Till frågan om de säkerhetspolitiska och strategiska Jöreställningar som knöts till 1925 års härordningsbeslut.
Av Arvid Cronenberg
I
I olika sammanhang främst från försvarsvänligt håll - har gjorts gällande att 1925 års försvarsbeslut saknade strategiska motiveringar och att nedrustningen följaktligen var fotad på inrikespolitiska sna rare än säkerhetspolitiska betingelser .1J Påståendet är sant åtminstone
i sin första del så 'till vida att man inte utförde några strategiska beräkningar varken inom 1919 års försvarsrevision eller i de departe mentsutredningar som lades till grund för högerregeringen Tryggers försvarsproposition 1924 och den socialdemokratiska propositionen ett år senare. Varför det blev så kan diskuteras. "Skulden" i den mån man kan tala om en sådan - kan knappast ensidigt läggas på varken den ena eller den andra av de båda primära aktörsgrupper som uppträdde i sammanhanget, dvs de "sakkunniga" parlamentari kerna och de militära experterna. Förhållandet ·torde, förenklat ut tryckt, närmast ha sin förklaring i faktorer som följde av det demo kratiska genombrottet, det bristande ömsesidiga förtroendet mellan parlamentariker och militärer samt frånvaron av påvisbara och ome delbara krigshot.
Oaktat detta måste man utgå från att varje parti; oavsett d�ras grundläggande vätderingar och bedömningar, hade ett positivt in tresse av att motivera och legitimera sina respektive härordningsför slag utifrån specifika säkerhets- och militärpolitiska aspekter. Till dessa hörde förutom bedömningarna av det allmänna utrikespolitiska läget, föreställningar om de övergripande uppgifter som borde åvila krigsmakten samt den tänkbara händelseutveckling och de hot (sce narier) som borde förebyggas eller avvärjas. Mot bakgrund av vad som förväntades av krigsmakten, bör det rimligen ha legat i varje partis intresse att dess eget härordningsförslag framstod såsom tro värdigt, dvs att det kunde fylla sin uppgift inom ramen för de säker hetspolitiska förutsättningar partiet självt uppställt. 2l
Denna uppsats avser 'således i första hand att belysa vilka strate gi��a och ö1;>erativa förväntningar de tre stora partierna, högern, de fnsmnade (liberalerna före partisprängningen 1923) och socialdemo kraterna, ställde på fälthären. Vilken filosofi och vilka säkerhetspoli tiska föreställningar knöts till den härorganisation · respektive partier förordade? Särskilt knyter sig intresset i detta hänseende till 1925 års härordningsbeslut och d� förväntningar som däri ställdes på "1925 års fälthär", dvs 1928 års krigsorganisation. Hur såg de scenarier ut
som motiverade fälthärens omfattning? Från yrkesmilitär synpunkt hade dessa frågor sitt givna intresse främst däri att de föreställningar, som riksdagsmajoriteten företrädde, rimligen också borde ligga till grund för den revision av den strategiska och operativa krigsplanlägg ning som nedskrivningen av stridskrafterna påkallade.
I stort har framställningen fått följande uppläggning. I avsnitten Il och III redovisas dels huvuddragen av försvarsfrågans handläggning åren 1919-1925, dels de hotscenarier och strategiska tankegångar som låg till grund för 1914 års härordning; sistnämnda avsnitt när mast såsom bakgrund till de nya föreställningar som framträdde efter krigsslutet. I avsnitten IV-VI behandlas partierna i ordning, de fri sinnade (före juni 1923 de liberala), socialdemokraterna och högern. Högerns föreställningar redovisas i ett sammanhang medan analysen av de frisinnades och socialdemokraternas synsätt begränsas tidsmäs sigt t o m 1924 års riksdag. Deras argumentering vid 1925 års riksdag behandlas i ett särskilt avsnitt (VII), detta mot bakgrund av deras försvarspolitiska samverkan under denna riksdag. Uppsatsen avslu tas med vissa sammanfattande reflexioner.
Beträffande materialet slutligen bör påpekas att några ''officiella'' målformuleringar i här berörda avseenden inte återfinns varken i riksdagsbeslut, partiprogram eller valhandböcker o d. Jag har därför i första hand varit hänvisad till de meningar som kommit till uttryck i bl a försvarsrevisionens betänkande, riksdagstrycket samt vissa en skilda arkiv och som bedömts representativa för respektive menings riktningar.
