6. KOS-REGELVERKET DE LEGE FERENDA
6.3. Lösningsförslag 2: Öka möjligheterna för lika villkor
6.3.1. Inledande kommentarer angående självkostnadsprincipen
Kommunala aktörers prissättning är svår att komma till rätta med på grund av självkostnadsprincipen.136 Att sätta priset lägre än självkostnaden är i sig inte ett ”brott”
mot principen, men är i vart fall teoretiskt möjligt att angripa med ett förfarandeförbud enligt KOS-reglerna. Ett pris satt under självkostnadspriset är i praktiken ofta ett pris under marknadspriset, vilket kan snedvrida eller hämma konkurrensen. KKV har dock inte drivit något sådant fall ännu, vilket är märkligt då det pekats ut som det största problemet med offentlig närvaro på marknaden.137 Det är förmodligen en lättare uppgift att bevisa att en kommun sålt varor eller tjänster i strid mot lokaliseringsprincipen, än att bevisa att ett offentligt företag tillämpar en prissättning som skadar konkurrensen.
135 Jämför Indén 2008, s. 349.
136 Se SOU 2011:69, s. 327 f. Se också Legnerfält och Andersson, s. 408 f., som år 2010 pekade på att många av dem som var förväntansfulla inför KOS-reglernas införande skulle komma att bli besvikna då KOS-reglerna bara blir tillämpliga på kommuners prissättning i undantagsfall.
137 KKV har dock gjort många prissättningsutredningar utan att lyckas få fram tillräckligt underlag för ett ingripande. För en sammanfattning se Hedelin, s. 161.
44
I det följande diskuterar jag två lösningar på problematiken; ett generellt undantag från självkostnadsprincipen för konkurrensutsatt verksamhet och ett krav på särredovisning samt ett förbud mot subventioner till konkurrensutsatt säljverksamhet.
6.3.2. Generellt undantag från självkostnadsprincipen
Självkostnadsprincipen kom till under en tid med stora offentliga monopol. Syftet med självkostnadsprincipen är främst att skydda konsumenterna mot monopolprissättning.138 Redan vid principens kodifiering anfördes i propositionen att självkostnadsprincipen med hänsyn till sitt syfte egentligen inte behövdes på marknader där det fanns privata aktörer som konkurrerade med de offentliga, eftersom det där per definition inte finns någon risk för monopolprissättning. Regeringen avstod dock från att föreslå ett generellt undantag från självkostnadsprincipen för konkurrensutsatta verksamheter. Anledningen var att detta skulle ge ”felaktiga signaler” till kommuner och landsting. Självkostnads-principen kan ses som en integrerad del av det principiella förbudet mot spekulativ verksamhet. Syftena bakom kommunal verksamhet ska inte vara spekulativa vinst-syften, utan allmännyttiga syften.139
Den här framställningen visar dock att det finns ett behov av att komma till rätta med de problem som självkostnadsprincipen ger upphov till på konkurrensutsatta marknader. Är rädslan för att ge ”felaktiga signaler” skäl nog för att motivera självkostnadsprincipens fortsatta tillämplighet? Enligt min mening kan rädslan vara överdriven. Ett undantag från självkostnadsprincipen skulle ju egentligen inte innebära att det skulle vara tillåtet för kommuner att syssla med verksamhet som inte tjänade allmännyttiga syften, även om det möjligen skulle vara frestande.
Flera offentliga utredningar har föreslagit undantag från självkostnadsprincipen på grund av de ovan beskrivna konkurrensproblem som principen leder till.140 I den senaste utredningen som berör frågan har dock flera tunga näringslivsorganisationer som Svenskt Näringsliv och Företagarna varit mycket kritiska till ett sådant undantag.141 Även KKV har uttalat sig negativt till ett eventuellt undantag.142 Det argument som anförs är att ett generellt undantag från självkostnadsprincipen för konkurrensutsatta
138 Prop. 1993/94:188, s. 81.
139 Prop. 1993/94:188, s. 83 f.
140 SOU 1995:105 och SOU 2007:72.
141 SOU 2011:69, s. 326 och s. 328 f.
142 SOU 2011:69, s. 327 f.
45
verksamheter skulle ge upphov till fler kommunala näringsverksamheter, vilket i själva verket skulle öka och inte minska konkurrensproblemen.
Jag anser att argumentationen liknar den som anfördes vid självkostnadsprincipens kodifierande. Om kommuner tillåts bedriva verksamheter med vinstsyfte skulle detta onekligen kunna ge den ”felaktiga signalen” att kommunen får ägna sig åt spekulativ verksamhet, kanske utan koppling till allmännyttiga syften och med skattepengar i ryggen. Som jag beskrivit i avsnitt 4.1 föreligger fundamentala skillnader i konkurrens-hänseende mellan privata och offentliga aktörer. Mer kommunal affärsverksamhet skulle riskera att tränga ut näringslivet. I ett större perspektiv kan det alltså vara mer skadligt att göra undantag från självkostnadsprincipen än att ha den kvar.
