2.1 Lagen om offentlig upphandling, LOU
Ängelholms kommun omfattas av regelverket för offentlig upphandling. Regelverket är förfaranderegler vid upphandlande myndigheters anskaffning av varor, tjänster eller entr e-prenader. Som ett komplement till lagstiftningen har Ängelholms kommunfullmäktige an-tagit en inköps- och upphandlingspolicy för Ängelholms kommun som skall tillämpas av alla nämnder vid all anskaffning.
Tidigare LOU har sedan 2008-01-01 ersatts av två lagar: lag (2007:1091) om offentlig upphandling (klassiska lagen) för upphandlingar inom den klassiska sektorn och lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.
(försörjningslagen) för upphandling inom försörjningssektorerna. Enligt övergångsbe-stämmelserna skall de nya reglerna tillämpas på upphandlingar som har påbörjats efter de nya upphandlingslagarnas ikraftträdande. Reglerna har sålunda ingen retroaktiv verkan.
De nya reglerna bygger i huvudsak på de obligatoriska delarna i upphandlingsdirektiven samt reglerna om ramavtal inom den klassiska sektorn. Reglerna innehåller bl a nya och förhöjda tröskelvärden.
Tröskelvärdena enligt de nya reglerna fastställs till följande:
Byggentreprenader 5 278 000 euro
Varor och tjänster (försörjningslagen) 422 000 euro Varor och tjänster (kommuner, landsting) 211 000 euro
Vid upphandling över tröskelvärdena finns följande upphandlingsformer:
Öppet förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer får lämna anbud Selektivt förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer kan ansöka om att få delta men endast anbudssökande som inbjuds av den upphandlande myndigheten att delta får lämna anbud.
Förhandlat förfarande, varmed avses ett förfarande där den upphandlande myndigheten inbjuder utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem.
Under tröskelvärdena förekommer tre former av upphandling, förenklat förfarande (för-enklad upphandling), urvalsupphandling och direktupphandling.
Med förenklat förfarandet avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att delta, delta-gande leverantörer skall lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Det innebär ett skriftligt och formellt förfarande med an-nonsering och skriftligt förfrågningsunderlag.
Med urvalsupphandling avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud, den upphandlande myndigheten inbjuder vissa leverantörer att lämna a n-bud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera ann-budsgivare.
Även urvalsupphandling innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och förfrågningsunderlag.
Med direktupphandling avses ett förfarande utan krav på skriftligt förfrågningsunderlag och skriftliga anbud. Direktupphandling får användas om värdet är lågt, eller om synnerli-ga skäl, såsom brådska som beror på omständigheter som inte kunnat förutses och som inte beror på den upphandlande enheten, föreligger. Den ankommer på den upphandlande myndigheten att vid behov fastställa riktlinjer för användningen av direktupphandling.
Ramavtal
Den största materiella skillnaden i den nya lagstiftningen i förhållande till tidigare är infö-randet av tydliga regler för upphandling och avrop av ramavtal. Med ramavtal avses ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera levera n-törer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidspe-riod. De nya reglerna gäller inte retroaktivt, d v s påverkar inte sedan tidigare ingångna ramavtal eller avrop på dessa. De nya reglerna skall således tillämpas på ramavtalsupp-handlingar och avrop på desamma som påbörjats efter de nya reglernas ikraftträdande.
Vid upphandling av ramavtal kan den upphandlande myndigheten välja mellan tre alterna-tiva metoder:
1. Att teckna ramavtal med samtliga fastställda avtalsvillkor med en leverantör. Vid avrop skall avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas. Avsteg från ramavtalets avtals-villkor får således inte ske.
2. Att teckna ramavtal med samtliga fastställda avtalsvillkor med minst tre rangord-nade leverantörer. Avrop skall ske från ramavtalsleverantörerna enligt i ramavtalet fastställd rangordning, från i första hand den leverantör som har lämnats det bästa anbudet på grundval av de villkor som angetts i ramavtalet. Det står således inte den upphandlande myndigheten att vid avrop fritt välja någon av ramavtalsleveran-törerna, utan avrop skall ske enligt den i ramavtalet angivna rangordningen. Vid avrop skall avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas och någon förnyad inbjudan att lämna anbud skall inte göras.
