Nonprofitorganisationers roll och samarbete med andra välfärdsaktörer

Denna överskrift omfattar avgjort mest svenskt material och här samlas kunskap om nonprofitorganisationers position och funktion i förhållande till andra välfärdsaktörer.

Dessutom återfinns material som beskriver frivilligorganisationers interaktion med andra sektorer. Många texter talar om ansvarsfördelning. Kategorin samlar både material som uttalar sig om organisationernas faktiska roll samt den roll de själva önskar inta eller som förväntas indirekt. Med tanke på de omfångsrika komparativa inslagen i materialet där man ser på hela svenska samhället kan man hävda att de flesta texterna för det mesta rör sig makronivå (se t.ex. Socialtyrelsen 2002b och Johansson 2005). En mindre del har mera fokus på mesonivå där man redogör för olika organisationsformer eller typer av omsorg (se t.ex. Socialstyrelsen 2000a).

Lundström (2002a) skriver i sitt kapitel om den ideella sektorns historia att de svenska ideella organisationerna är involverade i den reguljära tjänsteproduktionen i relativt liten omfattning jämfört med situationen i Tyskland, Storbritannien och USA. Han betraktar de svenska ideella organisationerna inom det sociala fältet som en kombination av intresseorganisering och ömsesidig hjälp.

Nordfeldt och Söderholm (2002) slår fast att marknadsorienteringen och inslagen av privata produktionsformer har ökat kraftigt under 1990-talet, men att frivilligorganisationerna på det sociala fältet fortfarande intar en marginell ställning. Intresset för organisationer utan vinstsyfte som tillhandahåller vård- och omsorgstjänster har vuxit främst från rikspolitiskt håll.

Studien bekräftar det oklara kunskapsläget, inte minst om nonprofitorganisationernas finansieringsformer och deras eventuella påverkan på brukarna, och att frivilligorganisationer-na i stort sett behandlas som vilka andra sociala entreprenörer som helst.

Nordfeldt (1994) beskriver de undersökta nonprofitorganisationerna avseende typ av insats, målgrupp och samverkan med kommunala myndigheter. Nordfeldt har sedan försökt att hitta mönster i det sammantagna organisationslandskapets struktur. Organisationerna själva önskar arbeta kompletterande. När det gäller frivilligaktörernas funktioner gentemot klienterna så urskiljer Nordfeldt sex olika: nonprofitorganisationen fungerar som kompletterande socialt nätverk, som förmedlande länk mellan den utsatta individen och myndigheterna, som ombudsman, som vilopunkt, för sociala kontakter och som företrädare. Gentemot samhället sägs dessa organisationer ha följande funktioner: avantgardistiska, som opinionsbildare och påtryckare åt de svagas vägnar, som stabilisator i samhället och för att underlätta den ekonomiska situationen i kommunernas budget.

Samtliga frivilligorganisationer hade någon form av samverkan med den kommunala socialtjänsten. Intervjupersonerna lyfte fram både för- och nackdelar med köp-sälj-systemet men beskrev relationerna mellan sin egen och kommunens personal som i stort sett konfliktfria bortsett från diskussioner kring ekonomiska frågor. Nonprofitaktörerna har en likartad ideologisk grundsyn, de flesta bygger på en kristen eller humanistisk människosyn.

Majoriteten av de beskrivna organisationerna har inte själva möjlighet att ge bostad utan kan enbart ge indirekt stöd.

På Socialstyrelsens (2003b) årliga konferens om frivilligsektorn lyfte Kerstin Wigzell, Socialstyrelsens generaldirektör, fram att den ideella sektorn inom vård och omsorg i Sverige

ska förstås som alternativ och komplement. Hon betonade också vikten av kvalitet och tydlig målinriktning mot de särskilt utsatta. Försummelser av det kommunala ansvaret ses bl.a. i frågor gällande misshandlade kvinnor och sjukvård för hemlösa.

På Socialstyrelsens (2002b) första konferens om den ideella sektorn konstaterades att det skett en stor förändring i den allmänna debatten i synen på nonprofitorganisationer inom vård och omsorg på så sätt att dessa idag är accepterade utförare av sociala välfärdstjänster.

Anledningen till denna utveckling ses i den offentliga sektorns besparingskrav och i dess vilja att kunna erbjuda valfrihet och alternativ. Frivilligorganisationernas motiv ligger i att kunna erbjuda alternativ på ideologisk grund och att fylla luckor.

