medling i arbetstvister mellan

arbetsgivare/arbetsgivarorganisation och arbetstagarorganisation

2. ”verka för en väl fungerande lönebildning”

• Utser medlare ”ad hoc”, 47 b § första stycket

• Privata medlare i form av förhandlingsavtal

(Industriavtalet t.ex.) är ok, 47 b § tredje stycket

AD 1986 nr 111

I anslutning till löneförhandlingar varslade SF och TCO-S om blockad mot biljettförsäljning och biljettvisering av konduktörerna på SJ:s personförande tåg. Stred blockaden mot 3 kap 1 § lagen om offentlig anställning på den grunden att det i konduktörernas arbetsuppgifter ingar viss myndighetsutövning eller på den grunden att det fanns ett samband mellan de blockerade arbetsuppgifterna och myndighetsutövningen.

3 kap 1 § och 2 § lagen (1976:600) om offentlig anställning

3 kap 1 § lagen om offentlig anställning (LOA) har följande lydelse.

I arbete, som består i myndighetsutövning eller som är oundgängligen nödvändigt för att genomföra myndighetsutövning, får stridsåtgärd vidta gas endast i form av lockout, strejk, vägran att arbeta på övertid eller nyanställningsblockad. I sådant arbete får stridsåtgärd ej vidtagas på grund av annat än förhållandet mellan arbetsgivare och sådan arbetstagare som omfattas av denna lag.

1986 Nr 111 s 805

Även i annat arbete än som sägs i första stycket är stridsåtgärd med syfte att påverka inhemska politiska förhållanden otillåten inom lagens tillämpningsområde.

Såväl SF som TCO-S har under våren och hösten fört förhandlingar med SAV om anställnings- och löneförmåner under 1986 och 1987. Parterna har inte kunnat träffa någon uppgörelse. l anledning härav har SF och TCO-S den 23 september 1986 varslat SAV om bl a följande stridsåtgärder att träda i kraft den 30 september.

1. Strejk omfattande all personal vid SJ :s samtliga biljettexpeditioner.

2. Blockad omfattande all biljettvisering och biljettförsäljning på personförande tåg.

Vid tvisteförhandlingar mellan parterna den 25 september 1986 gjorde staten genom SAV invändning rörande lovligheten av blockaden och hävdade att blockaden stred mot 3 kap 1 § 1st LOA.

AD 1986 nr 111

Staten har bestritt samtliga yrkanden.

Parterna har yrkat ersättning för rättegångskostnader i målen.

Till utveckling av talan har parterna i huvudsak anfört följande.

SF och TCO-S

För att en sådan s k partiell stridsåtgärd som den nu aktuella blockaden skall vara otillåten enligt 3 kap 1 § 1 st LOA krävs att de arbetsuppgifter som omfattas av blockaden innehåller moment av myndighets-utövning eller att arbetsuppgifterna är oundgängligen nödvändiga för myndighetsmyndighets-utövningens genomfö-rande. Enligt förbundens uppfattning är det uppenbart att biljettförsäljning och biljettvisering är sådana arbetsuppgifter som ej innehåller några moment av myndighetsutövning och ej heller krävs för genom-förande av myndighetsutövning.

Arbetstagarorganisationerna vill inte bestrida att de av blockaden berörda arbetstagarna, vilka av praktiska skäl kan ges den sammanfattande beteckningen konduktörerna, har arbetsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Sådana arbetsuppgifter är t ex upprätthållande av ordningen på tågen. Det finns emellertid inte något som helst samband av rättslig betydelse mellan å ena sidan biljettförsäljningen och biljettviseringen och å andra sidan arbetsuppgifterna som innefattar myndighetsutövning. Det torde snarare förhålla sig så att en konduktör som befrias från biljettförsäljning och biljettvisering kan ägna mer tid åt att upprätthålla ordningen på tågen.

Beträffande grunderna för arbetstagarorganisationernas skadeståndsyrkanden kan följande anföras. LOA innehåller ej något uttryckligt stadgande om skadeståndssanktion vid otillåten fredspliktsinvändning 1986 Nr 111 s 806

av arbetsgivaren. Lagstiftarens avsikt har emellertid varit att statens verksamhet i detta hänseende skall jämställas med verksamheten inom den privata arbetsmarknaden. Organisationerna menar därför att staten inte skall kunna göra en otillåten fredspliktsinvändning utan att drabbas av skadestånd. Detta gäller oavsett om staten har varit i god tro eller om så ej varit fallet. Den otillåtna fredspliktsinvändningen skall bedömas som ett brott mot 3 kap 6 § LOA jämförd med 3 kap 1 o 2 §§ samma lag. Om skadestånd ej kan utgå enligt LOA skall det utgå enligt grunderna för MBL. Även detta gäller oavsett om staten varit i god tro eller om så ej varit fallet.