3. Att teckna ramavtal där inte samtliga avtalsvillkor är fastställda med minst tre le-verantörer. Avrop skall ske genom att ramavtalsleverantörerna inbjuds att på nytt lämna anbud i enlighet med de villkor som angetts för detta i ramavtalet, s k förny-ad konkurrensutsättning.
6
Valet av metod skall framgå av förfrågningsunderlaget och tillämpas under såväl upp-handlingens genomförande som under den efterföljande avtalsperioden. Det är sålunda inte tillåtet att vid avrop tillämpa annat förfarande än vad som följer av den metod som valdes då ramavtalsupphandlingen påbörjades.
2.2 Kommunens organisation, ansvar och rollfördelning inom upphandlingsområdet
Den 15 december 2008 fastställde kommunfullmäktige en ny inköps- och upphandlings-policy. I inledningen fastslås att policyn ska ligga till grund för Ängelholms kommuns in-köp och upphandling av varor, tjänster, byggkoncession, byggentreprenader och projekt-tävlingar samt för leasing, hyra och hyrköp. Syftet med upphandlingspolicyn uppges vara att tydligt ange vad som, utöver LOU, gäller för Ängelholms kommun i upphandlingsfrå-gor.
Enligt policyns avsnitt om ansvarfördelning är det kommunstyrelsen som ansvarar för uppföljning av upphandlingspolicyn. Kommunstyrelsen har delegerat det operativa ansva-ret för upphandlingsverksamheten till centrala upphandlingsenheten på ekonomikontoansva-ret.
För närvarande utgörs upphandlingsenheten av 1,0 inköpschef samt 1,0 upphandlare/jurist.
Upphandlingsenhetens roll är bland annat att vara kommunens allmänna expertfunktion på upphandling och samordna och genomföra förvaltningsgemensamma varu- och tjänste-upphandlingar. Enheten ska också informera och erbjuda utbildning till ansvariga inom förvaltningarna. Utöver det ska upphandlingsenheten leda kommunens upphandlingsgrupp samt tillhandahålla upphandlingstjänster till de kommuner som tecknat avtal med Ängel-holms kommun (se nedan).
Upphandlingar som inte täcks av förvaltningsövergripande avtal ansvarar varje
nämnd/styrelse och förvaltningschef för. Ansvaret följer verksamhetsansvaret enligt re-spektive nämnds delegationsordning och rere-spektive förvaltning ska ha ett system som kan följa upp de egna upphandlingarna. Direktupphandlingar handläggs av respektive förvalt-ning.
Av policyn framgår att gränsen för lågt värde vid direktupphandling är sju (7) prisbasbe-lopp för enskild förvaltning och femton (15) prisbasbeprisbasbe-lopp för direktupphandlingar som stöds av centrala upphandlingsfunktionen. För år 2009 är prisbasbeloppet 42 800 kronor.
2.2.2 Kommunens upphandlingsgrupp
I den förra upphandlingspolicyn från 2003 gavs upphandlingsgruppen en betydande roll i kommunens upphandlingsprocess. Bland annat preciserades vilka uppgifter som upphand-lingsgruppen skulle ha och där det bland annat framgår att kommunövergripande upp-handlingar skulle fördelas efter samråd i gruppen mellan förvaltningarnas representanter
och inköpschefen. Vidare gavs upphandlingsgruppen, enligt policyn, en central roll för uppföljning och kontroll. Det innebar bland annat att upphandlingsgruppens företrädare skulle initiera intern kontroll och uppföljning av genomförda upphandlingar och att det skulle ske en till två gånger per år samt redovisas till kommunstyrelsen. Upphandlings-gruppen skulle också initiera och rekommendera nämnder, styrelser och förvaltningar om åtgärder vid avvikelser från upphandlingspolicyn och dess lagar och förordningar.
I inköps- och upphandlingspolicyn från december 2008 nämns upphandlingsgruppen en-dast i samband med att det är upphandlingsenhetens roll att leda kommunens upphand-lingsgrupp. Det står ingenting om vem som ska ingå, vilka uppgifter den ska ha och hur ofta den ska samlas o.s.v.
