Målsetting, innhold og omfang

Behovet for en omlegging av integreringspolitikken vokste gradvis ut over 1990-tallet, blant annet som en reaksjon på stadig mer omfattende dokumentasjon av ikke-vestlige flyktninger og innvandreres svake inte-grering på de nasjonale arbeidsmarkedene med omfattende og langvarig avhengighet av offentlige stønadsordninger som resultat. Sosialhjelpen ble kritisert fra flere hold for å virke klientifiserende og kommunenes integreringsarbeid møtte kritikk for dårlig kvalitet, lav intensitet og liten kontinuitet. Myndighetenes integreringspolitikk ble også kritisert fra flere hold for å være en vag og utydelig formidler av mottakerlandets grunn-verdier. Medieoppslag og dokumentarer om æresdrap, tvangsekteskap og kvinnelig omskjæring ledet til en omfattende, og til tider opphetet, offent-lig debatt om spenningen mellom innvandreres - og spesielt muslimers – verdier og levemåter og nasjonale kjerneverdier (Hagelund 2005). Den opplevde avstanden mellom majoritet og deler av minoriteten i viktige verdispørsmål ble dermed et viktig tilleggsargument i kritikken av det norske kvalifiserings- og integreringsregimet.

Introduksjonsprogrammene er langt på vei utformet som et svar på denne kritikken. De nye programmene er vanligvis både mer intensive og mer omfattende enn den språkundervisningen som tidligere utgjorde det kommunale kvalifiseringstilbudet til flyktninger og innvandrere, og som ofte pågikk få timer i uka og over svært lang tid. Både Danmark, Norge og Sverige opererer i dag med 2–3 års fulltids kvalifiseringsløp og har, som vi skal se, lagt seg på et langt mer omfattende kvalifiseringstilbud enn de aller fleste andre land. Tematisering av viktige verdispørsmål er også blitt løftet fram som et eget element i programmet – og i Norge pre-siserer loven at denne undervisningen skal skje tidlig i programløpet og på et språk deltakeren forstår. Målsettingene for introduksjonsarbeidet har i liten grad endret seg, men forventningene til resultater og faktisk må-loppnåelse er blitt større. I Norge innfører stadig flere kommuner konkre-te resultatmål for inkonkre-tegreringsarbeidet med tallfesting av hvor mange som skal gå videre fra kurs og kvalifisering til arbeid eller videre utdanning, og i Danmark lanserte regjeringen i 2005 et mål om at 25.000 flere inn-vandrere skal være i jobb innen 2010.

Introduksjonsprogrammenes målsettinger peker i all hovedsak i sam-me retning, ikke bare i Skandinavia, sam-men også i øvrige europeiske land som har innført eller er i ferd med å innføre en tilsvarende ordning.¹⁸ Det dreier seg om å tilby grunnleggende kvalifisering i språk og formidle kunnskap om nasjonalt arbeids- og samfunnsliv med den målsetting at flest mulig skal bli selvforsørget og kunne delta både på arbeidsmarkedet og i samfunnsliv for øvrig. Programmene som tilbys er gradvis blitt mer omfattende ikke bare i lengde og intensitet, men også i innhold. Språk-opplæring, grunnleggende samfunnskunnskap og ulike former for

beids- eller utdanningsrettet kvalifisering utgjør i dag hovedelementene i introduksjonsprogrammet både i Danmark, Norge og Sverige.

Tabell 3.2 oppsummerer noen hovedelementer knyttet til introduk-sjonsprogrammets varighet, omfang og innhold hhv i Danmark, Norge og Sverige og vil kommenteres nærmere.

Tabell 3.2: Introduksjonsprogram for nyankomne – målsetting, varighet, omfang og innhold.

DANMARK19 NORGE20 SVERIGE

Målsetting Bidra til at nyankomne sikres mulighet til å delta på like vilkår i samfunnets politiske, økonomiske arbeidsmessige sosiale religiøse og kulturelle liv. Bidra til at nyankomne så hurtig som mulig blir selv-forsørget gjennom arbeid Bibringe den enkelte utlending en forståelse for det danske samfunns grunnleggende verdier og normer

Å styrke nyankomnes mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selv-stendighet

Gjennomført introduksjon skal gi grunnleggende ferdigheter i norsk språk, norsk samfunnsliv, og forberede for deltakelse i yrkeslivet.

Å gi nyankomne mulighet til å forsørge seg, utdannelse og delaktighet i det svens-ke samfunnet. Gjennomført introduksjon skal gi kunnskap om svensk samfunn, språk og arbeidsliv.

Varighet 3 år, uten mulighet for forlengelse. Permisjoner regnes som en del av 3-års perioden.