SAV

För att en partiell stridsåtgärd skall vara otillåten enligt 3 kap 1 § 1 st LOA krävs ej att de arbetsuppgifter som omfattas av stridsåtgärden innehåller moment av myndighetsutövning. Det är tillräckligt att de ar-betstagare som berörs har arbetsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Eftersom det är ostridigt mellan parterna att konduktörerna har sådana arbetsuppgifter är den nu varslade blockaden otillåten.

Om nyss angivna ståndpunkt ej skulle godtagas vill SAV hävda att arbetet med biljettförsäljning och biljettvisering har ett sådant nära samband med konduktörernas myndighetsutövning att även detta ar-bete är att betrakta som myndighetsutövning. Till belysning av detta samband kan följande anföras.

I järnvägstrafiklagen finns bestämmelser som ger konduktörerna rätt att ingripa - i yttersta fall med våld - mot den som uppträder berusad eller som stör ordningen och den som genom sitt uppträdande äventyrar säkerheten i järnvägsdriften. För att kunna fullgöra denna myndighetsutövning är det mycket viktigt för konduktörerna att erhålla personlig kontakt med passagerarna. Sådan kontakt erhålles i samband med biljettviseringen.

AD 1986 nr 111

I järnvägstrafiklagen finns också bestämmelser enligt vilka obehörig ej utan tillstånd får beträda och vistas på sådana delar av järnvägens område, som inte är upplåtna för allmänheten. Med stöd bl a av denna lagbestämmelse har SJ i sin författningssamling utfärdat bestämmelser enligt vilka resande som saknar pengar att betala färdbiljett och övriga avgifter skall avvisas från tåget. Den myndighetsutövning som består i avvisande av fripassagerare omintetgörs om ej biljettvisering äger rum.

Förutom att myndighetsutövningen försvåras eller omintetgörs av nu angivna skäl kan följande befaras.

Om biljettvisering ej äger rum får det antas att allmänheten i stor utsträckning passar på att åka tåg utan att

1986 Nr 111 s 807

lösa biljett. SJ har fått informationen som ger anledning att befara att ungdomar utan något egentligt resmål kommer att invadera tågen och ställa till med s k happenings om någon avgiftskontroll inte före-kommer. Om tågen på detta sätt blir överfyllda med passagerare finns det anledning att förmoda att konduktörerna ej förmår upprätthålla ordningen på tågen. Detta kommer i sin tur att medföra säkerhets-problem. Avsaknaden av biljettvisering får då den konsekvensen att den myndighetsutövning som består i upprätthållande av ordningen på tågen ej kan fullgöras.

Vad beträffar arbetstagarorganisationernas skadeståndsyrkanden saknar dessa stöd i lag. Även om en fredspliktsinvändning skulle vara felaktig kan därför ej skadestånd utgå. Fredspliktsinvändningen är ej gjord i ond tro. Om skadeståndsskyldighet trots allt skulle föreligga bör skadeståndet med hänsyn till det oklara rättsläget helt falla bort.

SF och TCO-S

Enligt regeringsformen får våld ej användas mot medborgare utan stöd i lag. Den lagbestämmelse på vilken SJ anser sig kunna grunda rätt att avhysa fripassagerare tar alls ej sikte på fripassagerare. Det saknas alltså stöd i lag för avhysning av fripassagerare. Sådan verksamhet är ålunda ej myndighetsutövning.

Domskäl

TCO-S och Statsanställdas förbund har i dessa mål begärt att arbetsdomstolen skall förklara att vissa fackliga stridsåtgärder om vilka arbetstagarorganisationerna har varslat staten genom SAV den 23 sep-tember 1986 är tillåtna enligt 3 kap 1 § första stycket lagen om offentlig anställning (LOA). Enligt varslen utgörs stridsåtgärderna av blockad mot biljettförsäljning och biljettvisering på personförande tåg. Avsikten är att åtgärderna skall vara ett komplement till en samtidigt utlyst strejk på SJ:s biljettexpeditioner.

