Myndigheternas tillsyn - Skador på fornlämningar och övriga kulturhistoriska lämningar vid skog

I detta kapitel behandlas myndigheternas tillsyn, vad som ska göras enligt

regel-verket och vad som i praktiken görs. Vidare redogörs för hur myndigheterna tolkar

tillsynsbegreppet och vilket utrymme för återkoppling till markägarna som finns.

Underlaget är en genomgång av regelverket och dokument som Skogsstyrelsen och

länsstyrelserna har skrivit, samt intervjuer med länsstyrelserna, Skogsstyrelsens

distrikt och skogsbruket.

6.1 Myndighetsstrukturen

Huruvida det är en fornlämning eller övrig kulturhistorisk lämning avgör vilken

tillsyn som kan blir aktuell och vilken påföljd det kan bli om lämningen skadas.

Det är den antikvariska bedömningen som avgör vilken myndighet som är

tillsynsmyndighet.

Figur 12. Tillsynsprocessen

Lämningens antikvariska bedömning

Tillsyns-myndighet ^Lagstiftning ^Tillsyns-begrepp ^Ansvars-utkrävande

Övrig kulturhistorisk

lämning ^{Skogsstyrelsen} ^Skogsvårds-lagstiftning ^{Huvudsakligen}inför åtgärd ^Vite*_Böter* Fornlämning Länsstyrelsen

Kulturmiljö-lagstiftning ^{Efter åtgärd} ^Böter_Fängelse *Vid övrig kulturhistorisk lämning utgår vite eller böter endast om man inte följt ett beslut med föreläggande eller förbud.

6.2 Tillsyn enligt regelverket

Skogsstyrelsens tillsyn

Skogsstyrelsen ska utöva tillsyn över att lagstiftningen där Skogsstyrelsen har

angetts som tillsynsmyndighet följs.

I förordningen om Skogsstyrelsens

planering, uppföljning och utvärdering av tillsyn finns krav på att Skogsstyrelsen

årligen upprättar en tillsynsplan som omfattar myndighetens ansvarsområde.

Varje år tas en behovsutredning för tre år fram som underlag till tillsynsplanen.

67 § 2 förordning med instruktion för Skogsstyrelsen (2009:1393).

I nuvarande behovsutredning nämns att störst behov av tillsyn finns vid bland annat

avverkningar som berör kulturmiljöer.

Enligt behovsutredningen baseras urvalet av tillsynsobjekt till största delen på de

anmälningar som inkommit. Tillsynen resulterar i en vägledning eller ett beslut.

Skogsstyrelsen kan fatta beslut om föreläggande, vilket innebär att den som

beslutet gäller måste göra en viss åtgärd eller att åtgärden måste göras på ett visst

sätt. Skogsstyrelsen kan även skriva beslut om förbud mot att utföra en viss åtgärd.

I besluten anges vitesbelopp som gäller om besluten inte följs.

I behovsutredningen beskrivs vidare att det vid tillsyn efter avverkning kontrolleras

om vägledningar och beslut har följts. Uppföljningen kan ske t.ex. via fältbesök

eller genom en årlig satellitbildsanalys. Det kan också göras riktade

tillsyns-kampanjer över större områden med hjälp av helikopter, till exempel för att

upptäcka allvarliga körskador vid vattendrag och kulturlämningar.

Länsstyrelsens tillsyn

Förordningen med länsstyrelseinstruktion beskriver att länsstyrelsen ska ansvara

för de tillsynsuppgifter som riksdagen och regeringen har ålagt den.

Länsstyrelsen har ansvar för det statliga kulturmiljöarbetet i länet enligt

kultur-miljölagen.

