12.1 Besluta i tillsynsärende med rätt att meddela föreläggande utan vite
Produktionschef Inspektör 8 §
12.2 Besluta att förena
föreläggande med vite Produktionschef Miljöchef 8 § 12.3 Besluta att begära polishjälp
för att få den hjälp som behövs för att tillsynen ska kunna genomföras
Produktionschef Miljöchef 7 §
Postadress: Trosa kommun, 619 80 Trosa • Tel: 0156-520 00 • Fax: 0156-520 17 • E-post: trosa@trosa.se www.trosa.se
Kanslienheten Sandra Berwing Nämndsekreterare 0156-522 78
Sandra.berwing@trosa.se
Tjänsteskrivelse Datum
2021-09-21 Diarienummer MN 2021/2
Anmälningsärenden
Länsstyrelsen i Södermanlands län
– Promemoria 2021-09-10. Slutrapport kommunbesök tillsyn enligt miljöbalken.
Sandra Berwing Nämndsekreterare
PROMEMORIA
Datum Dnr
1(9)
2021-09-10 503-5321-2021
Alexsandra Hellsten 010-2234286
Länsstyrelsen
Postadress Besöksadress Telefon E-post
611 86 Nyköping Stora torget 13 010-223 40 00 växel sodermanland@lansstyrelsen.se
Organisationsnummer Bankgiro Faktureringsadress Internet
202100-2262 5051-8653 FE 7710
831 90 Östersund
www.lansstyrelsen.se/sodermanland
Slutrapport kommunbesök, tillsyn enligt Miljöbalken
Inledning
Länsstyrelsen har som tillsynsvägledande myndighet enligt miljöbalken ett ansvar att följa upp, utvärdera och samordna kommunernas operativa tillsyn. Uppföljningen syftar även till att stödja den operativa tillsynsmyndigheten genom att identifiera förbättringsmöjligheter och lyfta fram goda exempel. I denna rapport redovisas länsstyrelsens samlade bedömning av miljöbalkstillsynen i länets kommuner utifrån den uppföljning som har gjorts under hösten 2020 och vintern 2021. I rapporten redovisas både förbättringsområden och goda exempel från länets kommuner.
Av länsstyrelsernas regleringsbrev 2021 framgår att länsstyrelserna ska redovisa vilka tillsynsvägledande insatser som har genomförts och hur samverkan har bedrivits, särskilt avseende uppföljning och utvärdering av kommunernas operativa tillsyn. Länsstyrelsen har mellan december 2020 och mars 2021 besökt samtliga nio kommuner i Södermanlands län.
Med anledning av rådande pandemi har samtliga besök skett digitalt. Mötena har protokollförts och samtliga kommuner har erhållit justerade protokoll från mötena.
Naturvårdsverket rekommenderar att kommunbesök sker minst en gång per mandat-period.
Senaste kommunbesöken skedde under 2016 - 2017. Som grund för kommunbesöken har länsstyrelsen använt sig av material som togs fram 2018 av Miljösamverkan Sverige.
Under 2020 fick länsstyrelserna (via regleringsbrevsuppdrag 3D4 och med länsstyrelsen i Norrbotten som samordnare av uppdraget) i uppdrag att sammanställa hur den kommunala samverkan inom miljöbalkstillsynen ser ut i landets kommuner. Enkäter skickades till samtliga kommuner och länsstyrelser.
Sammanfattningen påvisade följande; ”Samtliga länsstyrelser anser att samverkan är viktigt och majoriteten anser att samverkan bör utvecklas och att fler kommuner bör samverka. Samverkan bidrar bland annat till ökat utbyte av erfarenheter, utökad kunskap, ökad samsyn, minskad sårbarhet, ökat kontaktnät och är ett verktyg för att kunna undvika jäv. För små kommuner är samverkan extra viktigt för att minska sårbarheten och för att kunna upprätthålla kompetens”.
Vid kommunbesöken har medarbetare och förtroendevalda från kommunerna deltagit, så som kommunchefer, kommunstyrelseordföranden, samhällsbyggnadschefer, miljöchefer, miljöinspektörer, byggnadsinspektörer. Uppställningen har varierat från kommun till kommun.