Il
Handläggningen av försvarsfrågan 1919-1925 - i vad gällde fälthä rens omfattning - hade i stort följande förlopp. Sedan krigsutbrottet 1914 gällde 1914 års härordning enligt vilken fälthären skulle bestå av sex linjefördelningar, sex reservfördelningar och en kavallerifördel ning. Inom generalstaben hade man ursprungligen tänkt sig att re servfördelningarna principiellt skulle bli jämförliga med linjefördel ningarna, men den snabba tekniska utvecklingen och prisstegringarna på krigsmateriel medförde att man inte kunde fullfölja sina intentio ner inom de ekonomiska ramar som hade förutsatts i försvarsbeslu tet. När reservfördelningarna styrkemässigt kulminerade 1918 var de ras numerär uppe i ca 16 000 man mot linjefördelningarnas 20 000. År 1922 tvingades man p g a i första hand de stora befälsvakanserna att skära ner samtliga reservfördelningar till ca 12 000 man. 3l
Hösten 1919 tillsattes 1919 års försvarsrevision i det uttalade syftet att begränsa försvarskostnaderna. När revisionen lade fram sitt be tänkande våren 1923 var den starkt splittrad på tre alternativ, men där liberalerna med stöd av bondeförbundets ende representant fick
stå för huvudförslaget. I samtliga partiförslag, liberalernas, social demokraternas och högerns, hade man slopat hela reservorganisatio nen. De båda vänsterpartierna hade också tagit bort kavallerifördel ningen, medan högern ersatt denna med en kavalleribrigad. I vad gällde antalet linjefördelningar föreslog liberalerna fyra, socialdemo kraterna tre medan högern ville behålla samtliga sex.4> År 1924 lade
högerregeringen Trygger fram en försvarsproposition, som i stort baserade sig på de tidigare högerreservanternas förslag.5l Propositio
nen bifölls av den alltjämt konservativt sinnade första kammaren men föll i den andra.6l Aret därpå lade den socialdemokratiska minis
tären Branting/Sandler med Per Albin Hansson som försvarsminis ter fram en ny försvarsproposition, där regeringen på väsentliga punkter närmat sig de frisinnade ståndpunkterna. 1> Efter ytterligare
jämkningar i· frisinnad riktning bifölls propositionen i båda kam rarna, i första dock först med stöd av vissa ledamöter ur det nya liberala partiet. 8>
I den krigsorganisation, som fastställdes att gälla från 1 januari 1928, kom fälthären att reduceras till fyra linjefördelningar, en linje brigad, två blandade linje-/reservbrigader och en reservbrigad. Upp sättningen av reservenheter hade möjliggjorts genom att man fortfa rande kunde utnyttja det befäl som överförts till övergångsstat samt vissa välutbildade äldre årsklasser värnpliktiga. Förhållandet var emellertid av temporär natur och 1932 tvingades man slopa även återstående reservenheter.9> Högern som 1924 hade varit tämligen
starkt splittrad en stark falang under Arvid Lindman ville bl a behålla kavallerifördelningen och tre reservfördelningar - yrkade inför avgörandet 1925 på blankt avslag i avvaktan på att läget skulle klarna.10>
III
Alltsedan Napoleonkrigen hade den svenska säkerhetspolitiken hu vudsakligen varit inriktad på en fredlig samexistens och en principiell neutralitet. Denna linje blev efter hand djupt förankrad i det svenska folkmedvetandet, vilket ytterst torde haft sin grund i den alltmer utbredda insikten om att Sveriges säkerhet i första hand kunde även tyras genom stormakternas maktpolitik.11l
Det "defensiva" draget i säkerhetspolitiken kom bl a till uttryck i 1809 års regeringsform § 74, där man direkt uttalade att vår krigs makt endast hade till upp'gift att avvärja befarade eller påbörjade angrepp samt bevara rikets neutralitet.12l I samma riktning verkade
värnpliktslagen, som stadgade att beväringens första uppbåd (de yngre årsklasserna) fick användas utom riket endast till rikets försvar samt under förutsättning att statsrådet blivit hört och riksdagskallelse utgått. Härens andra uppbåd fick över huvud taget inte användas
utomlands utan riksdagens medgivande.13) I 1914 års försvarspropo sition underströk statsminister Hammarskjöld att vårt lands militära stärkande inte kunde ha något annat ändamål än rikets försvar och neutralitet.14l I riksdagsdebatten samma år gav särskilda försvarsut
skottets ordförande, Karl Staaff, uttryck åt samma .tanke. "Och", fortsatte Staaff, "detta bud är ej blott inskrivet i grundlagen, det är ock inskrivet i det svenska folkets sinnen, tänkesätt och hela åskåd ning." Staaff avslutade sitt anförande med en förhoppning om att vi energiskt skulle slå vakt om vår rätt till självbestämmande, avvisa alla lockelser till äventyrspolitik och till det yttersta hävda vår neutrali tet. Is)
