Ända sedan Sverige fick sin första egentliga skogsvårdslag 190531 har kärnan i lagen varit markägarens skyldighet att säkra att skogs-marken återbeskogas efter avverkning:
”Å skogsmark, tillhörig enskilde, må ej afverkning så bedrifvas eller efter afverkningen med marken så förfaras, att skogens återväxt uppen-barligen äfventyras. Har sådan vanskötsel af skogsmark ägt rum, vare den, som låtit densamma sig komma sig till last, pliktig att vidtaga de åtgärder, som för återväxtens betryggande äro erforderliga.”32
Efterhand infördes dessutom krav om att upprätthålla en hög virkes-produktion, en tendens som kulminerade under 1980-talet i form av en omfattande detaljreglering med syfte att maximalt driva upp både tillväxt och avverkningar. Skogsägarna blev skyldiga att upprätta en skogsbruksplan, som Skogsstyrelsen kunde använda som underlag för att bl.a. tvinga markägare att avverka skog över en viss ålder eller ta bort s.k. 5:3-skogar (skogar med låg tillväxt men ofta med höga naturvärden på grund av t.ex. högt innehåll av gamla, döende löv-träd). I lagtexten infördes ett uttryckligt förbud mot andra slut-avverkningsmetoder än kalhyggen och markägarna blev skyldiga att röja och gallra.
Paragraferna understöddes av statliga bidrag för att gräva diken, bygga skogsbilvägar, gödsla, plantera, hugga ned 5:3-skogar och mycket annat. Systemet finansierades i huvudsak av skogsägarna själva via den obligatoriska skogsvårdsavgiften.
31 Lagen brukar kallas ”1903 års skogsvårdslag” efter beslutsåret, men den trädde i kraft först 1 januari 1905.
32 § 1 i Lagen den 24 juli 1903 nr 79 angående vård av enskildes skogar”. Hela paragrafen är något längre.
Miljöhänsyn i den svenska skogspolitiken 2018:4
Redan under 1960- och det tidiga 70-talet fanns en kritik mot att skogslandskapet på sina håll alltmera kom att präglas av gigantiska kalhyggen.33 Som en reaktion infördes i skogsvårdslagen 1975 ett allmänt krav på att ”Hänsyn skall tagas till naturvårdens intressen”.34
I den nya, starkt produktionsinriktade lagstiftning som började gälla 1980 förstärktes naturvården genom en ny 21 §, som gav Skogsstyrelsen möjlighet att införa detaljregler om hur skogsbruket skulle anpassa sin verksamhet för att begränsa de negativa effekterna på natur- och kulturmiljöer. Den nya naturvårdsparagrafen visade sig dock snart otillräcklig för att balansera effekterna av det allt intensivare skogsbruket.35
Medan 1970-talets kritik mot skogsbruket hade handlat om fula kalhyggen, kemisk bekämpning av lövsly och giftbehandling av plantor, växte mot slutet av 1980-talet fram en ny och tyngre kritik, inte minst från skogsekologer, som kunde visa på kraftiga negativa effekter på den biologiska mångfalden som konsekvens av stor-skaliga förändringar av skogslandskapet.36
Konflikten spetsades till i de fjällnära skogarna. När Domän-verket (föregångare till dagens statliga skogsbolag Sveaskog) 1982 signalerade att man tänkte avskaffa den s.k. skogsodlingsgränsen, som hittills skyddat det stora statliga innehavet av fjällnära skog, startade en flerårig strid som placerade frågan om den biologiska mångfalden i politikens centrum. 1991 infördes krav om tillstånd från Skogsstyrelsen för avverkningar i det fjällnära området37.