Kulturmiljölagen uttalar inte att länsstyrelserna ska utföra tillsyn,

vilket gjordes i den tidigare kulturminneslagen. Avsikten med lagändringen var

inte att tona ner tillsynsarbetet. I propositionen som föregick kulturmiljölagen

beskrevs att: ”Regeringen anser att tillsyn är alltför begränsat i sammanhanget

och föreslår därför att det i stället ska framgå av lagen att länsstyrelsen har ansvar

för det statliga kulturmiljöarbetet i länet.”

6.3 Myndigheterna använder tillsynsbegreppet

olika

Tillsyn är ett förvaltningspolitiskt styrmedel som syftar till att skapa en god

efterlevnad av lagar och förordningar. Medborgarna ska genom den offentliga

69 Behovsutredning för Skogsstyrelsens tillsyn 2019–2021, s. 7. 70 Behovsutredning för Skogsstyrelsens tillsyn 2019–2021, s. 21.

71 https://www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/tillsyn/ Webb-plats besökt 2020-02-28. 72 Behovsutredning för Skogsstyrelsens tillsyn 2019–2021 s. 21.

73 2 § förordning med länsstyrelseinstruktion (2017:868). 74 1 kap. 2 § KML.

tillsynen kunna vara förvissade om att deras intressen tas tillvara. Om

myndig-heterna har en välfungerande tillsynsverksamhet visar detta också skogsbrukets

aktörer att skyddet av kulturmiljöer i skog är på allvar.

När länsstyrelsen i våra intervjuer har beskrivit sin tillsyn har de använt

tillsyns-begreppet i betydelsen av kontroll och granskning. Skogsstyrelsen använder

tillsynsbegreppet med en vidare innebörd där tillsynen också inbegriper olika typer

av informationsåtgärder. I intervjuerna med Skogsstyrelsens olika distrikt var det

tydligt att man i sitt tillsynsbegrepp inbegriper åtgärder som att skicka vägledning

och beslut innan avverkning, såväl som avsyning efter skogsbruksåtgärder.

6.4 Lite tillsyn som görs

Skogsstyrelsens tillsyn

I intervjuerna med Skogsstyrelsens distrikt beskrevs att tillsyn i fält under och efter

avverkning endast görs i liten omfattning. Enligt intervjuerna prioriteras insatserna

till den del av arbetet som sker före avverkning, och vanligast är att skicka

väg-ledning inför avverkning. När det gäller tillsyn i betydelsen av granskning och

kontroll av kulturmiljöer i skog efter avverkning, markberedning och plantering är

det inte mycket tillsyn som görs, enligt vad som beskrivits i intervjuerna.

Länsstyrelsens tillsyn

I intervjuerna med länsstyrelserna framkom att det görs väldigt lite tillsyn som

gäller fornlämningar i skog. I intervjuerna med länsstyrelserna framträdde också

bilden av att den tillsyn som idag görs ofta är händelsestyrd, dvs. består av de

granskande åtgärder som sker på grund av en specifik händelse som initierats av

någon utanför myndigheten. Motsatsen till händelsestyrd tillsyn kan sägas vara

tillsyn som sker på en myndighets eget initiativ enligt en uppgjord plan.

6.5 Återkoppling till markägaren efter tillsyn

Länsstyrelsens återkoppling till markägarna

Länsstyrelserna genomförde 2013 en tillsynsinsats för att kontrollera om

fornminnen som berördes av skogsbruksåtgärder hanterades i enlighet med

dåvarande kulturminneslagen. I länsstyrelsernas slutrapport beskrevs att det inför

tillsynsinsatsen diskuterades huruvida det är lämpligt att skriva tillsynsbeslut

rörande skogsärenden. Detta gjordes med anledning av att det i

Riksantikvarie-ämbetets vägledning står att länsstyrelserna i fall där brott misstänks bör undvika

att ta egna underhandskontakter med den eller dem som kan komma att beröras av

anmälan. Länsstyrelsen bör inte heller skicka en så kallad begäran om förklaring

till markägaren då det kan medföra att en eventuell senare brottsutredning

föregrips. Enligt vägledningen är det inte heller i första hand länsstyrelsens uppgift

att lämna underrättelse om att myndigheten avser att göra, eller har gjort en

åtals-anmälan, utan bör i stället överlåta åt polis och åklagare att informera markägare

eller den/de misstänkta för brottet att en anmälan har lämnats in.