Till ytterligare belysning kan anföras 1919 års försvarsrevisions betänkande, där man sammanfattade krigsmaktens mål, såsom de uppfattats inför 1914 års härordningsbeslut, enligt följande. Alltse dan Sverige för mer än hundra år sedan utkämpade sitt senaste krig, hade vår försvarspolitik varit inriktad på att vid konflikter mellan främmande stater hävda vår neutralitet samt i händelse av angrepp försvara vår nationella självständighet. Även om det inte förelåg möjlighet för oss att i längden ensamma kunna hävda vår självstän dighet gentemot en stormakt, gällde det att handla efter den s k "riskprincipen", dvs ett angrepp på vårt land skulle kosta angriparen mer än vad han vore villig att offra.16l
Med en modernare terminologi skulle alltså försvarets uppgifter kunna karaktäriseras enligt följande:
1) i s o 1 e r a t s j ä I v s t ä n d i g h e t s f ö r s v a r vid direkt angrepp, 2) n e u t r a 1 i t e t s f ö r s v a r vid krig mellan andra stater
3) defensivförsvar i den meningen att det inte skulle utgöra ett instrument för en aggressiv utrikespolitik eller inblandning i främmande stats inre angelägenheter
4) krigsavhållande (enligt "riskprincipen") i den meningen att det skulle, avskräcka eller avhålla en presumtiv angripare från angrepp eller gräns kränkning.
I betänkandet framhölls att det var· just i överensstämmelse med dessa målsättningar, som man under de senaste decennierna vidtagit förstärkningarna av våra försvarsanstalter. Det defensiva syftet un derströks vidare, menade man, av att vårt land på intet sätt hade bedrivit en rustningspolitik i samma bemärkelse som ett flertal andra europeiska stater. Vår egen upprustning hade helt varit betingad av vårt grannskap till Europas två starkaste militärmakter .17)
Några invändningar restes inte mot "revisionsmajoritetens" (lib + bf) målbeskrivning, som tog sin utgångspunkt i den andra försvarsbe redningens principbetänkande och försvarspropositionen 1914.
Det scenario, som hade legat till grund för 1914 års härordning och som redovisats i de ovan nämnda aktstyckena från 1914, utvecklade försvarsrevisionen i avsnittet om avvägningen mellan lant- och sjö försvaren. Scenariet utgick från "krigsfall Ryssland" som det mest
tänkbara, det farligaste och mest resurskrävande krigsfallet. Det byggde på föreställningen om två samtidiga ryska storanfall över J:?Ordöstra landgränsen och Östersjön. Genom Rysslands innehav av Aland kunde ryska sjöstridskrafter lätt utestänga den svenska flottan från Bottniska viken. Den ryska flottan var vidare överlägsen den svenska. För svenskt vidkommande var strid på öppna havet därför helt utesluten. Den svenska flottans uppgifter måste således begrän sas till att förhindra fientlig landstigning inom skärgårdsområdena, där de svenska sjöstridskrafternas verkningsförmåga var störst, samt försvåra dylika företag på öppen kust. Vintertid försvårades flottans möjligheter ytterligare genom isbildningen i Bottenhavet. Enär fält hären ensam skulle svara för försvaret av nordöstra landgränsen och dessutom i samverkan med flottan måste vara beredd att avvärja landstigning längs stora delar av Östersjökusten ansågs det givet att tyngdpunkten i försvaret skulle förläggas till armen.18l
Scenariet antydde alltså vilka konkreta hotföreställningar som fö relegat 1914. Det formella motivet till upprustningen hade varit vårt läge i kraftfältet mellan Ryssland och Tyskland. Ryssland betrakta des emellertid som det obetingat största hotet och det var med hänsyn till detta, som försvarets omfattning och struktur skulle bestämmas. Till följd bl a av flottans svaghet i jämförelse med den ryska skulle tyngdpunkten i försvaret förläggas till' armen. I det normgivande hotscenariet 1;1tgick man från eventualiteten av två samtidiga storan fall. Målsättningen var att dessa skulle kunna avvärjas. Till förutsätt ningarna hörde vidare att försvarsstriden skulle genomföras utan mi litärt bistånd av främmande makt, dvs som ett isolerat självständig hetsjörsvar. De stridskrafter, som beräknades för den existensbeva rande uppgiften betraktades som tillräckliga även för de mindre re surskrävande, neutralitetsbevarande uppgifterna vid krig mellan främmande stater.