Från länsstyrelsen har Ann-Li Fiskesjö, avdelningschef för Natur- och miljöavdelningen, Maria Carling, enhetschef för miljöskyddsenheten och Alexsandra Hellsten,
miljöskyddshandläggare på miljöskyddsenheten deltagit.
PROMEMORIA PROMEMORIA
2(9)
Datum Dnr
2021-09-10 503-5321-2021 Sammanfattning
I Södermanlands län fungerar tillsynen enligt miljöbalken i sin helhet väl, dock finns det förbättringspotential, vilket påpekas i denna slutrapport.
På grund av stora skillnader i kommunernas storlek råder även stora skillnader i kommunernas ekonomiska och personella resurser för att bedriva miljöbalkstillsyn.
Ett stort problem för hela landets miljökontor - så även i Södermanland, är bristen på utbildade miljöinspektörer med erfarenhet. De större kommunerna har bättre möjligheter att parera detta. Eftersom de har mer personal så blir inte heller verksamheten lika sårbar vid en hög personalomsättning. Några mindre kommuner har haft en så stor
personalomsättning att länsstyrelsen ser att det finns stor risk för kompetensbrist inom miljöbalkstillsynen. Det finns exempel på att kommunerna köpt in kompetens från annan kommun (eller konsult) i ärenden som de själva ansåg att de saknade rätt kompetens för.
Detta kan vara en bra lösning för mindre kommuner anser länsstyrelsen. En utökad samverkan mellan kommunerna skulle kunna lösa kompetensbristen. Små kommuner skulle till exempel kunna dela på tjänstemän inom vissa arbetsområden.
Det finns exempel på kommuner där det finns en risk för jäv, antingen på grund av den politiska strukturen och/eller inom tjänstemannaorganisationen. Denna problematik kan avhjälpas genom utökad samverkan mellan kommunerna, till exempel genom att ha gemensamma myndighetsnämnder för flera kommuner.
De vanligaste argumenten för att det inte samverkas mellan kommunerna i länet i större uträckning, är dels att det saknas resurser för att få till stånd ett utökat samarbete, dels att kommunerna oroar sig för att förlora den kommunala självbestämmanderätten. Det finns dock inget större utrymme för självbestämmande vad gäller miljötillsynen, då den är styrd av lagstiftningen och inte ger utrymme för egna initiativ. Länsstyrelsens bedömning är att miljötillsynen skulle bli mer enhetlig i länet om kommunerna hittade former för
myndighetssamverkan, särskilt för tillsyn av strandskyddet enligt 7 kap miljöbalken och förorenade områden enligt 10 kap miljöbalken. Dessa båda områden kräver särskild kompetens som skulle kunna rekryteras av flera kommuner tillsammans.
Goda exempel på sådan myndighetssamverkan mellan kommuner i länet finns i flera län.
Detta skulle också kunna lösa de ökande problemen (från 2016 – 17, till besöken som skedde under 2020–21) med jäv i miljötillsynen.
De vanligaste påpekandena vid länsstyrelsens kommunbesök var (utan inbördes prioritering):
Behovsutredning och tillsynsplan för strandskyddstillsyn behöver tas fram
En renodling av behovsutredning och tillsynsplan behöver göras, och bortprioriteringar i miljöbalkstillsynen bör tydliggöras
En planerad och strukturerad tillsyn av förorenade områden bör påbörjas/prioriteras Länsstyrelsen vill gärna lyfta fram följande goda exempel från länets kommuner:
Några kommuner har köpt in tillsynstimmar från annan kommun inom områden där egen kompetens och resurs saknas
Några kommuner har inventerat samtliga små avlopp i kommunen, eller har en plan för att nå målet i rimlig tid och i enlighet med aktuellt åtgärdsprogram för
genomförande av EU:s vattendirektiv
PROMEMORIA PROMEMORIA
3(9)
Datum Dnr
2021-09-10 503-5321-2021
Någon kommun har en handlingsplan för arbetet med förorenade områden och arbetar på ett systematiskt sätt med detta arbetsområde.
En kommun har påbörjat egeninitierad tillsyn av hur strandskyddsbestämmelserna efterlevs.