Efter dialog med Riksantikvarieämbetet konstaterades enligt länsstyrelsens rapport

att de komplikationer som riktlinjerna i vägledningen gav upphov till inte skulle

hindra länsstyrelserna från att bedriva tillsyn i skogsärendena, och att beslut i

ärendena borde kunna fattas. Trots detta var det några länsstyrelser som valde att

inte skriva beslut i tillsynsärendena.

I Riksantikvarieämbetets nuvarande vägledning för tillämpning av kulturmiljölagen

vid fornminnesbrott finns inget hinder för länsstyrelsen att återkoppla resultatet av

tillsynen till markägaren när det inte har varit någon påverkan på lämningen. Men

när det är en skada som kan vara ett brott bör länsstyrelsen enligt vägledningen

undvika att ta underhandskontakt med den som kan beröras av anmälan.

Läns-styrelsen bör i stället överlåta åt polis och åklagare att informera markägaren, eller

den som misstänks för brottet, att en anmälan har lämnats in.

Av vägledningen

framgår inte hur länsstyrelsen ska kunna skriva tillsynsprotokoll och fatta beslut

när tillsynen visar på olika grader av skada som t.ex. ringa åverkan, skada

respektive grov skada och hur tillsynsresultaten ska kunna kommuniceras.

Krav på återställande efter skada

Beroende på om det är en fornlämning eller en övrig kulturhistorisk lämning som

har skadats skiljer det sig vilka åtgärder som Skogsstyrelsen och länsstyrelserna

kan vidta när det gäller återställande av skada eftersom de stödjer sig på olika

lagstiftningar.

I Skogsstyrelsens föreskrifter nämns att om föreskrifterna inte följts när det gäller

kulturmiljöer och kulturlämningar som omfattas av skogsvårdslagen och detta

medför skada så ska åtgärder vidtas. Körskador och spår efter markberedning ska

återställas. Kulturmiljöer och kulturlämningar ska rensas från täckande röjnings-,

hyggesrensnings- och avverkningsrester så att lämningarna är väl synliga vid

kommande åtgärder. Barrträdsplantor som planterats inom skyddszoner ska tas

bort.

76 Länsstyrelsen, Preliminär slutrapport Nationell tillsynsinsats – fornminnen som berörts av skogsbruksåtgärder, 2014. s.7.

77 Länsstyrelsen, Preliminär slutrapport Nationell tillsynsinsats – fornminnen som berörts av skogsbruksåtgärder, 2014, s.7.

78 Riksantikvarieämbetet, Vägledning för tillämpning av kulturmiljölagen Fornminnesbrott, 2016, s 13. 79 7 kap. 34 § SKFS.

Av Riksantikvarieämbetets vägledning för tillämpning av kulturmiljölagen vid

fornminnesbrott framgår att länsstyrelsen inte får villkora om huruvida en

åtals-anmälan ska göras med hänsyn till om markägaren är villig eller inte att återställa

eller betala för skadan. I vägledningen beskrivs att det inte finns stöd i

kulturmiljö-lagen för att till exempel ”göra upp i godo” i stället för att göra en åtalsanmälan.

Enligt vägledningen kan länsstyrelsen om den väljer alternativa strategier vid

hanteringen av ett misstänkt fornminnesbrott riskera att göra sig skyldiga till

mutbrott.

Huruvida länsstyrelsen får begära av markägaren att t.ex. ris på fornlämningar ska

avlägsnas – på liknande sätt som vid en övrig kulturhistorisk lämning – framgår

inte av vägledningen.

In document Skador på fornlämningar och övriga kulturhistoriska lämningar vid skogsbruk (Page 41-46)