Samma år antog en enig riksdag ett nytt, övergripande natur-vårdsmål:
”Den biologiska mångfalden och den genetiska variationen skall säker-ställas. Växt- och djursamhällen bevaras så att i landet förekommande växt- och djurarter ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd.”38
I samband med beslutet ställde sig riksdagen dessutom bakom en framställan till regeringen om en helt ny syn på ansvarsfrågan och rollfördelningen. I linje med principen om sektorsansvar borde,
33 Se t.ex. ”Skogsbruk och ekologi”. Fältbiologerna 1973.
34 Prop. 1974:166.
35 Se t.ex. Eckerberg, K., 1987: Environmental protection in Swedish forestry. A study of the implementation process. Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet.
36 Se t.ex. Laurell: Framtidsskogen, Naturskyddsföreningen, 1990.
37 Prop. 1990/91:3. Om skogsbruket i fjällnära skogar.
38 Prop. 1990/91:90. En god livsmiljö.
2018:4 Miljöhänsyn i den svenska skogspolitiken
menade riksdagen, även jord- och skogsbruket bli ansvarigt för att lösa de problem för bl.a. den biologiska mångfalden som man orsakade:
”Ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden och den genetiska variationen får enligt utskottets mening inte begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och inlösningsersättning m.m. […] Enligt den s.k. sektorsprincipen skall varje sektor ta sitt miljö- och naturvårdsansvar inom ramen för sin verk-samhet. Tillvaratagande av naturvårdens och den biologiska mång-faldens krav förutsätter […] att markägarna och företagen tar sin del av det ekonomiska ansvaret för att säkra skyddsvärda områden. Liksom den s.k. PPP-principen tillämpas inom försurningen bör en mot-svarande princip utformas där förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden blir ett normalt inslag i verksamheten och i princip inte förutsätter statliga bidrag.”39
För att hantera riksdagens uttalande tillsattes en arbetsgrupp inom regeringskansliet. I december 1991 konstaterade dock gruppen, att de ersättningsregler som lagfästs 1987 i samband med att den nya plan- och bygglagen beslutades (se kapitel 7) gjorde det svårt att genomföra riksdagens önskemål. Med hänvisning till att frågan om skogsbrukets miljöansvar skulle hanteras i den parlamentariska skogsutredning regeringen tillsatt 1990, avstod gruppen från att lägga ett eget förslag.40
I september 1992 presenterade skogsutredningen sitt slut-betänkande.41 Kärnan i förslaget var att slopa de flesta detaljregler.
Bl.a. ville utredningen ta bort kravet att alla skogsfastigheter måste omfattas av en skogsbruksplan till förmån för en enklare redovisning av tillståndet. Naturvårdsreglerna föreslogs skärpas en aning, men på det stora hela tog utredningen avstånd från tanken på tuffare lagstiftning som en väg för att klara miljömålen. Förbättrad råd-givning, utbildningssatsningar och en vädjan till skogsägarna att frivilligt avstå från att avverka värdefulla miljöer skulle vara de viktigaste redskapen för att nå målet. ”Frihet under ansvar” var devisen.
Utredningen markerade att mera mark måste skyddas i reservat för att klara miljömålet, men såg inte detta som det centrala.
39 Jordbruksutskottets betänkande 1990/91:JoU30.
40 Ds 1991:87. Naturvårdshänsyn och de areella näringarna. Miljö- och naturresurs-departementet.
41 SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet.
Miljöhänsyn i den svenska skogspolitiken 2018:4
Miljöutmaningen skulle främst lösas genom anpassning av verksam-heten på de brukade arealerna: ”Skogen brukas med sikte på hög pro-duktion och god natur- och miljöhänsyn över hela arealen. […]. Även detta alternativ kräver avsättningar av nationalparker och natur-reservat men i långt mindre utsträckning än vad som blir fallet om skyddet av naturvärdena främst skall grundas på markav-sättningar[…].”
Ett sätt att markera denna grundsyn var förslaget att i skogsvårdslagens inledande portalparagraf ”växla upp” naturvården från ett allmänt intresse för skogsbruket att beakta, till ett med virkesproduktionen jämställt mål.