Arbetstagarorganisationernas talan har sin bakgrund i att SAV vid tvisteförhandlingar har hävdat att blockaden mot biljettförsäljning och biljettvisering ombord på tågen är otillåten enligt den regel i 3 kap 1 § LOA som föreskriver att stridsåtgärder får vidtas endast i form av lockout, strejk, vägran att arbeta på övertid eller nyanställningsblockad i arbete som består i myndighetsutövning. Enligt SAV:s ståndpunkt, sådan den också har utvecklats i målen inför arbetsdomstolen, skall denna regel förstås så att den inne-fattar förbud mot deltagande i stridsåtgärder i andra former än de angivna av alla arbetstagare som om-fattas av lagen och i vilkas arbetsuppgifter ingår myndighetsutövning. Det spelar enligt denna ståndpunkt inte någon roll om stridsåtgärden innefattar en vägran att utföra arbetsuppgifter som utgör myndighets-utövning eller på annat sätt direkt berör sådana arbetsuppgifter. Såvitt gäller de i dessa mål omtvistade stridsåtgärderna gör SAV i enlighet härmed gällande att det räcker för att 3 kap 1 § LOA i hithörande del skall vara tillämplig att de ifrågavarande arbetstagarna, i det följande

1986 Nr 111 s 808

AD 1986 nr 111

I andra hand gör staten gällande att försäljningen och viseringen av biljetter på tågen, eller i varje fall biljettviseringen, är så nära förbundna med konduktörernas myndighetsutövande uppgifter att regeln i 3 kap 1 § LOA av det skälet blir tillämplig. I detta sammanhang har staten åberopat vissa bestämmelser i 6 kap, främst 3 och 4 §§, järnvägstrafiklagen (1985:192) och förordningen (1985:200) om järnvägs be-fordringsskyldighet m m, och hävdat att det därav följer en befogenhet av offentligrättslig natur att från tåget avvisa passagerare som saknar biljett och pengar. Vidare har staten gjort gällande att möjligheterna för konduktörerna att hålla ordning på tågen är beroende av att biljettvisering genomförs på normalt sätt. Slutligen har staten hänvisat till att konduktörerna under vissa förutsättningar är skyldiga bl a att göra ingripanden mot enskilda i samband med tullkontroll (se 62 § tullstadgan 1973:671 och 14 § lagen 1960:418 om straff för varusmuggling).

Arbetstagarorganisationernas ståndpunkt får förstås så att de gör gällande att förbudet i 3 kap 1 § LOA mot partiella stridsåtgärder är tillämpligt bara på stridsåtgärder som direkt berör myndighetsutövande arbetsuppgifter eller arbete som, med lagtextens ord, är oundgängligen nödvändigt för att genomföra myndighetsutövning. Biljettförsäljning och biljettvisering på tågen är enligt arbetstagarorganisationernas mening inte av den naturen och kan därför, så som skett i detta fall, göras till föremål för en blockad eller, med en annan beteckning, en partiell arbetsvägran. Att det skulle föreligga ett sådant för tillämp-ningen av 3 kap 1 § LOA betydelsefullt samband med konduktörernas myndighetsutövning som staten hävdat förnekas av arbetstagarorganisationerna. De bestrider däremot inte att konduktörerna utövar myndighet i lagens mening när de fullgör ordnings- och säkerhetstjänst på tågen, åtminstone när de vidtar åtgärder i kraft av sin befogenhet att i vissa situationer från järnvägens område avlägsna eller omhänderta passagerare eller andra personer.

Före 1976 års arbetsrättsreform gällde för stats- och kommunaltjänstemännens del att strejk och lockout var de enda tillåtna fackliga stridsmedlen i bestående anställningsförhållanden. Partiella stridsåtgärder, även vägran att arbeta på övertid, var inte tillåtna. Vidare föreskrevs i tjänstemannalagarna att sympatiåt-gärder på statstjänstemannaområdet inte fick förekomma om ändamålet var att stödja en part utanför det området, dvs en part på kommunernas område eller på den privata arbetsmarknaden. En motsvarande regel gällde på kommunaltjänstemannaområdet.

Arbetsrättskommittén föreslog att möjlighet skulle öppnas för parterna på stats- och kommunaltjänste-mannaområdena att vidta även partiella stridsåtgärder men att begränsningarna i fråga om rätten att vidta

1986 Nr 111 s 809

sympatiåtgärder skulle bibehållas (SOU 1975:1 s 681 ff, 891 ff). Förslaget i den förra delen skall ses mot bakgrunden bl a av kommitténs förslag i fråga om utrymmet för förhandlingar och kollektivavtal. Enligt detta skulle avtal inte kunna med giltig verkan träffas om inskränkning i statens och kommunernas rätt att besluta om myndigheternas verksamhet. Kommittén räknade med att i vissa fall en partiell arbetsvägran skulle få betraktas som riktad mot den beslutanderätten och till följd därav vara otillåten.