Sammanfattningsvis anser jag att starka skäl talar emot ett generellt undantag från själv-kostnadsprincipen för konkurrensutsatt verksamhet. Jag går därför vidare till att diskutera andra sätt att få bukt på KOS-problemen.
6.3.3. Krav på särredovisning och förbud mot subventioner
Som jag tidigare pekat på är det inte självkostnadsprincipen i sig som leder till de största konkurrensproblemen – det är den prissättning och de subventioner till underskottsverk-samhet som möjliggörs genom den nuvarande regleringen som verkligen är skadliga för konkurrensen. Som framgått har inte detta kunnat angripas med KOS-reglerna. En möjlighet jag ser för framtiden är att öka KOS-reglernas genomslagskraft genom att ändra vissa förutsättningar för kommunal säljverksamhet i kommunallagen.
Mitt förslag grundar sig dels på att införa en skyldighet att särredovisa kommunal sälj-verksamhet, dels på att uttryckligen förbjuda subventionering av sådan säljverksamhet.
Kommunallagen 2:7, som reglerar kommunal näringsverksamhet, skulle kunna få följande lydelse:
Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget.
Sådan verksamhet ska redovisas särskilt och skilt från annan verksamhet.143
143 Formuleringen av detta andra stycke har jag hämtat från Kommunala kompetensutredningens förslag till nytt andra stycke i kommunallagen 2:7, se SOU 2007:72, s. 45. Utredningen föreslog dock även ett generellt undantag från självkostnadsprincipen för konkurrensutsatt verksamhet. Utredningens hela förslag till andra stycke löd: ”Kommuner eller landsting som bedriver intäktsfinansierad
46
I samband med detta skulle en ny paragraf kunna läggas till:
Offentlig näringsverksamhet som bedrivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet får inte subventioneras med skattemedel på ett sätt som medför en från all-män synpunkt otillbörlig konkurrenssnedvridning.144
Dessa mina förslag är som framgår av hänvisningarna hämtade från olika offentliga utredningar om självkostnadsprincipen.145 Båda utredningarna föreslog generella undan-tag från självkostnadsprincipen för konkurrensutsatta verksamheter men ingen av utredningarna ledde till lagstiftning. Även om ett sådant generellt undantag inte är önskvärt menar jag att delar av förslagen var bra.
Kombinationen ovan skulle kunna innebära att KOS-reglerna blev mer effektiva. Med en sådan reglering i kommunallagen skulle KKV, med hjälp av KOS-reglerna, kunna få bukt på det största konkurrensproblemet med offentlig säljverksamhet – prissättningen.
I och med att fall av konkurrenssnedvridande prissättning och subventionering lättare skulle kunna utredas, på grund av separat redovisning, och på grund av att subvention-ering till offentlig säljverksamhet skulle vara i strid med lag, så blir KOS-reglerna mer användbara. Exempelvis skulle linjetrafiken i fallet med Skelleftebuss lättare ha kunnat utredas om det funnits ett lagstadgat krav på särredovisning och mot subventionering.
Eftersom verksamheten var kompetensenlig kan den bara angripas med ett förfarande-förbud. Vid försvarbarhetsbedömningen skulle det misstänkta förfarandet – att Skelleftebuss har kunnat lägga låga anbud på grund av bidrag från kommunen och därigenom hämmat konkurrensen – kunna analyseras och angripas på ett betydligt klarare sätt än idag. Detsamma gäller för Badanstalten.
näringsverksamhet inom frivilliga icke lagreglerade områden på en marknad som är ägnad konkurrens ska, om inte särskilda skäl föreligger, bedriva denna på affärsmässig grund. Sådan verksamhet ska redovisas särskilt och skilt från annan verksamhet.” Jag har således bara plockat den sista meningen i Kommunala kompetensutredningens förslag.
144 Formuleringen av denna nya paragraf har jag hämtat från Underprissättningsutredningens förslag till ny lagstiftning i SOU 1995:105. Utredningen föreslog en ny lag vid namn lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning, inkluderande ett generellt undantag från självkostnadsprincipen för konkurrensutsatt verksamhet. Lagens 9 § föreslogs lyda som mitt ovan föreslagna, s. 15. Se även s. 261 för resonemang kring införandet av ett krav på särredovisning.
145 Liknande förslag har också lämnats av den s.k. Avgiftsgruppen i Ds 1993:16, s. 64f. Avgiftsgruppen föreslog följande lydelse: Om näringsverksamheten bedrivs på en marknad med fungerande konkurrens skall den drivas på affärsmässiga grunder. Verksamheten skall redovisas särskilt och får inte understödjas med skattemedel på ett sådant sätt att den fria konkurrensen hämmas.
47
6.3.4. Sammanfattande kommentarer om Lösningsförslag 2
Sammanfattningsvis bör inget generellt undantag från självkostnadsprincipen göras för redan konkurrensutsatta marknader. Däremot skulle KOS-reglerna bli mer användbara om ett krav på särredovisning för kommunal säljverksamhet infördes, i kombination med ett förbud mot subventionering av sådan säljverksamhet.