Livsmedelslagen (2006:804) syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenters intressen när det gäller livs- medel. Lagen gäller alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distri- butionskedjan för livsmedel.
Vad som är ett livsmedel framgår av artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. Därtill jämställs med livsmedel enligt den svenska livsmedelslagen vatten, från och med den punkt där vattnet tas in i vattenverken fram till dess att vattnet ska omfattas av begreppet enligt artikeln, dvs. vid tappkranen, samt snus och tuggtobak. Primärproduktion för användning inom privathushåll och enskildas handhavande av livs- medel för konsumtion inom privathushåll undantas dock från livsmedels- lagens tillämpningsområde.
Livsmedelslagen kompletterar de EU-bestämmelser som har samma syfte som lagen och som faller inom lagens tillämpningsområde. Rege- ringen tillkännager i Svensk författningssamling vilka grundförordningar som avses, bl.a. den gällande kontrollförordningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har rätt att meddela de föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta de beslut som behövs som komplettering av EU-bestämmelserna. Lagen innehåller vidare bestämmelser om kontroll- myndigheter och deras befogenheter för att kunna utöva offentlig kontroll, skyldighet för kontrollobjektet att tillhandahålla hjälp vid kontroll, be- myndiganden om avgifter, straffbestämmelser och bestämmelser om över- klagande m.m. Lagen kompletteras av livsmedelsförordningen (2006:813) och av myndighetsföreskrifter.
4.1.1
Bestämmelser om offentlig kontroll
Den nationella regleringen av livsmedelskontrollen finns förutom i livs- medelslagen och livsmedelsförordningen i Livsmedelsverkets föreskrifter. Bestämmelser om offentlig kontroll finns även i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel och i tillhörande förordning med samma namn (2009:1425). När det gäller ekologisk produktion finns bestämmelser om offentlig kontroll i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion och i tillhörande förord- ning (2013:1059). Ytterligare bestämmelser om kontroll finns i förord- ningen (2006:812) om offentlig kontroll av livsmedel som importeras från
103 Prop. 2020/21:43 ett tredjeland och förordningen (2011:1060) om kontroll vid export av
livsmedel.
4.1.2
Kontrollmyndigheter
Enligt livsmedelslagen ska den offentliga kontrollen av att lagen, de före- skrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU- bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna följs, utövas av Livsmedelsverket, läns- styrelserna, andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer. Den närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna anges i huvudsak i livsmedelsförordningen.
De flesta livsmedelsanläggningarna i Sverige står under kommunal kon- troll. Kommunerna utför offentlig kontroll i t.ex. butiker, restauranger och skolkök. Det finns möjligheter till kommunal samverkan och viss över- flyttning av kontrollansvar mellan Livsmedelsverket och kommunerna.
Länsstyrelserna ansvarar för den offentliga kontrollen av livsmedels- företagens anläggningar i primärproduktionen. Länsstyrelserna ska vidare på regional nivå samordna och ge råd och stöd till kommunerna i deras kontrollverksamhet, men också granska hur kommunerna utför sin kon- troll.
Försvarsinspektören för hälsa och miljö ansvarar för att utöva offentlig kontroll av alla livsmedelsanläggningar inom Försvarsmakten, Fortifi- kationsverket och Försvarets materielverk som drivs av eller för respektive myndighet.
Livsmedelsverket utför offentlig kontroll av livsmedelsföretagare som bedriver verksamhet som omfattas av vissa särskilda hygienregler, exem- pelvis slakterier. Det är vidare Livsmedelsverkets ansvar att kontrollera livsmedel som ska föras in över en gränskontrollstation från ett tredjeland. Livsmedelsverket ansvarar även för att samordna övriga kontrollmyndig- heter och ge stöd, råd och vägledning till dessa. Livsmedelsverket har även rätt att, efter bemyndigande från regeringen, meddela föreskrifter om offentlig kontroll.
Livsmedelsverket ansvarar vidare, efter samråd med Jordbruksverket, för att utarbeta den fleråriga nationella kontrollplanen som ska finnas i varje medlemsstat enligt artikel 41 i den tidigare kontrollförordningen. I praktiken tas den nationella kontrollplanen fram gemensamt av Livs- medelsverket, Jordbruksverket, Statens veterinärmedicinska anstalt, läns- styrelserna, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och försvarsinspek- tören för hälsa och miljö. Syftet med kontrollplanen är att den ska bidra till ökad effektivitet, likvärdighet och samordning av den offentliga kon- trollen i livsmedelskedjan. Förutom kontroll av att företag följer be- stämmelser som rör livsmedel omfattar kontrollplanen även kontroll av att lagstiftningen om foder, animaliska biprodukter, djurhälsa, djurskydd, ekologisk produktion och skyddade beteckningar m.m. följs. Planen är uppdelad i fyra delar och innehåller vägledning för kontrollmyndigheterna om exempelvis den offentliga kontrollens genomförande, organisation och revision.