Inom följande områden har länsstyrelsen och kommunerna tillsammans identifierat ett särskilt behov av mera tillsynsvägledning:
Strandskydd
Förorenade områden
Behovsutredning och tillsynsplaner
Sammanfattande slutsatser från kommunbesöken
I avsnitten nedan redovisas länsstyrelsens samlade bedömning och generella slutsatser från kommunbesöken och uppföljningen av miljöbalkstillsynen. För vissa områden görs en jämförelse med slutsatser som dragits i nationella uppdrag och sammanställningar av miljöbalkstillsynen i Sverige.
Uppföljning från förra kommunbesöket
Vid samtliga kommunbesök har protokoll från senaste kommunbesöket bilagts
dagordningen. Detta protokoll har gåtts igenom för att följa upp om tidigare synpunkter på förbättringsåtgärder hade åtgärdats eller ej.
Resultat: Av totalt 21 påpekanden har 7 följts upp/åtgärdats/påbörjats från förra besökstillfället.
Kommunens organisation
Kommunerna har fått beskriva sin tjänstemannaorganisation och hur den samspelar med den politiska organisationen. Det varierar stort mellan kommunerna hur de valt att organisera sig. Miljöbalkstillsynen kan ligga under en ren miljönämnd eller under en sammanslagen nämnd, exempelvis; samhällsbyggnad/miljö/räddningstjänst/bygglov. Delar av ansvaret för miljöbalkstillsynen har i vissa fall lagts över på en jävsnämnd, när det finns risk för jäv inom organisationen, eller lagts över på kommunstyrelsen att fatta beslut i ärenden där jävssituationer riskerar att uppstå.
Även tjänstemannaorganisationerna varierar stort inom länet. Länsstyrelsens granskning har utgått från att tillse så att jäv inte ska uppstå inom organisationen, till exempel att en medarbetare måste förelägga sin chef eller liknande.
Det finns exempel på kommuner där det finns en risk för jäv, antingen på grund av den politiska strukturen och/eller inom tjänstemannaorganisationen. Kommunledningarna är medvetna om problematiken med detta, och arbete pågår kring hur detta ska åtgärdas. Ett sätt att avhjälpa problemet är en utökad samverkan mellan kommunerna, till exempel genom att ha gemensamma myndighetsnämnder för flera kommuner.
De vanligaste argumenten för att det inte samverkas mellan kommunerna i länet i större
uträckning, är dels att det saknas resurser för att få till stånd ett utökat samarbete, dels att
PROMEMORIA PROMEMORIA
4(9)
Datum Dnr
2021-09-10 503-5321-2021
kommunerna oroar sig för att förlora den kommunala självbestämmanderätten. Det finns dock inget större utrymme för självbestämmande vad gäller miljötillsynen, då den är styrd av lagstiftningen och inte ger utrymme för egna initiativ.
Länsstyrelsens synpunkter överensstämmer med vad som framkommit i den nationella utvärderingen, regleringsbrevsuppdrag 3D4;
”Samtliga länsstyrelser anser att samverkan är viktigt och majoriteten anser att
samverkan bör utvecklas och att fler kommuner bör samverka. Samverkan bidrar bland annat till ökat utbyte av erfarenheter, utökad kunskap, ökad samsyn, minskad sårbarhet, ökat kontaktnät och är ett verktyg för att kunna undvika jäv. För små kommuner är samverkan extra viktigt för att minska sårbarheten och för att kunna upprätthålla kompetens
Det vanligaste förekommande svaret från länsstyrelserna om varför samverkan uteblir är brist på tid och resurser. Andra anledningar är att det geografiska avståndet har betydelse, att de mindre kommunerna är oroliga för att tappa sitt självbestämmande om de går ihop med större kommuner samt att kommunerna har olika arbetssätt, mallar och datasystem som kan leda till hinder för samverkan.
Länsstyrelsernas rapporter visar på att det krävs ökade resurser, både för länsstyrelserna och kommunerna för att kunna påbörja och utveckla samverkan. Vissa länsstyrelser anser att det skulle behövas påtryckning för att utveckla samverkan genom till exempel tydligare krav på minsta antal personer i en tillsynsorganisation eller genom nationella riktlinjer för att få kommunerna att samverka. Andra länsstyrelser bedömer att samverkan alltid ska vara frivillig och att man istället bör visa på fördelarna, vad var och en tjänar på att samverka med
varandra, att samverkan som sker i en form där alla involverade parter både ger och tar gynnar alla”.