IV
De frisinnades uppfattning kom främst till uttryck i försvarsrevisio nens majoritetsbetänkande, som dikterades av de liberala ledamö terna. Man föreslog här kraftiga nedskärningar av fredsorganisatio nen och befälskadrarn'a, införande av kategoriklyvning samt kortare utbildningstider. Fälthären skulle reduceras till fyra linjefördel ningar. Hela res�_rvorganisationen skulle slopas.
Förslaget motiverades utifrån de väsentliga förbättringar som an sågs ha inträtt i vårt militärpolitiska läge. Sistnämnda bedömning baserades huvudsakligen på följande faktorer:
a) De tyska och ryska staternas militära svaghet, b) randstaternas frigörelse från Ryssland, c) NF:s tillkomst,
d) vårt medlemskap i NF och det stöd vi därigenom kunde påräkna från andra förbundsstater,
e) Östersjöns öppnande för västmakternas flottor genom Tysklands militära svaghet samt
f) den allmänna krigströttheten, som förutsattes göra den då levande generationen mindre benägen för krigsföretag.
Stor vikt fästes vid att det hot, som grannskapet till Ryssland tidi gare utgjort, åtminstone t v hade avlägsnats. Av speciellt intresse är också de aspekter man lade på Sveriges medlemskap i folkförbundet. Bl a underströk man att medlemskapet inte var förenligt med en strikt neutralitetspolitik i dess tidigare bemärkelse. Som medlem var Sverige förplikt�t att delta i av NF påbjudna ekonomiska sanktioner samt medge passage genom eget statsområde för militära förbunds kontingenter. Solidaritet mot annan förbundsstat kunde alltså tvinga Sverige till avsteg från neutralitetspolitiken och samtidigt försätta landet i en konfliktsituation till den stat, varemot åtgärderna var riktade. Därtill kom att förbundets möjligheter att utöva inflytande på internationella förhållanden bedömdes som starkt begränsade så länge stora stater som USA, Tyskland och Ryssland stod utanför förbundsgemenskapen. Särskilt oroande för svenskt vidkommande var att de båda sistnämnda inte var medlemmar.
Oaktat dessa huvudsakligen negativa aspekter på medlemskapet· samt det faktum att den åsyftade internationella rättsordningen ännu ej förverkligats, anlade de frisinnade ett positivt synsätt på folkför bundet. I ett längre perspektiv förutsåg man en stabilisering av läget med bl a genomförda rustningsbegränsningar och ett internationellt rätts system för biläggande av mellanstatliga konflikter. De frisinnade utgick vidare fi:-ån den officiella svenska tolkningen rörande de mili tära sanktionernas fakultativa karaktär men uteslöt för den skull inte möjligheten av att Sverige skulle erhålla militärt understöd; i första hand av sjöstridskrafter. Förhoppningen härom implicerade samti digt ·eventualiteten av övergång från ett isolerat till ett allierat själv ständighetsförsvar; allt inom ramen för föreställningen om en fram tida kollektiv säkerhet och internationell solidaritet.19>
Något scenario i konkret mening presenterades inte i betänkandet. De frisinnades föreställningar i detta hänseende får därför deduceras ur deras allmänna resonemang. Utgångspunkten var det starkt för bättrade läget.20> Haken i sammanhanget var ovissheten om framti
den. Läget hade ännu ej stabiliserats. En ny försvarsorganisation krävde flera år innan den blev helt genomförd. Man· måste alltså gardera sig för framtida eventualiteter. 2n
Hotet representerades alltjämt av Ryssland, som t v var tillbaka trängt till Finska vikens inre del. Det förelåg inget omedelbart hot vid nordöstra landgränsen. Man saknade visserligen pålitliga uppgifter
om de ryska stridskrafterna, men det togs för givet att de förlorat mycket av sin tidigare styrka. Särskilt flottans effektivitet ansågs ha nedgått genom försämrat sjömansskap och misskötsel av fartygsma terielen. Mot bakgrund härav samt den ökade verkningsförmåga, som tillskrevs den svenska flottan genom ubåts- och minvapnens ut veckling, konstaterade man att en utjämning av de maritima styrke förhållandena ägt rum. Sjöstridskrafternas betydelse för vårt försvar hade alltså ökat. De förhållanden, varpå den dittills tillämpade av vägningen vilade, var inte längre för handen. 22>