Prop. 2020/21:43
104
4.1.3
Hur den offentliga kontrollen bedrivs
Den offentliga kontrollen av att bestämmelserna om livsmedel följs är risk- baserad och ska utföras regelbundet och så ofta som är lämpligt med hänsyn tagen till bl.a. företagens egenkontroll och myndighetens tidigare erfarenheter. Kontrollen utförs olika ofta på olika typer av anläggningar. Genom en riskklassning av livsmedelsanläggningarna tilldelas varje an- läggning i stegen efter primärproduktionen en kontrolltid. Anläggningar i de lägre riskklasserna kontrolleras som huvudregel en gång per år men ibland kontrolleras verksamheterna vartannat eller vart tredje år beroende på beslutad kontrolltid. Anläggningar i de högre riskklasserna kontrolleras flera gånger per år. Exempel på verksamheter som hör till de högre risk- klasserna är bearbetning av rått kött och opastöriserad mjölk. För slakterier och vilthanteringsanläggningar utövas kontroll kontinuerligt när verksam- het bedrivs. Kontrolltiden för den typen av verksamhet är, utöver riskklass- ningen, i huvudsak styrd av djurslag och produktionsvolym. I primär- produktionen av livsmedel är kontrollfrekvensen lägre än vad den är för leden efter primärproduktionen. Som stöd för att välja ut kontrollobjekt i primärproduktionen av livsmedel finns en riskklassningsmodell som är gemensam för kontroll av livsmedel och foder. I primärproduktionen sker varje år kontroll av cirka 1,5 procent av uppskattat antal primärproducenter av livsmedel. Kontrollen är i de flesta fall planerad i förväg. Om den planerade kontrollen behöver följas upp görs detta genom extra offentliga kontroller.
Huvuddelen av kontrollen består av inspektioner vid livsmedelsanlägg- ningar, t.ex. restauranger och butiker. Vid en inspektion undersöks olika aspekter för att kontrollera att livsmedelslagstiftningen följs. Det kan vara en särskild detalj som undersöks, t.ex. att utrustningen är rengjord eller att livsmedlen förvaras i rätt temperatur. Exempel på andra relevanta kontroll- metoder är kartläggning, övervakning, revision, provtagning och analys. Metoderna kompletterar varandra och går ibland in i varandra. Beroende på vilken typ av verksamhet som bedrivs uppstår olika risker och därmed finns behov av att kontrollera olika parametrar. Kontrollmyndigheterna måste avgöra om fokus vid kontrollen ska vara på t.ex. hantering av avfall, vattenkvalitet, utbildning eller spårbarhet. Det som granskas vid kon- trollerna är framför allt rengöring, temperatur, hantering, personlig hygien och infrastruktur. Andra parametrar, som mikrobiologiska kriterier och vattenkvalitet, granskas mer sällan. En viktig del av kontrollen vid slakt är att besiktiga djur före slakt, för att se att de inte uppvisar några sjukdoms- tecken och för att kontrollera att det inte finns några brister i djurskyddet. Efter slakt besiktigas slaktkropparna och slaktbiprodukterna för att bedöma om det finns faktorer som gör köttet otjänligt som livsmedel. Utöver visuell besiktning, palpation och genomskärning kan besiktningen bestå i t.ex. luktbedömningar och laboratorieundersökningar.
Genom nationella kontrollprogram som Livsmedelsverket ansvarar för sker en årligen återkommande kontroll inom vissa områden, som t.ex. kon- troll av restsubstanser, bekämpningsrester, salmonella och dioxin i fet fisk från Östersjön samt kontroll av musslor. Gemensamt för de olika pro- grammen är att kontroll sker av att ämnen där det finns gränsvärden eller åtgärdsnivåer, s.k. reglerade ämnen, inte förekommer i halter över de fast-
105 Prop. 2020/21:43 ställda nivåerna. I kontrollen letar man även efter ämnen som inte får
finnas i livsmedlet, s.k. otillåten användning.