I dagsläget utgörs upphandlingsgruppen, utöver upphandlingsenheten, av en representant från Barn- och utbildningsförvaltningen, en från Socialförvaltningen, två från Tekniska kontoret, en från Kultur- och fritidsförvaltningen, en från Kommunkansliet, en från An-läggningsavdelningen, en från Räddningstjänsten samt en från Stadsarkitektkontoret; inal-les elva stycken.
I intervjun med kommunens inköpschef framgår det att hon uppfattar upphandlingsgrup-pens roll som att vid gemensamt bord ha ett informationsutbyte om kommande-, pågåen-de- och avslutade upphandlingar. Avslutade upphandlingar avhandlas som en allmän genomgång av leverantör, utfall o.s.v.
Vidare så diskuterar gruppen behovet av att starta upp upphandlingar inom nya områden där avtal saknas. Eventuella problem med t.ex. tidsbrist, leverantörer, system eller upp-handlingar lyfts också fram. Även utbildningsbehov hos representanter i gruppen eller förvaltning kan diskuteras.
Inköpschefen uppger också att det vid varje möte finns ett inslag av "utbildning" som t.ex.
kan avse information och analys av någon intressant prejudicerande dom som är av all-mänt intresse för den som upphandlar. Viktningsmodeller och eventuella lagändringar är andra saker kan utgöra utbildningsinslag.
Enligt inköpschefen träffas upphandlingsgruppen ca 3-4 gånger per år beroende på behov och mötena brukar vara mellan kl. 9-11 alt. 9-12 om det är många ärenden.
2.2.3 Upphandlingstjänster
Enligt kommunens inköps- och upphandlingspolicy ska den centrala upphandlingsenheten tillhandahålla upphandlingstjänster till kommuner som tecknat avtal med Ängelholms kommun. För närvarande finns det konsultavtal med Båstads och Örkelljunga kommun.
Konsultavtalen betecknas som samarbetsavtal i upphandlingsfrågor. Av avtalen framgår det att Ängelholms kommun förbinder sig – genom dess ekonomikontor och inköpsfunk-tion – att
8
1. kontinuerligt erbjuda kommunerna och dess förvaltningar möjlighet att deltaga i de ramavtalsupphandlingar av varor/tjänster som Ängelholms kommun verkställer för egen del.
2. Konsultation i inköpsfrågor via telefon eller e-mail.
3. Besök en dag per månad (11 ggr/år) för vård av ramavtalspärm, upphandlingspoli-cy, konsultation mm.
Från Örkelljunga kommun erhåller Ängelholms kommun 125 000 kronor per år och från Båstads kommun 60 000 kronor, exklusive moms. Ersättningen indexregleras från och med den 1 maj 2004. Avtalet har löpt under en avtalsperiod om tre år från 2003-04-01 och har sedan förlängts i tvåårsperioder.
2.2.4 Intern kontroll
Enligt gällande inköps- och upphandlingspolicy är det varje
nämnd/styrelse/förvaltningschef som har ansvaret för att inköps- och upphandlingspoli-cyns regler tillämpas inom sitt ansvarsområde. Vidare framgår det att det ska finnas en förvaltningsintern delegationsordning och att respektive förvaltning ska ha ett system som kan följa upp de egna upphandlingarna. Inför varje nytt verksamhetsår ska
nämnd/styrelse/förvaltningschef upprätta en plan för kommande upphandlingar som ska lämnas till inköpschefen. Planen ska revideras fortlöpande under året och meddelas in-köpschefen.
I Tekniska nämndens intern kontrollplan för 2009, beslutad den 19 mars 2009, finns två rutiner med som berör upphandling. Det som ska kontrolleras, 3 ggr/år genom stickprov, är att upphandlingar inklusive direktupphandlingar dokumenteras enligt kommunens reg-ler och riktlinjer. Den andra rutinen, som ska kontrolreg-leras genom stickprov 6 ggr/år, är att gränser inom vilka direktupphandling får ske inte överskrids.
Resultatet av intern kontroll ska anmälas till Tekniska nämnden i december för att sedan anmälas vidare till kommunstyrelsen. I anmälan från december 2009 till Tekniska nämn-den framgår det att inga av de två rutinerna som avsåg upphandling har genomförts under 2009.