· Å andra sidan ansågs det sannolikt att det militära bistånd vi kunde räkna med från NF i första hand skulle bestå av sjöstridskrafter. Ovissheten härom jämte en rad andra svårbedömda faktorer gjorde att de frisinnade inte ville binda sig vid en ny fördelningsformel. Problemet underlättades av att det nu inte gällde att utöka stridskraf terna utan i stället söka begränsa kostnaderna:. I det sammanhanget var lantförsvaret ett tacksammare objekt. Man konstaterade också avslutningsvis att man i sitt förslag kommit att tillgodose flottan något bättre än tidigare. 23>
En fråga av grundläggande betydelse var huruvida man, såsom socialdemokraterna såg det, före ett krigsutbrott kunde påräkna en tidsfrist för förstärkning av organisationens numerär, utrustning och utbildning. De frisinnade förnekade den möjligheten. Det fanns ingen garanti för en sådan tidsfrist och om den ändå skulle ges, vore det föga sannolikt att den skulle uppfattas som en frist och från den utgångspunkten verkligen utnyttjas för erforderliga förstärkningsåt gärder. Detta innebar emellertid inte att det var uteslutet att man under pågående krig kunde tvingas att ställa upp ytterligare strids krafter. I vis�& fall måste man räkna med att "till det yttersta utnyttja folkets hela kraft". Eftersom möjlighet knappast fanns att tillgodose den erforderliga styrketillväxten före krigsutbrottet, måste den äga rum under krigets lopp. Förutsättningen var att de först mobiliserade stridskrafterna var starka nog att skapa rådrum för utbildning, ut rustning ocJ::\ organisation av nyformationerna. Det underströks också att dessa synpunkter måste särskilt beaktas; när man utfor made de nya freds- och krigsorganisationerna.24l
Detta resouemang tillhörde de centrala i den frisinnade konceptio nen. Den mobiliserade fälthären, som kvantitativt begränsades till fyra fördeiningar, måste vara kvalitativt stark. Detta betonades också i kapitlet onilantstridskrafterna, där man påpekade att man trots den konstaterade avspänningen inte uteslöt möjligheten av ett krig. Man förutsåg t o m att krigshandlingarna i ty fall skulle utmärkas av all den hänsynslöshet och snabbhet som karaktäriserade det moderna kriget. Fälthären borde.. alltså liksom tidigare kunna möta ·angriparen på ett tidigt stadium. Mobilisering och uppmarsch måste genomföras
snabbt och stridskrafterna måste omedelbart efter mobilisering vara operations- och stridsdugliga. Förhållandet underströk de kvalitativa kraven.25l
"De frisinnades scenario" byggde således sammanfattningsvis på följande förutsättningar. Till följd av den minskade krigsrisken, Fin lands frigörelse samt Rysslands reducerade militära styrka förutsågs att trycket på den nordöstra landgränsen inte skulle bli lika kraftigt som tidigare. De svenska sjöstridskrafternas förutsättningar att in gripa mot invasionsföretag över Östersjön hade ökat. Behovet av lantstridskrafter kunde således sättas lägre än tidigare, utan att man för den skull uppgav föreställningen om en framgån�srik existens kamp. Eventuella behov av truppförstärkningar kunde tillgodoses under krigets lopp. Fälthären förutsattes alltså kunna avvärja ett fientligt angrepp, alternativt ge tid och tillfälle till de förstärkningsåt gärder som erfordrades för att föra självständighetsstriden till ett framgångsrikt slut. Man förutsåg också eventualiteten av stödaktio ner i form av militära sanktioner från NF:s sida.
I allt väsentligt kvarstod alltså de uppgifter som man tidigare ställt på 1914 års krigsorganisation. Försvaret skulle vara ett defensivför svar, det skulle kunna fylla uppgifterna som självständighets- och neutralitetsförsvar och det skulle verka krigsavhållande. Nytt i sam manhanget var att man också föreställde sig möjligheten av ett sank tionsingripande till Sveriges förmån. Däremot diskuterade man inte eventualiteten av en svensk NP-kontingent. Till stöd för de föreslagna reduceringarna av fälthären anförde man det förbättrade läget, de presumtiva angriparnas militära svaghet och de egna lantstridskraf ternas relativt minskade betydelse.
Under 1924 års .riksdag gjorde de frisinnade jnga. avsteg från .de riktlinjer som dragits upp inom försvarsrevisionen. Tyärtom under strök framstående frisinnade politiker förslagets karaktär av själv ständighetsförsvar. I FK förklarade Gusta.v Rosen: "Pet försvar som jag förordar är avsett som ett skydd för varje tumsbredd svensk jord. "26l Och i AK försäkrade Felix Hamrin instämmande: "Det för
svar vi förordar avse vi såsom en skyddsarme för hela folket. "27>