Några centrala teman i
socialtjänstens krisberedskap
I den process som beskrivits i del II har några teman aktualiserats som inte getts utrymme ovan. Dessa teman har aktualiserat under Sorsaprojektets genomförande. Sorsamodellen uppmärksammar dem som viktiga att beakta i planering för krisberedskap.
De teman som aktualiserats rör krisstöd, kriskommunikation, dokumentation och prioritering. I det följande ges en introduktion till innebörden av vart tema i syfte att kunna lyfta fram vad de kan innebära i fråga om behov av planering.
Krisstöd
I den krisplan som kommuner har skyldighet att ta fram ingår även planering av krisstöd. Krisstöd utgör således en integrerad del av kommunens krisberedskap. Krisstöd är en insats som motiveras av kommuners yttersta ansvar under socialtjänstlagen. Krisstöd avser att från samhällets sida vara ett komplement till det grundläggande krisstöd som familj, släkt, vänner, arbetskamrater och övriga sociala nätverk utgör (Socialstyrelsen 2008). Planen innebär att kommunen skapar sin inriktning. Idag skiljer det sig mellan kommuner i fråga om när krisstöd aktiveras samt vilka kontaktvägarna in i kommunen är sett från samverkansparternas perspektiv. Det kan vara via SoS Alarm lika väl som via kommunens växel.
Sorsamodellen berör endast övergripande aspekter. För insatsers konkreta innehåll hänvisas till Krisstöd vid allvarliga händelser (Socialstyrelsen 2008) samt annan tillgänglig forskningsbaserad litteratur i ämnet.
Krisstöd är allt medmänskligt, praktiskt, psykologiskt och socialt stöd som olika samhällsinstanser förmedlar i samband med allvarliga händelser. Socialstyrelsen 2008.
Vanligtvis organiseras krisstöd av socialtjänstens individ- och familjeomsorg men i nära samarbete med skola och utbildning, hälso- och sjukvården (som primärvård och öppen psykiatrisk vård), polisen, trossamfund och frivilligorganisationer (Deschamps-Berger 2015). Huvuduppgiften för krisstödet är att i det akuta skedet erbjuda skydd och säkerhet, stödja individer och familjer, upprätta informations- och stödcentrum samt samverka med de övriga organisationer som berörs av händelsen (Socialstyrelsen 2008).
Ur Sorsamodellens perspektiv uppmärksammas att ur planeringssynpunkt är det väsentligt att ta hänsyn till att det kommunala krisstödet oftast aktualiseras i situationer där insatspersonal från räddningstjänst, polis och sjukvård är först på plats. Här finns således ett mycket viktigt gränssnitt för samverkan kring hur och när det kommunala krisstödet behöver mobiliseras. I detta sammanhang är det därför centralt att skilja det kommunalt organiserade krisstödet från det som landsting och regioner ansvarar för. Gränsdragningen är ibland oklar (Socialstyrelsen 2009). Kommunernas uppdrag och målgrupp är bredare än landstingens. Inom hälso- och sjukvården ges psykologiska, sociala och psykiatriska stödinsatser riktat direkt till de drabbade och deras närstående samt till personal. Detta innebär att nära samverkan krävs mellan kommunerna och landstingen och de övriga aktörerna för att optimera insatsers effektivitet och kvalitet. Det finns därför behov av gemensam planering och övning som kan ge ökad förståelse för olika aktörers roller, kompetenser och uppgifter (Socialstyrelsen 2008).
Socialstyrelsen (2009) har identifierat en rad principer för krisstöd. Dessa principer matar tillbaka till behoven att planera. Principerna gäller bland annat att stödet ska vara lättillgängligt, länkat till samhällets övriga insatser, innefatta erbjudande om långsiktigt och kontinuerligt krisstöd samt utvärderas. Det sistnämnda förutsätter dokumentation. Principerna har bäring på de förberedelser som krävs. Till exempel behöver planen för krisstöd vara flexibel och därmed tillämplig på olika typer av händelser oavsett deras art och innefatta drabbades
adekvat utbildning både avseende grundkunskaper och specialkunskaper (Socialstyrelsen 2008).
En närmast klassisk studie har identifierat fem principer för krisstödsinterventioner i fråga om deras innehåll så att de sammantaget stärker människors förmåga att hantera det inträffade. Dessa är
• förstärka känsla av säkerhet och trygghet • bidra till att lugna
• stärka känslan av självtillit och tillit till samhällets förmåga • stärka samhörigheten med andra drabbade och närstående • stärka de drabbades känsla av hopp
Hobfoll m.fl. 2007 (i översättning av Socialstyrelsen 2008).
