land, gärna inom ramen för de strategido- kument (Poverty Reduction Strategy Papers) som länderna presenterar för Världsbanken och IMF (UN Mil- lenium Project 2005 s. 59).
FRAGMENTERINGEN
En sista fråga om politikens utformning gäller den samlade styrningen. De internationella regelverken har inte alltid en form som gör det lätt för aktörerna att hantera problem. Ett exempel är hur tillgången till mat regleras. I korthet har regleringen blivit mer komplicerad, med fler aktörer inblandade. Området mat- säkerhet har gått från att vara en regim (ett eget regelverk) till att vara en blandning av flera regelverk, ett regim-komplex, bestående av regler för jordbruk, handel och mänskliga rättigheter (Margulis 2013). Varje politikområde har den välvilliga ambitionen att beröra matsituationen, men resultatet blir överlap- pande regelverk och oklarheter, liknande det som kallas fragmentering inom miljöpolitiken. I värsta fall krockar jordbruksreglerna med handelsreglerna och/eller reglerna om mänskliga rättigheter. Många län- der är medlemmar både i världshandelsorganisationen WTO och FN:s Food and Agriculture Organization (FAO) där dessa frågor regleras.
UTVECKLINGSBISTÅNDETS UTVECKLING
Utvecklingspolitiken har genomgått stora förändringar sedan 1945. Idén om utvecklingsstöd föddes under andra världskriget och blev en viktig del i politiken för återuppbyggande. Principerna formulerades vid konferensen i Bretton Woods (USA) 1944, som bland annat ledde till skapandet av Världsbanken och In- ternationella valutafonden, IMF. Man brukar peka på det stora uppbyggnadsbehovet i de krigshärjade län- derna och i de före detta kolonierna som blivit självständiga. Det var dock inte självklart att USA skulle ta på sig ett internationellt åtagande, eftersom man fört en isolationistisk politik tidigare.
Grovt kan politiken indelas i tre skeden. Från 1945 till cirka 1980 låg fokus på att stödja strategiska projekt som skulle påskynda utvecklingen i de fattiga länderna. Det handlade bland annat om infrastruktur och energiförsörjning, vilket byggde på moderniseringsteorins bild av vilka åtgärder som var viktiga. Några av projekten blev kritiserade för att de fick drastiska konsekvenser, till exempel när byar och kulturskatter sattes under vatten för att skapa kraftverksdammar. Många av projekten genomfördes i stort som det var tänkt, men de ledde inte alltid till någon utvecklingseffekt (Williams 2012).
Under 1980-talet började man se utvecklingsländernas regeringar som en del av problemet. Givarna över- gick till att kräva förändringar i den ekonomiska politiken och uppbyggnaden av statsmakten. Givarna ville se mer av demokrati och rättsstat (good governance). Ofta tolkas detta som ett utslag av åsikterna hos liberala politiker som Margaret Thatcher och Ronald Reagan, men David Williams pekar på missnöjet med uteblivna effekter av projekten. De liberala politikerna blev valda för att de hade nya strategier för att komma till rätta med de stora ekonomiska problemen i Storbritannien och USA. Samma principer blev vägledande inom biståndspolitiken (Williams 2012).
Williams analys slutar vid millennieskiftet. I efterhand kan vi se att det skedde ett skifte genom antagan- det av Milleniemålen år 2000. De generella och politiskt färgade strategierna tonades ner. I stället fokuse- rade FN på att bryta fattigdomen i världen. Sakiko Fukuda-Parr och David Hulme (2011) visar hur det fanns ett intresse inför millennieskiftet att hitta en ny väg framåt. En viktig del var ett utökat samarbete med näringslivet, bland annat genom FN:s globala överenskommelse Global Compact.
REALISMEN OCH LIBERALISMEN
De traditionella teorierna inom Internationell politik lyfter fram staternas motiv, det vill säga de rika län- dernas motiv att hjälpa de fattiga. Det liberala perspektivet kan lyfta fram värdet av att samarbeta och hjälpa de fattiga länderna för att de ska bli en del av en integrerad gemenskap. Det bygger dock på att det finns ett visst mått av altruism i de rika länderna som motiverar samarbete med länder som behöver stöd under överskådlig tid. Den liberala teorin är starkare när det handlar om ömsesidiga vinster av samarbete mellan länder.