Delegationen från politiken till tjänstemän varierar i omfattning och utformning, från en omfattande delegation, till en mer återhållsam delegation. Inte sällan är
delegationsordningarna otydliga med vilka ärenden som inte får delegeras till tjänsteman.
Framför allt uppstår en otydlighet i de kommuner som valt att ha delegationen i flera steg och i olika dokument. Det blir svårt för en medborgare/företag att följa upp om den
handläggare som skrivit under ett beslut i ett ärende faktiskt har fått delegation för detta, då dokumentationen för det sista steget i delegationen oftast inte är offentligt tillgängligt.
Det är inte heller ovanligt att den delegationsordning som omfattar miljöbalkstillsynen, inte tar upp tillsynen om strandskydd, då den ofta kan ligga på en annan nämnd. Länsstyrelsen har påpekat att en hänvisning till rätt delegationsordning bör göras för att öka
transparensen.
Behovsutredning och tillsynsplan
Miljötillsynsförordningen (2011:13) 1 kap 6 § lyder:
”Behovsutredning och register. Hos en tillsynsmyndighet ska det finnas en utredning om tillsynsbehovet för myndighetens hela ansvarsområde enligt miljöbalken.
Behovsutredningen ska avse en tid om tre år. Utredningen ska ses över vid behov och minst en gång varje år”. Ändring i förordning (2020:647)
Även Sveriges kommuner och regioner (SKR) vägledning hänvisar till att en
behovsutredning bör tas fram minst vart 3 år. Den ska peka på behovet av tillsyn och
PROMEMORIA PROMEMORIA
5(9)
Datum Dnr
2021-09-10 503-5321-2021
beskriva resurserna. Om det finns en diskrepans, bör den påvisa hur många timmar tillsyn som fattas och gärna även hur många tjänster detta omfattar.
Även en tillsynsplan bör tas fram varje år, för att redovisa nämndens kommande års tillsynsarbete.
Samtliga kommuner i länet hade tagit fram dessa dokument.
Om det råder skillnad i behov och resurser (vilket det ofta gör), så bör det enligt länsstyrelsens uppfattning, vara tydligt att det är ett politiskt ställningstagande vilken tillsyn som måste bortprioriteras. Detta är sällan tydligt i kommunernas behovsutredningar och/eller tillsynsplaner.
Många kommuner har fått följande påpekande i protokollet:
En renodling av behovsutredning och tillsynsplan behöver göras, och bortprioriteringar i miljöbalkstillsynen bör tydliggöras
Företrädarna för kommunerna har uppgivit att de har använt SKR:s mall som grund vid framtagande av dessa dokument, men menar att det ändå varit besvärligt att få dokumenten så tydliga och jämförbara som länsstyrelsen önskar. Flera kommuner har uttryckt önskemål om tillsynsvägledning från länsstyrelsen i detta arbete, vilket kommer att hörsammas inför planering av tillsynsvägledning till kommunerna framöver.
Strandskyddstillsynen finns sällan beskriven i dessa dokument, eftersom det ofta är en annan nämnd/förvaltning som hanterar denna tillsyn. Länsstyrelsen har påpekat att om strandskyddstillsyn inte inkluderas i behovsutredning och tillsynsplan för
miljöbalkstillsynen, så bör det åtminstone hänvisas till de dokument där strandskyddstillsynen behovsutreds/planeras. Strandskyddstillsynen ingår i miljöbalkstillsynen och regleras i 7 kap miljöbalken.
Kompetensutveckling
Samtliga kommuner har angett att de hade minst 3 dagar kompetensutveckling per handläggare/år. Jämförelserna mellan kommunerna blir dock lite haltande då vissa
kommuner har räknat in länsstyrelsens tillsynsvägledning som kompetensutveckling, andra inte.
Få kommuner har uppgivit att de har någon form av kompetensutvecklingsplan för medarbetarna, men uppger att frågan tas upp vid medarbetarsamtal.
Som kompetensutveckling omnämns sådant som till exempel; skuggning av inspektör inom den egna organisationen/ eller i annan kommun, medverkan i nationella
tillsynsprojekt, kurser och fortbildningar.