Planering för krisstöd behöver beakta särskilda funktioner som ledning, resurspersoner, samordning, information (kommunikation) och rapportering men även resurser som personal, lokaler, hjälpmedel och vem som har mandat att ta resurser i anspråk (Socialstyrelsen 2009). Vidare finns det ett antal grupper som man i planeringen bör tänka särskilt på (Socialstyrelsen 2008). Det gäller äldre och ensamboende men också ett barnperspektiv behöver finnas med för att ta särskild hänsyn till barns och ungas specifika behov. Vidare kan behov av särskilda resurspersoner och särskild kompetens för informationsöverföring i krisstödet aktualiseras för personer med funktionsnedsättningar. På liknande sätt aktualiseras frågan om krisstödets tillgänglighet även för personer med särskilda behov men även för personer som talar andra språk än svenska (ibid.).
Även det stöd som riktar sig till stödpersoner som arbetar med krisstödet behöver ingå i planeringen, till exempel i form av tydlig arbetsledning och gruppstödsforum med inriktning mot socialt stöd eller i företagshälsovårdens regi. Också eventuella behov av externt stöd och expertmedverkan för ledningsgruppen kan behöva planeras för (ibid.).
Kriskommunikation
Planeringen för hantering av allvarliga händelser innefattar även planering av hur kriskommunikation ska ske för att vara effektiv och trovärdig och utföras av ”rätt” funktion i organisationen. Det senare har framstått som väsentligt under Sorsaprojektets genomförande, inte minst för den personal som har direkta brukar- och anhörigkontakter. Notera att socialtjänstens planering i detta sammanhang förhåller sig till den kommunala övergripande kriskommunika- tionen.
Kriskommunikation riktas inte endast utåt till media, allmänhet och andra organisationer utan även inåt mot egen personal och organisationsnivåer (MSB 2012). Idealt sett sker kriskommunikation med hjälp av informatörer eller kommunikatörer med specialkompetens och med upparbetade nätverkskontakter (MSB 2013). Bakgrunden är att, vilket framgått ovan (se Nationell nivå), att kommunerna tillskrivs ett ansvar för information och kommunikation vid allvarliga händelser. Detta utgör således det större sammanhang i vilken socialtjänstens kriskommunikation ingår. Denna kommunala uppgift innebär att krav ställs på socialtjänstens förmåga att kunna kommunicera med brukare och allmänhet men också med samverkande aktörer och media. De kommunikativa strategierna behöver inte endast fungera i relation till socialtjänstens insatser (Socialstyrelsen 2009) och ta hänsyn till medborgarnas intressen, känslor och behov av trovärdig information. De kommunikativa strategierna behöver även ta hänsyn till människors farhågor och oro (MSB 2012).
Kriskommunikation har kommit att ses som en allt mer central aspekt av krisberedskap och av själva hanteringen av kriser. Det gäller både för myndigheter och andra samhällsaktörer, allmänheten och medier. Att information tillskrivs en så central roll beror på att den ligger till grund för både människors och aktörers beslut och handlande (MSB 2015a). ”Bilden av krisen”, hur situationen och hanteringen av den uppfattas och tolkas är lika avgörande som situationen i sig (MSB 2015a; 2012). Kriskommunikation ses som ett sorts kitt som håller ihop hanteringens olika delar (MSB 2015a) och ska möta människors osäkerhet i krissituationen samt bidra till tillit till demokratins institutioner och aktörers ledningsförmåga (MSB 2012).
Öppen och korrekt kriskommunikation ger förtroende och underlättar samarbete. Kommunikationen mellan aktörer, allmänhet och medier är viktig i hanteringen av samhällsstörningar. Samordnad kommunikation i rätt tid stärker de inblandade aktörernas trovärdighet, förebygger otydligheter och motverkar ryktesspridning. Det ger också allmänheten möjlighet att bidra till hanteringen. Ur MSB 2015a.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2015a) har identifierat ett antal punkter som har bäring på kriskommunikation.
• låta kriskommunikationskompetens vara en integrerad del av varje aktörs organisation
• börja med kriskommunikation redan vid den initiala bedömningen, när man försöker förstå vad som händer eller har hänt
• samverka kring kriskommunikation under hela hanteringen
• lyssna till målgruppernas behov och anpassa kriskommunikationen därefter
• låta kriskommunikationen präglas av snabbhet, öppenhet och korrekthet. Från socialtjänstens perspektiv aktualiseras frågor om att information behöver vara målgruppsanpassad, det vill säga anpassas i förhållande till människors faktiska situation, förkunskaper och hur de kan tänkas tolka och uppfatta den inträffade händelsen. Informationens tillgänglighet behöver därför beaktas både i fråga om språk och i fråga om olika typer av funktionsnedsättningar. Att svara upp mot människors särskilda behov i fråga om kriskommunikation i alla krisberedskapens skeden har identifierats av Socialstyrelsen som ett område i behov av utveckling (Socialstyrelsen 2015).