Trots att betänkandet åtföljdes av en skur av särskilda yttranden från de experter som deltagit, togs förslagen in i stort sett ograverade i regeringens proposition, med ett viktigt undantag: Som nämnts ville utredningen ersätta kravet om en skogsbruksplan med ett krav om en ”redovisning av skogens tillstånd på enheten”. Propositionen innebar att kravet om skogsbruksplan slopades, dock utan att ersättas av något redovisningskrav enligt utredningens förslag.42
Skogsvårdslagen 1 §, 1980–1993 Skogsvårdslagen 1 §, 1994- Skogsmark med dess skog skall
genom lämpligt utnyttjande av markens virkesproducerande för-måga skötas så att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesav-kastning.
Vid skötseln skall hänsyn tas till naturvårdens och andra allmänna intressen.
Skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.
Vid skötseln skall hänsyn tas till andra allmänna intressen.43
Regeringens bedömning var att den föreslagna avregleringen skulle gynna både produktions- och miljömålet.
”Borttagande av detaljerade skötselföreskrifter kommer att möjliggöra ökad mångfald i skogsbruket. Det gynnar naturvården genom ett mera mångfacetterat skogsbruk.”44
42 Prop. 1992/93:226. En ny skogspolitik.
43 Nuvarande lydelse: ”Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen.”
44 Prop. 1992/93:226. En ny skogspolitik, s. 31.
2018:4 Miljöhänsyn i den svenska skogspolitiken
Den skogspolitik som lades fast 1994 gäller i allt väsentligt fort-farande även om vissa detaljer har justerats (se kapitel 6).
Kravet på någon form av skogsbruksplan dök upp igen 1999, då riksdagen, efter begäran från bl.a. Skogsstyrelsen, återinförde krav om en ”skogs- och miljöredovisning” (populärt kallad SMÖR), en sorts förenklad skogsbruksplan där markägaren skulle ange ”hur skogen ser ut och vilka natur- och kulturmiljövärden som har registre-rats för brukningsenheten”.45
Som en kontrast till de förhoppningar om en harmonisk utveckling som fanns i propositionen från 1993, konstaterade en ny statlig skogsutredning hösten 2006 att det fanns väsentliga, inbyggda målkonflikter i den nya politiken och att detta i första hand missgynnade miljömålet. Utredaren föreslog därför att kravet om skogsbruksplaner skulle återinföras och att Skogsstyrelsen dess-utom skulle ges i uppdrag att utreda en ”sanktionsavgift”, som automatiskt skulle utlösas om en markägare struntade i vissa typer av hänsyn.46 Utredarens förslag anammades dock inte av den nya regeringen, som istället tog bort SMÖR-kravet ur skogsvårdslagen.
Bakgrunden var att redovisningskravet ansågs orimligt kostsamt för markägarna i förhållande till nyttan och att myndigheterna inte hade möjlighet att följa upp redovisningarna. Att uppgifterna inte var digitaliserade bedömdes vara en viktig orsak till problemen.47
2013 föreslog den parlamentariska miljömålsberedningen dels att Skogsstyrelsen skulle få utökade möjligheter att förbjuda åtgärder eller kräva hänsyn, dels en helt ny skogsvårdsförordning där ett antal detaljerade, generella regler (bl. a om hänsynskrävande biotoper, kvarlämnande av träd och skyddszoner) skulle bli obligatoriska.48 Någon ny skogsvårdsförordning blev det dock inte. Däremot utökades Skogsstyrelsens möjligheter att lämna förelägganden, som började gälla 1 september 2014.49
45 Prop. 1997/98:158. Uppföljning av skogspolitiken.
46 SOU 2006:81. Mervärdesskog.
47 Prop. 2007/08:108. En skogspolitik i takt med tiden.
48 SOU 2013:43. Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1. Delbetänkande av Miljömåls-beredningen.
49 Prop. 2013/14:141. En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.