Ur realismens perspektiv kan stödet motiveras med att det gynnar de egna ekonomiska och säkerhetspoli- tiska intressena. Stödet till andra länders återuppbyggnad efter andra världskriget var delvis motiverat med att länderna blev kunder och marknader för de amerikanska företagen. Konferensen i Bretton Woods markerade den amerikanska dominansen i den globala ekonomin. Det var den gamla och den nya ekonomiska stormakten (Storbritannien och USA) som ledde konferensen. När det kalla kriget bröt ut till- kom motivet att hindra Sovjetunionen och Kina från att skapa allianser. Realisterna kan även säga att ut- vecklingsbiståndet på den globala nivån varit ett instrument för amerikansk utrikespolitik under lång tid. USA har varit en stor bidragsgivare och här därför haft stort inflytande i Världsbanken och IMF. Egoistiska och altruistiska motiv sammanfaller.
Båda teorierna säger något om staters grundläggande intressen, men inte om andra faktorer som påver- kar politikens utformning. De har svårt att förklara detaljer och tidpunkter för politikens utveckling. Vi be- höver förklaringar som fokuserar på de specifika besluten.
RATIONALISTISK INSTITUTIONALISM
Den rationalistiska institutionalismen lyfter fram spelreglerna, att de internationella åtgärderna sker inom ramen för internationella organisationer som FN och Världsbanken. Skapandet av Världsbanken och IMF vid Bretton Woods kan i viss mån förklaras av den speciella situationen i slutet av andra världskriget, där det inte fanns några regler eller fungerande organisationer. USA och Storbritannien tog ledarrollen. Västvärldens dominans och stödet till Thatcher och Reagan kan förklara varför biståndspolitiken fick ett nytt fokus på 1980-talet, eftersom bidragsgivarna bestämmer inriktningen inom Världsbanken och IMF
(en spelregel). Däremot behövs det andra förklaringar till varför Thatcher och Reagan blev valda, varför deras budskap gick hem hos väljarna (nedan).
Spelreglerna kan i någon mån förklara övergången till Milleniemålen, åtminstone om det har betydelse vem som är president i USA. Globala förhandlingar kan få en extra skjuts om det finns en känsla av att man måste göra upp innan USA byter president, i det här fallet Bill Clinton.
Till spelreglerna hör sammankopplingen av fattigdomsproblemet med miljöproblemet i begreppet hållbar utveckling (ovan). Miljöfrågorna fanns med i Milleniemålen och har fått ett större utrymme i Hållbarhets- målen. Det är en öppen fråga hur långt de två områdena kommer att integreras i praktiken, men i en for- mell mening har frågorna förändrats genom att kopplas samman. Även handelspolitiken har stor relevans för fattigdomsproblemet. Det betyder att det politiska spelet är sammankopplat både mellan organisat- ioner och mellan nivåer. Eftergifter på ett område kan kompensera för framgångar på ett annat.
Problem med spelreglerna lyfts fram av kritikerna till den internationella ordningen. Thomas Hale, David Held och Kevin Young (2013) hävdar att den västerländska dominansen i de internationella organisation- erna har blivit ett hinder för att utveckla den globala politiken bland annat vad det gäller fattigdomsbe- kämpning. Författarna menar att framväxande länder som Kina, Indien och Brasilien måste få ett större inflytande, för att också ta ett större ansvar. De länder som har ledarrollen har fördelar men också nack- delar av det. Genom att släppa fram de nya länderna kommer de att bli mer lojala mot de grundläggande spelreglerna, är tanken. Tillspetsat är det värre för USA att hålla fast vid sin maktposition, eftersom de öv- riga länderna blir mer kritiska då. Andra länder har redan släppts fram i regleringen av den internationella ekonomin, när G8 blev G20 (nedan).
HISTORISK INSTITUTIONALISM
Situationen kännetecknas av både spårbundenhet och byte av spår. Den historiska institutionalismen an- vänds främst för att förklara skillnader mellan länder, till exempel varför den nationella biståndspolitiken har olika profil (jfr Williams 2012). Den kan förklara Hållbarhetsmålen som en fortsättning på Millennie- målen, men även bidra till att förklara Millenniemålen som en variant av Washington consensus, eftersom de nationella strategierna (Poverty Reduction Strategies) levde kvar men fick en delvis annorlunda roll un- der Millenniemålen. Det var inte ett totalt byte av politik.
Däremot har teorin svårt att förklara det första bytet av kurs, från fokus på projekt till avregleringar. Här är det rimligare att se valet av Thatcher och Reagan som en radikal kursändring.
Ett annat intressant skifte inträffade under förhandlingarna i Bretton Woods, när USA:s president Franklin Roosevelt dog och ersattes av sin vicepresident Harry Truman. De hörde till olika falanger inom det demo- kratiska partiet, vilket gjorde att personer med en idealistisk syn på stödet till fattiga länder ersattes av personer med bakgrund i den finansiella sektorn i New York, det vill säga nästan varandras motsatser (Helleiner 2014). Eric Helleiner har visat att regelverken som skapades i Bretton Woods fick ett annat in- nehåll än man först hade diskuterat (ibid.).