I fråga om rätten till sympatiåtgärder anförde kommittén att det kunde hävdas, att en primärkonflikt på den privata arbetsmarknaden, vilken i sig kan utsätta samhället för svåra påfrestningar, inte borde kunna åtföljas av sympatiåtgärder inom den offentliga sektorn med risk att verksamheten där helt eller delvis skulle lamslås när den i stället borde ostörd kunna ägnas åt att skydda medborgarna mot konsekvenserna av den samhällsfara som primärkonflikten kunde innebära. Vidare pekade kommittén, med anförande av exempel, på att en sympatiåtgärd inom den offentliga sektorn för att kunna utgöra ett effektivt stöd åt part i en primärkonflikt inom den enskilda sektorn i allmänhet måste anordnas så att den i ett eller annat hänseende menligt påverkar förhållandet mellan det allmänna och motparten i primärkonflikten.

AD 1986 nr 111

Kommitténs förslag på det här avsedda området föranledde omfattande diskussion och åtskilliga me-ningsmotsättningar, redan i reservationer till förslaget (SOU 1975:1 s 907 ff, 955 ff) och senare under remissbehandlingen (prop 1975/76:105 bil 2 s 103 ff). Från många håll framfördes kritik mot eller tveksamhet till förslaget att öppna möjlighet till partiella stridsåtgärder, i allmänhet dock med undantag för övertidsblockaden, medan andra understödde detta förslag och dessutom förespråkade en utvidgning av rätten att vidta fackliga sympatiåtgärder.

I departementsförslaget (a prop s 192 ff) anfördes att de båda frågorna borde ses i ett sammanhang och angripas från gemensamma utgångspunkter. Avgörande borde bli i vad mån den ena eller den andra åt-gärden berör sådant arbete som tar sig uttryck i myndighetsutövning (s 194). Som har framgått i det föregående är det också den lösningen som slutligen inflöt i 3 kap 1 § LOA.

De sakliga skälen för lösningen utvecklas enbart kortfattat i propositionens motivtext. Följande uttalanden är egentligen de enda som belyser dessa skäl. Såvitt gäller partiella stridsåtgärder anförde föredraganden (s 194 f):

1986 Nr 111 s 810

Det ter sig främmande för den offentliga verksamheten att sättet för genomförande av de myndighets-utövande arbetsuppgifterna skall kunna röna påverkan av fackliga stridsåtgärder. Partiell arbetsvägran torde i regel leda till att myndighetsutövningen av allmänheten uppfattas som godtycklig. Stridsåtgärder av denna typ bör därför i princip inte vara tillåtna i arbete som består i myndighetsutövning. Detsamma måste, för att en sådan ordning skall få avsedd verkan, gälla även i fråga om arbete som är oundgängligen nödvändigt för att myndighetsutövningen skall kunna fungera.

I fråga om fackliga sympatiåtgärder blev lagens innebörd enligt 3 kap 1 § första stycket andra meningen LOA att sådana åtgärder i arbete som består i myndighetsutövning, eller som är oundgängligen nödvändigt för att genomföra myndighetsutövning, får förekomma bara till stöd åt part inom den del av arbetsmark-naden som omfattas av LOA. Föredraganden anförde (s 196):

Myndighetsutövning är nämligen en för allmänheten så betydelsefull offentlig funktion att sympatiåtgärder i samband med sådan verksamhet bör tillåtas bara till förmån för annan arbetstagare inom den offentliga sektorn. Det gäller med andra ord att förebygga de stötande konsekvenser som skulle uppstå om de offentliga arbetstagarna fick frihet att genom sympatistrejk eller annan sympatiåtgärd öva påtryckningar på part i en primärkonflikt på den privata sidan genom att utnyttja hans beroende av det allmännas myndighetsutövning. - Vad som här har anförts om sympatiåtgärd från de anställdas sida bör äga mot-svarande tillämpning på lockout som vidtas sympativis.

En granskning av de nu återgivna motivuttalandena ger vid handen att lösningen i 3 kap 1 § LOA bygger på överväganden som i sak stämmer väl överens med arbetsrättskommitténs. Syftet var att förekomma ett bruk av partiella stridsåtgärder som kan få "snedvridningseffekter" på myndighetsutövningen, som kan leda till att myndighetsutövningen av allmänheten uppfattas som godtycklig. Det skulle inte vara tillåtet att i fackligt påtryckningssyfte utnyttja just den omständigheten att en part på den privata arbets-marknaden på skilda sätt är beroende av det allmännas myndighetsutövning. I den mån jämförelsen kan göras finns det inte något som tyder på att det i propositionen beskrivna förbudet mot vissa stridsåtgärder avsågs bli mindre strikt inom sitt tillämpningsområde, dvs det allmännas myndighetsutövning, än kom-mitténs regler.