Kriskommunikation sker inte endast i akuta skeden utan syftar även på förebyggande och säkerhetsfrämjande kommunikationsinsatser. Dessa kan vara grundade i resultat från risk- och sårbarhetsanalyser och på så vis ha den lokala förankring detta innebär. Andra exempel kan vara den information om individers och hushålls krisberedskap som nämndes ovan (se fotnot nr 1).
Planering för alternativa kommunikationsvägar
Planeringen av kriskommunikation behöver även innefatta att överväga vilka alternativa kommunikationsvägar som kan användas om telefoni och andra informationstekniska system är utslagna.
I Klippan genomfördes en analys som gällde hur de kommunala samhällsviktiga verksamheterna skulle påverkas i situationer då kommunikationsteknologi som internet och telefoni inte fungerar. Denna analys ledde till beslutet att införskaffa Rakelmobiler, d.v.s. ett alternativt kommunikationssystem utvecklat för krisberedskap. Nu har vissa funktioner bland annat i äldreomsorgen Rakelmobiler som de använder i vardagen. Att de används i vardagen borgar för att användarna är vana att hantera kommunikationssystemet vilket kan vara väl så viktig inför en eventuell krissituation.
I Ystad har Omsorgsförvaltningen en överenskommen samlingsplats vid vilken ledningsgruppen samlas i händelse att kommunikationsteknologi är utslagen.
Dokumentation
Som framgått ovan (under rubriken Nationella riktlinjer) har kommuner att rapportera vidtagna åtgärder vid en extraordinär händelse. Kommuner har även ett eget behov av uppföljning. Detta förutsätter dokumentation. Dokumentationen tjänar inte endast som underlag för den statliga och kommunala uppföljningen utan även för socialtjänstens egen uppföljning och lärande. Den kan till exempel ge en samlad bild av vilka som fått insatser och insatsernas innehåll och omfattning vid en specifik händelse. Kommunens samordnande roll som socialförvaltningen kan axla inom det sociala området gör att även andra (till exempel privata) aktörers insatser bör ingå i uppföljningen. Detta förutsätter överenskommelser om vad som ska dokumenteras, avidentifieras och sammanställas (Socialstyrelsen 2009).
Socialtjänsten är under socialtjänstlagen alltid skyldig att dokumentera handläggning av ärenden som rör enskilda. Dokumentationsskyldigheten omfattar både utredningen och verkställigheten av biståndsbeslut och annan utredning och verkställighet (Fahlberg & Larsson 2016). Detta gäller under alla
förhållanden. Rådgivning och öppen verksamhet omfattas däremot inte av dokumentationsskyldigheten. Emellertid, vid allvarliga händelser aktualiseras dokumentationsbehov även i dessa fall av de uppföljningsskäl som nämndes här ovan.
Några förslag på information som kan tjäna som underlag för rapportering kan vara följande: vilka insatser som getts, insatsernas omfattning och varaktighet, vilka målgrupper det gällt, särskilda behov bland målgrupperna samt insatsernas geografiska spridning i kommunen (Socialstyrelsen 2009).
Sorsamodellen uppmärksammar att det är befogat ur krisberedskapssynpunkt att planera för hur dokumentation kan göras utan stöd av informationsteknologi. I ett scenariobaserat exempel ovan föreslogs bland annat att på förhand klargöra vad som måste dokumenteras och ta fram manualer för handskriven dokumentation och beslut. Ett annat förslag var att överväga att ha ett antal ”stand alone” datorer (som ”skrivmaskiner”).
Prioritering av uppgifter i verksamheten
Under Sorsaprojektets gång har prioritering framstått som en särskild aspekt inom krisberedskap. I samtalen har utgångspunkten varit att en allvarlig händelse kan ge upphov till behov av att prioritera mellan verksamhetens olika uppgifter och i fråga om resursfördelning. Samtalen har också utgått från det faktum att socialtjänsten är en samhällsviktig verksamhet. Häri kan således både om- och bortprioriteringar ta sin utgångspunkt.