SOCIOLOGISK OCH DISKURSIV INSTITUTIONALISM
De två trendbrotten inom den globala biståndspolitiken kan till stor del förklaras med ändrade normer, det vill säga nya sätt att se på frågorna. Särskilt omläggningen under 1980-talet, från projektstöd till
Washington Consensus kan ses som en följd av att politiken uppfattades som misslyckad. Det fanns en stor allmän kritik mot statliga interventioner i ekonomin och mot Keynesianism, men det fanns även spe- cifik kritik mot biståndspolitiken (Williams 2012). Till detta kommer att länderna i Sydostasien uppfattades som ett lyckat alternativ, där integrationen i världsekonomin var en nyckel.
Den gamla statliga politiken framstod som misslyckad och den nya liberala politiken på nationalekonomisk grund framstod som ett mer genomtänkt alternativ. Normskiftet var till stor del ett skifte av ekonomisk politik, där nya teorier verkade stämma bättre med verkligheten (jfr Hood 1994). Mark Blyth hävdar att detta i sin tur var resultatet av en medveten kampanj från intressegrupper till höger i politiken (Blyth 2002).
Man kan också säga att ekonomerna fick tolkningsföreträde i debatten. Under 1970-talet var det filoso- ferna och deras debatt om rättvisa och jämlikhet, ofta från ett vänsterperspektiv, som var tongivande. Un- der 1980-talet fick ekonomerna en dominerande ställning i den politiska debatten. Den liberala politiken var i mycket en ekonomiskt färgad politik (ekonomism).
Det andra trendbrottet, när Milleniemålen infördes, var mindre dramatiskt, men likväl ett viktigt skifte. Sakiko Fukuda-Parr och David Hulme (2011) visar inte bara att det fanns ett intresse inför millennieskiftet att hitta en ny väg framåt, utan också att det skedde på ett sätt som undvek konflikt. Det fanns ett miss- nöje med Washington Consensus men inget alternativ som skulle vinna USAs gillande.
Några händelser skapade ett utrymme att lansera en ny politik som byggde på den gamla. En händelse var sammankopplingen med miljöpolitiken redan 1992 i begreppet hållbar utveckling, som öppnade ett nytt perspektiv. En annan var framväxten av en övergripande norm inom organisationer och forskning kring bistånd (en epistemic community), att fattigdom är moraliskt oacceptabelt och att den har många di- mensioner som måste hanteras samlat, som i Milleniemålen. Denna inställning växte fram genom ett an- tal konferenser om specifika frågor i FN:s regi.
Den västliga samarbetsorganisationen OECD utredde alternativa modeller som pekade på sex stycken mål (International Development Goals, IDG). FN under generalsekreteraren Kofi Annan utnyttjade millennie- skiftet till att sätta fingret på olösta problem, till exempel de fattigas situation. Förslag kom fram och togs upp av vissa organisationer. Genom att sätta fattigdomsbekämpningen först i listan av mål kunde många instämma i förslagen (ibid.).
Fukuda-Parr och Hulme (ibid) ser framväxten av Milleniemålen som ett exempel på Finnemore & Sikkinks (1998) teori om nyckelpersoner som lanserar normer och andra som sprider dem. I det här fallet var det bland annat chefen för FN:s barnfond UNICEF som propagerade för vikten av fattigdomsbekämpning. Detta fångades upp i OECD av några biståndsministrar. I nästa steg var det ett antal tjänstemän inom FN som drev frågorna vidare. För ministrarna var fokuseringen på mål ett sätt att sälja in ett offensivt politiskt budskap. För tjänstemännen var det ett redskap att fokusera och effektivisera de internationella organi- sationernas insatser.
Kritiken kom från organisationer (NGO), som tyckte att FN inte borde liera sig med Världsbanken och IMF. Därför var det viktigt för FN att undvika ideologiska ställningstaganden, för eller emot liberalism och marknadsekonomi.
VART LEDER UTVECKLINGEN?
Kapitlet började med en lägesbild relaterad till Millenniemålen. Fattigdomsproblemet är stort men har minskat sedan 1990. Utvecklingens drivkrafter och hinder kan tolkas på olika sätt, men det finns en bety- dande samsyn när man fokuserar på de fattigas konkreta situation. Millenniemålen har blivit en gemen- sam referensram för att hantera problemen och undvika politiska konflikter. Huvudinriktningen är att in- vestera i grundläggande åtgärder för att få i gång ekonomisk utveckling, det vill säga närmast ett slags nat- ionalistisk politik. Det återstår att se hur genomförandet fungerar i praktiken.