Ser man mer i detalj till hur den lösning som valdes med 3 kap 1 § LOA verkar i olika situationer finns det anledning att göra bl a följande iakttagelser.

AD 1986 nr 111

1986 Nr 111 s 811

befaras, "eftersom myndighetsutövning (utövning av befogenhet att bestämma om de i 3 § förvaltnings-lagen angivna ämnena) finns beskriven i lag och alltså har en bestämd innebörd".

Denna inriktning i motiven på förvaltningslagens myndighetsutövningsbegrepp kan inte föranleda till slutsatsen att enbart myndighetsutövning i den meningen skall anses åsyftad i 3 kap I § LOA. Emot en sådan tolkning talar förutom sakskälen bl a den nyss återgivna inledningen till detta avsnitt av motiven.

Även myndighetsutövning t ex i form av faktiska åtgärder som inte har föregåtts av ett formligt myndig-hetsutövningsbeslut omfattas av 3 kap 1 §. Ett exempel kan vara att en polisman dirigerar trafiken eller ingriper för att upprätthålla allmän ordning (jfr även från det i målen aktuella verksamhetsområdet NJA 1980 s 421). Det finns emellertid skäl att anmärka att lagstiftaren inte synes närmare ha övervägt, eller åtminstone inte i motiven utvecklat, de tillämpningsproblem som kan vara förknippade med annan myndighetsutövning än sådan som avses i förvaltningslagen. Mer allmänt förhåller det sig ju så att de olika lagstadganden som på ena eller andra sättet bygger på begreppet myndighetsutövning har skilda syften och tillämpningsområden och att myndighetsutövningsbegreppet därmed spelar en roll som inte är densamma i det ena sammanhanget som i det andra.

Man kan med utgångspunkt i vad som sägs om begreppet myndighetsutövning i motiven till LOA som ett exempel på fall i vilka 3 kap 1 § är avsedd att tillämpas ta en hos en förvaltningsmyndighet anställd tjänsteman vilken har som arbetsuppgift uteslutande att avgöra ärenden i vilka beslutsfattandet utgör myndighetsutövning. Förbudet mot partiella stridsåtgärder medför att en vägran av denne tjänsteman att utföra vissa av arbetsuppgifterna inte får användas som en facklig stridsåtgärd. Detta står också i god överensstämmelse med det motiv för förbudsregeln som anges i det avsnitt ur propositionen som återgavs i det föregående.

Lagen måste vidare tolkas så att en tjänsteman som över huvud inte har myndighetsutövande uppgifter står fri att delta i partiella stridsåtgärder i den utsträckning dessa är tillåtna enligt andra konflikträttsliga regler. Det bortses då tills vidare från regeln om arbete som är oundgängligen nödvändigt för att genom-föra myndighetsutövning i 3 kap 1 § LOA.

Bedömningen är inte lika given om man tänker sig att en tjänsteman har att handlägga ärenden såväl av den ena som den andra naturen utan att det finns något samband mellan ärendena i de båda kategorierna, i den utsträckning det i praktiken förekommer tjänstemän med en sådan sammansättning av arbetsupp-gifterna. En vägran av denne tjänsteman att utföra allt arbete som utgör myndighetsutövning synes falla in under förbudsregeln, eftersom det arbete som berörs av arbetsvägran består i myndighetsutövning och det inte kan påstås att vägran är en strejk med mindre man gör våld på vedertaget språkbruk och antar att termen har en helt speciell innebörd i 3 kap 1 § LOA. Likväl synes vägran till sin sakliga verkan från myndighetsutövningens synpunkt inte skilja sig från en strejks. Den är total såvitt gäller tjänsteman-nens myndighetsutövning och synes inte i sig själv kunna leda till sådana särskilda skadliga effekter som det talas om i motiven. Omvänt förhåller det sig inte så att 3 kap 1 §

1986 Nr 111 s 812

LOA helt säkerställer att det allmännas myndighetsutövning i samband med arbetskonflikt får bedrivas utan sådana störningar som kan ge allmänheten skäl att uppfatta myndighetsutövningen som godtycklig.

Det räcker med att peka på att punktstrejker och även övertidsblockader är tillåtliga trots att de synes

Det räcker med att peka på att punktstrejker och även övertidsblockader är tillåtliga trots att de synes