Ett stort problem för hela landets miljökontor, så även i Södermanland, är bristen på utbildade miljöinspektörer med erfarenhet. De större kommunerna har bättre möjlighet att parera detta. Eftersom de har mer personal så blir inte heller verksamheten lika sårbar för en hög personalomsättning. Ofta anses stora kommuner även som mer attraktiva
arbetsgivare, då det bland annat finns större möjligheter till kompetens-utveckling och specialisering i en stor kommun.
Det fanns exempel på att kommunerna ”köpt in kompetens” från annan kommun (eller
konsult) i ärenden som de själv ansåg att de saknade rätt kompetens för. Länsstyrelsen
anser att det kan vara en bra lösning för mindre kommuner. En utökad samverkan mellan
PROMEMORIA PROMEMORIA
6(9)
Datum Dnr
2021-09-10 503-5321-2021
kommunerna skulle kunna vara ett sätt lösa kompetensbristen. Små kommuner skulle till exempel kunna dela på tjänstemän inom vissa arbetsområden.
Några mindre kommuner har haft en sådan stor personalomsättning att länsstyrelsen ser att det finns stor risk för kompetensbrist, och därmed likvärdighet, i miljöbalkstillsynen.
Några kommuner har lyft frågan internt hur de skulle kunna arbeta för att vara mer attraktiva som arbetsgivare, för att motverka stora personalavgångar.
Avgifter
Timavgiften för miljöbalkstillsynen beslutas av respektive kommun, men ligger i länet runt ca 1000 kr/timme. Alla utom en kommun har kunnat redovisa självfinansieringsgraden (en kommun saknar uppgifter om detta), det vill säga hur stor del av tillsynen som finansieras av avgifter jämfört med skattemedel. Av dessa åtta uppvisar sju kommuner en
självfinansieringsgrad på minst 50%, vilket är minimumnivå enligt SKR:s rekommendationer. Någon kommun har dock enligt dem själva en alltför hög
självfinansieringsnivå (65%) då de inte hunnit bedriva tillsyn enligt miljöbalken till följd av stor personalomsättning. Det har medfört att kommunen uppvisar en ”tillsynsskuld” mot de verksamheter som betalar årliga avgifter.
Två av länets större kommuner har infört/ska införa efterdebitering, för att förtroendevalda anser att detta blir ett mer rättvist system för de verksamhetsutövare som tidigare betalt fasta årliga avgifter. Detta innebär att verksamhetsutövarna i stället får betala efter det att de har tillsynats av nämnden. Fasta årliga avgifter behöver dock inte alltid vara ”orättvisa”, under förutsättning att miljökontoret har god överblick över tidsåtgången för de olika typer av verksamheter de bedriver tillsyn på. Med mångårig erfarenhet och god tidsuppföljning, kan kommunen besluta om en miljöbalkstaxa som väldigt väl motsvarar det faktiska behovet av tillsyn för respektive verksamhet över tid. Det tar även mindre tid för
miljökontoren att debitera fasta årliga avgifter, i stället för att efterhandsdebitera. Denna tid kan i stället nyttjas för att aktivt bedriva tillsyn, vilket kan vara mer kostnadseffektivt, då resurserna ofta är begränsade.
Uppföljning och utvärdering
Länsstyrelsen har granskat hur kommunerna följer upp och utvärderar sin tillsyn under året samt i slutet av året. Samtliga kommuner har rutiner för att följa upp hur arbetet fortlöper (i förhållande till tillsynsplanen) under året, samt rapporterar kontinuerligt/minst en gång per år till den ansvariga nämnden.
Register och ärendehantering
Samtliga kommuner har ett digitalt ärendehanteringssystem ämnat att föra register över tillsynsobjekten i kommunen, samt för att registrera händelser, klagomål, inspektioner och så vidare. Samtliga, utom en kommun, har Systemet Castor för detta ändamål (ECOS2 används i Nyköping).
Samtliga kommuner har färdiga mallar för vanliga typer av rapporter och beslut.