Att prioritera innebär överväganden kring att olika delar av verksamheten och skilda specifika uppgifter kan ha olika grad av samhällsviktighet.2 Inom projektet
erfors att en genomtänkt prioriteringsordning som diskuterats på såväl politisk som ledningsnivå kan göra att godtycke och tidsödande diskussioner undviks. I detta avsnitt förs resonemang om möjliga principer som kan ligga till grund för sådana prioriteringar. Det kommer att framgå att de nationella målen för säkerhet och för krisberedskapen kan utgöra en resonansbotten. Vi inleder emellertid med att se på några erfarenheter ur Sorsaprojektet.
2 Begreppet samhällsviktighet används av Länsstyrelsen i Stockholm i deras opublicerade modell
En grovhuggen men illustrativ sammanfattning av den prioriteringsprincip som kommit till uttryck inom Sorsaprojektet är; ”liv och myndighetsutövning”. Det som avses med ”liv” är alla stöd- och serviceinsatser som gäller grundläggande kroppsliga behov som medicinering, mat och toalettbesök men även omhändertaganden av barn och missbrukare med stöd av tvångslagstiftningarna. Sådana omhändertaganden faller även in under den prioriterade ”myndighetsutövningen”. För individ- och familjeomsorgens del innebär prioriteringen av grundläggande behov av mat att vissa utbetalningar prioriteras högt. För äldreomsorgen och hemsjukvården innebär det som en enhetschef uttryckte det att ”dra gränser mellan omvårdnad och det som kan stå åt sidan”. Till exempel kan kanske en såromläggning i hemsjukvården ”glesas ut” och hygien (som dusch och frisörbesök) få stå tillbaka. Utifrån samma prioriteringsgrund kan en ”upplevelsegrupp” inom LSS-verksamheten prioriteras bort tillsammans med öppenvårdsinsatser och icke lagstadgade verksamheter. Det kan vara kommunens arbetsmarknadsenhet eller föräldrastödsverksamhet. Prioriteringen av ”myndighetsutövningen” kan vara avgörande vid överväganden kring vilka funktioner som ska få tillgång till tillgängliga datorer om informationssystem är utslagna men också i fråga om vad som ska dokumenteras för hand och hur handskrivna dokument senare ska föras in i elektroniska journaler.
Denna erfarenhetsbaserade prioriteringsordning som på intet vis nedvärderar de uppgifter som kan få stå tillbaka bottnar vid närmare betraktande i de (ovan nämnda) nationella målen för säkerhet med dess underliggande skyddsvärden. Dessa är befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet och grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättigheter. De återfinns också i målet för krisberedskap. Här kan tydliga paralleller dras till både Styrel3 och
Länsstyrelsens i Stockholm modell för identifiering av samhällsviktig verksamhet. De utgår från samma grund och kan därför tjäna som intressanta förlagor för fördjupade resonemang.4 I likhet med Styrel finns också en tidsdimension i de
3 Styrel är en planeringsprocess under vilken statliga myndigheter, länsstyrelser, kommuner och
elnätsföretag samarbetar för att ta fram underlag för att kunna prioritera samhällsviktiga elanvändare vid en manuell förbrukningsfrånkoppling (MFK). Syftet med styrelplaneringen är att lindra samhällskonsekvenserna som uppstår om MFK behöver tillgripas vid en eleffektbrist (MSB 2014 Styrel handbok 2014).
erfarenhetsbaserade prioriteringsprinciperna. Konsekvenserna bedöms både på kort (några timmar) respektive lång (dagar) sikt.
Vid en omläsning av exemplen ovan framträder hur prioriteringarna underbyggs av bedömningar av en uppgifts samhällsviktighet i förhållande till säkerhetsmålen och krisberedskapsmålen. Samhällsviktighet kan förslagsvis bedömas på en tregradig skala; att uppgiftens är avgörande, omfattande eller obetydlig i relation till något eller några av målen. Vi ser hur en viss uppgift kan bedömas vara avgörande för en viss människas liv och hälsa medan en annan uppgift snarare är avgörande för att upprätthålla samhällets funktionalitet. Här kan i det korta tidsperspektivet matdistribution stå som exempel vid sidan av alternativ avfallshantering för att undvika smitta eller prioritering av vissa boenden vid utplacering av reservkraft eller i reservvattenplanen. Med ett längre tidsperspektiv kan kanske en daglig verksamhet stänga ner ett par dagar vid behov av att omfördela personal. Den höga prioriteringen av myndighetsutövning och av dokumentation kan förstås mot bakgrund av att det är avgörande för att upprätthålla rättssäkerhet, ett av de grundläggande värdena.
Sorsamodellen föreslår att prioriteringar inom socialtjänstens verksamheter i krissituationer kan underbyggas av denna argumentation där således samhällsviktighet och en tidsdimension är de centrala dimensionerna för en systematisk bedömning.