Gränskontroll av produkter av animaliskt ursprung som är avsett som livsmedel samt vissa icke animaliska livsmedel genomförs av Livsmedels- verket på särskilda gränskontrollstationer. Kontrollen vid en gräns- kontrollstation är uppdelad i dokumentkontroll, identitetskontroll och fysisk kontroll. I dokumentkontrollen kontrolleras att medföljande veteri- närintyg eller motsvarande dokument och eventuella andra dokument överensstämmer med gällande importvillkor och uppgifter om sänd- ningen. Identitetskontrollen är en kontroll av att medföljande dokument och märkning stämmer överens med produkten. Den fysiska kontrollen görs för att se om produkten uppfyller införselvillkoren och att den inte har påverkats menligt under transporten. Den kan genomföras genom okulär eller organoleptisk besiktning, kontroll av temperatur, provtagning för mikrobiologisk analys m.m.
4.1.4
Finansiering av den offentliga kontrollen
Bestämmelser om finansiering av livsmedelskontrollen finns, förutom i den gällande kontrollförordningen, i livsmedelslagen, i förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jord- bruksprodukter samt i Livsmedelsverkets föreskrifter. Den kontroll som utförs av försvarsinspektören för hälsa och miljö samt kontroll av livs- medel inom primärproduktionen finansieras genom skattemedel. Vidare är de nationella kontrollprogrammen delvis anslagsfinansierade. Kontrollen av musslor, som är en del av kontrollprogrammen, är finansierad genom bidrag och anslag. Även kontrollen vid slakterier och vilthanterings- anläggningar är delvis anslagsfinansierad, vilket det framgår mer om nedan. Livsmedelskontrollen i övrigt är avgiftsfinansierad. Enligt livs- medelslagen har regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer rätt att meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgift för offentlig kontroll, prövning och registrering.
Enligt förordningen om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter ska kontrollmyndigheternas ordinarie offentliga kontroll finansieras genom en årlig avgift som de livsmedelsföretagare och aktörer inom ekologisk produktion, vilkas verksamhet är föremål för kon- troll, betalar. Avgiften ska även betalas av den som bedriver verksamhet i en anläggning för tillverkning av snus eller tuggtobak eller i en anläggning för dricksvattenförsörjning. Avgiften fastställs av kontrollmyndigheterna och betalas genom ett helt avgiftsbelopp för varje påbörjat kalenderår. Om det finns särskilda skäl får kontrollmyndigheterna sätta ned eller efter- skänka avgiften.
Utöver den årliga avgiften tas särskilda avgifter ut för registrering och godkännanden av olika slag samt för viss provtagning och undersökning. Avgifter tas även ut för import och export av livsmedel.
Slakteri- och vilthanteringsanläggningar betalar i stället för en årlig avgift en bemanningsavgift till Livsmedelsverket, utifrån den kontrolltid som fastställs av verket. För styckningsanläggningar ska både en årlig avgift och en bemanningsavgift för särskild kontroll betalas. Slakterier, vilthanteringsanläggningar och styckningsanläggningar samt mjölk-
Prop. 2020/21:43
106
anläggningar, fisk- och vattenbruksanläggningar och import av vissa livs- medel utgör sådana verksamheter som omfattas av en obligatorisk mini- miavgift enligt den gällande kontrollförordningen. Dessa verksamheter måste betala en avgift som uppgår till lägst minimibeloppet. Livsmedels- verket tilldelas årligen anslagsmedel för att sänka kontrollavgiften för slakterier och vilthanteringsanläggningar, inklusive godkännande av anläggningar vid mindre slakteri- och vilthanteringsanläggningar. Ansla- get fördelas på ett sådant sätt att särskild hänsyn tas till slakterier och vilt- hanteringsanläggningar med en produktion som understiger 200 ton per år.
Även offentlig kontroll som ursprungligen inte var planerad och som utförs antingen efter klagomål för att undersöka en påstådd brist eller som blivit nödvändig efter det att bristande efterlevnad konstaterats (tidigare s.k. extra offentlig kontroll) är avgiftsfinansierad enligt förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jord- bruksprodukter. Avgiftsskyldigheten följer i vissa delar direkt av den nya kontrollförordningen (artikel 79.2 c). Livsmedelsverket och Jordbruks- verket får meddela ytterligare föreskrifter om hur en avgift som ska tas ut av en statlig kontrollmyndighet ska beräknas.