Inn til 2 år, med tillegg for godkjent permisjon. Inn til 3 år ved spesielle behov

Vurderes i det enkelte tilfelle

Omfang Helårig og full tid (i gjen-nomsnitt 37 timer per uke)

Helårig og full tid (30–27,5 timer per uke)

Anbefalt helårig og full tid

Innhold Danskundervisning (3 nivåer)

Aktive tilbud: Veiledning og oppkvalifisering, virksom-hetspraksis, lønnstilskudd.

Norskundervisning Samfunnskunnskap Tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet

Svenskundervisning Validering Arbeidsrettede tiltak Individuell plan Individuell kontrakt Erklæring om integrasjon og aktivt medborgerskap

Individuell plan Individuell plan Uløser rammetilskudd fra stat til kommune

Introduksjonsprogrammet i Norge omfatter et full tids kvalifiseringstilbud i inn til to år. Full tid er definert som 37,5 timer uke, men med rom for inn til 7,5 time per uke til egenstudium eller forberedelser i forbindelse med deltakelsen i introduksjonsprogram. Å være med barnet på åpen barnehage²¹ eller å delta i helserettede tiltak kan også regnes med i pro-gramtiden. Permisjon i forbindelse med sykdom eller fødsel gir tillegg i programtiden, som dessuten kan forlenges med inn til ett år ved spesielle behov. Kvalifiseringstilbudet skal som et minimum omfatte

19 Kilder: Bekendtgørelse af lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationsloven); Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration. (2004).

Introduktionspro-grammet m.v. efter integrationsloven og Integrationsloven; Ministeriet for Flygtninge Indvandrere og

Integration (September 2005) Årbog om udlændinge i Danmark 2005 20 Introduksjonsloven;

21 Åpen barnehage er et pedagogisk tilbud til barn som ikke benytter ordinær barnehage. Barna må imidlertid ha med seg en av foreldrene for å kunne delta.

visning, samfunnsorientering og tiltak som forbereder til videre opplæ-ring eller tilknytning til arbeidslivet. Den øvrige tilpasningen av pro-grammet skal skje i kommunen på bakgrunn av den enkelte deltakers forutsetninger og behov. I følge lovens paragraf seks skal det også utar-beides en individuell plan i samråd med deltakeren. Den skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av vedkommendes opplæringsbehov og av hvilke tiltak vedkommende kan dra nytte av. Planen skal minst inneholde programmets start og tidsfaser og en angivelse av tiltakene i programmet. Planen skal tas opp til ny vurdering med jevne mellomrom og ved vesent-lig endring i vedkommendes livssituasjon.

I Danmark er introduksjonsprogrammet også lovregulert til full uke, men i opp til tre år. Til forskjell fra i Norge løper programtiden også der-som deltakeren føder barn, blir syk eller finner lønnet arbeid og derfor avbryter programmet. Dersom deltakeren mister arbeidet innen det er gått 3 år fra oppstart i programmet, kan han eller hun gjenoppta programdel-takelsen den tiden som gjenstår. Kvalifiseringstilbudet skal i tillegg til språk- og samfunnsundervisning omfatte såkalte aktive tilbud som vei-ledning og oppkvalifisering, virksomhetspraksis eller lønnstilskudd. In-nen 1 måned etter bosetting skal det foreligge et tilbud om introduksjons-program og det skal være undertegnet en individuell kontrakt mellom kommunen og nykommeren. Begge parter skal undertegne kontrakten, som fastlegger deltakerens mål for arbeid eller utdanning og programmets innhold for det første året. Planen skal følges opp minst hver tredje må-ned og justeres ved behov. Integrasjonskontrakten videreføres dersom deltakeren ikke blir selvforsørget og gjelder fram til han eller hun får tidsubegrenset oppholdstillatelse. Fra april 2006 skal de nyankomne også undertegne en erklæring om integrasjon og aktivt medborgerskap i det danske samfunn (Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, Marts 2006). Erklæringen er ikke et juridisk dokument, men har som formål å synliggjøre det danske samfunns verdier og forventninger til den nyankomnes egeninnsats.

I Sverige foreligger som nevnt ingen eksplisitte krav til hvordan kommunene skal organisere introduksjonen av nyankomne, med unntak av et krav om at det skal utarbeides en individuell plan for hver enkelt. Kravet om individuell plan gjelder også barn og unge, og som tidligere nevnt knyttes de statlige overføringene til kommunene til antall slike planer kommunene melder inn. Målsettingene for introduksjonsarbeidet er formulert i en nasjonal avtale (överenskomst) etter samråd mellom Arbeidsmarknadsverket, Försäkringskassan, Migrationsverket, Myndig-heten för skolutveckling, Skolverket, Socialstyrelsen og Sveriges kom-muner og landsting. Det er formulert egne delmål for barn, eldre og for personer med funksjonsnedsettelse.