De flesta kommuner har beskrivande rutiner för vanliga tillsynsärenden som ett hjälpmedel
för handläggare. Någon mindre kommun saknar detta helt. Det är en brist eftersom
PROMEMORIA PROMEMORIA
7(9)
Datum Dnr
2021-09-10 503-5321-2021 nedskrivna rutiner är mycket resursbesparande för ny personal och dessutom kvalitetshöjande.
Överlåtelse av tillsyn
Av länets nio kommuner har fem kommuner sedan tidigare begärt att få ta över
miljöbalkstillsynen för tillståndspliktiga anläggningar i den egna kommunen (s.k. A- och B-anläggningar).
Många av dessa överlåtelsebeslut är gamla och otidsenliga (till exempel grundade på miljöskyddslagen som upphävdes vid miljöbalkens införande 1 januari 1999) varför länsstyrelsen under 2019 genomförde en genomgång av besluten och uppmanade kommunerna att ånyo begära om övertagande hos länsstyrelsen. Beslut om begäran om övertagande av tillsynen måste fattas av Kommunfullmäktige, för att sedan inlämnas till länsstyrelsen som beslutar om överlåtelsen av tillsynen.
Kommunen bestämmer själv hur besluten ska utformas, om samtliga tillståndspliktiga anläggningar ska övertas, eller endast utvalda anläggningar. Vid tidpunkten för
kommunbesöken hade två av de fem kommunerna inkommit med förnyad begäran om övertagande. Länsstyrelsen har nu fastställt nya överlåtelsebeslut för dessa två kommuner och besluten gäller från 1 juli 2021. De övriga tre kommunerna med övertagen tillsyn har ännu inte inkommit med förnyad begäran, men uppmanades vid besöken att snarast möjligt göra så.
Den övertagna tillsynen fungerar i samtliga kommuner väl. Årlig tillsyn prioriteras vid tillståndspliktiga verksamheter, och de kommuner som har s.k. IED-anläggningar (enligt Industriutsläppsdirektivet) har uppfyllt kraven enligt detta direktiv.
EBH-tillsyn
Den s.k. EBH-tillsynen, tillsyn av förorenade områden enligt 10 kap. Miljöbalken, har diskuterats i de kommuner som inte har så många misstänkta/kända tillsynsobjekt enligt länsstyrelsens EBH-databas. I de fall det finns många objekt, har länsstyrelsen valt att lyfta ut detta område och ha separata möten i kommunerna Sådana möten har hållits med tre kommuner under maj 2021.
Tillsynen på förorenade områden varierar mycket i länet. En del kommuner har upprättat separata planeringsdokument för hur denna tillsyn ska prioriteras, planeras och handläggas.
Andra kommuner arbetar inte alls strukturerat inom detta område, i stället bedrivs denna tillsyn helt händelsesstyrt, dvs. när en markförorening upptäcks vid till exempel
grävningsarbeten, alternativt vid en olycka, så hanteras det akut. Alternativt lyfts denna tillsyn fram när en ny detaljplan tas fram för inför byggnation.
Flera kommuner har fått följande påpekande i besöksprotokollet:
En planerad och strukturerad tillsyn av förorenade områden bör påbörjas/prioriteras
Generellt uppfattas tillsynen inom detta område som ”svårarbetad”, lagstiftning och praxis
är krånglig och svåröverskådlig enligt kommunerna. Även tillsynen med framtagande av
ansvarsutredningar, ansökningar om bidragsmedel från Naturvårdsverket anses som
kompetens- och resurskrävande. De flesta kommuner ansåg att de behöver få mycket
tillsynsvägledning från länsstyrelsen inom detta arbetsområde. Länsstyrelsen har tagit med
PROMEMORIA PROMEMORIA
8(9)
Datum Dnr
2021-09-10 503-5321-2021 sig dessa synpunkter och kommer att planera för utökad vägledning framöver, då länsstyrelsen nu fått utökade anslag för arbete inom detta område.
Strandskydd
Den 1 juli 2009 övertog kommunerna tillsynen av strandskyddsbestämmelserna enligt
miljöbalken samtidigt med delegationen att vara första beslutsinstans för
Den 1 juli 2009 övertog kommunerna tillsynen av strandskyddsbestämmelserna enligt
miljöbalken samtidigt med delegationen att vara första beslutsinstans för
In document
Kallelse MN 2021-10-11
(Page 45-58)