Forskning visar att det egentligen inte finns någon större förändring i de ickevinstsyftande organisationers sociala insatser utan snarare att dessa har blivit mer synliggjorda och respekterade. Deras andel av välfärdstjänsterna tillsammans med informella ideella insatser är betydande och förhållandevis hög även internationellt sett. Frivilligsektorn har fått förändrade förutsättningar såtillvida att marknadstänkande i stat, kommuner och landsting har tilltagit, vilket lett till en förändring mot prestationsbaserad bidragsutdelning och en större kommunal styrning. På konferensen lyftes också fram olika risker med denna utveckling som likriktning och en nedtoning av nonprofitaktörernas ideologiska grund, identitet och roll som samhällskritiker. Däremot rådde stor enighet om samtliga parters existensberättigande: en stark välfärdsstat kombinerad med en välfungerande, omfattande ideell sektor ses som önskvärd.

Ur Johanssons (2005) rapport framgår att kommunerna ser frivilligorganisationerna i rollen som viktiga spanare och diskussionspartner när det gäller att utforma och verkställa den lokala välfärdspolitiken. De ideella organisationerna har fått en större betydelse som serviceproducent inom socialtjänsten. I detta avseende konstateras stora variationer bland kommunerna. Framför allt i större städer och i vissa landsdelar fungerar de som alternativa vårdproducenter och ibland som ersättare för kommunala insatser. Vissa kommuner har inga sådana relationer alls till nonprofitorganisationer utan dessa förbindelser återfinns främst där de ideella organisationerna har etablerat sig tidigare eller där de själva är intresserade av sådana arbetsuppgifter.

Flera kommuner uppgav att nonprofitorganisationerna i vissa fall tagit över där kommunen egentligen inte var lämplig att utföra verksamheten trots att det ingick i dess ursprungliga ansvarsområde. Dagverksamhet för äldre nämns som ett exempel.

Missbrukarvården har länge haft ett stort inslag av frivillig verksamhet, där frivilligaktörerna ibland funnits som sidoordnat alternativ, ibland som huvudalternativ. Det har inte skett någon dramatisk förändring av denna situation. Sedan mitten av 1980-talet råder dock något som betecknas som kontraktskultur där de ideella organisationerna betraktas som tillhörande en annan samhällssektor än den kommunala. Vad gäller kvinnojourer upplevs frivilligorganisationernas övertag ofta som den mest naturliga lösningen, i vissa fall den enda.

Dessutom framgår av detta underlag att frivilligaktörernas omgivning ökat i komplexitet.

I Johanssons (2002) rapport läser man att samtliga frivilligorganisationer hade någon form av samarbete med kommunen och/eller andra sådana organisationer. Det långsikta arbetet sker mest med kommunen. Tillfälligt och behovsrelaterade samarbete är ett vanligt inslag de ideella organisationerna sinsemellan utan kommunens inblandning. Nonprofitorganisationerna ser sig som komplement snarare än ersättare.

Nordfeldt (2000) skriver att frivilligorganisationer har blivit mer uppmärksammade och fått högre status i socialpolitiken under 1990-talet i samband med decentraliserings- och

privatiseringstrenden. Speciellt de nonprofitorganisationer som arbetar med hemlöshet har väckt allt större intresse med anledning av att hemlöshetsproblem har mera hamnat i fokus bland beslutsfattare. Denna trend finner sin motsvarighet i andra EU-länder där man betonar

”´partnerskapet`” mellan olika aktörer som ska samarbeta och hitta lösningar på lokal nivå. En fördel Nordfeldt ser i denna utveckling är en ökad effektivitet inte minst i fråga om resursanvändningen. Samtidigt medför detta risker som en oklar ansvarsfördelning och fullständigt utanförskap för de mest utsatta.

Inom nonprofitorganisationerna finns en ambivalens om vilken roll dessa ska inta. Å ena sidan vill de gärna samarbeta med kommunerna och är finansiellt beroende av dem, å andra sidan vill man inte ha en ersättarfunktion. Dessutom har dessa organisationers roll som opinionsbildare och pådrivare blivit allt viktigare samtidigt som det blivit svårare att agera på detta sätt i praktiken p.g.a. beroenderelationerna. Kortsiktigt sett och ur brukarnas perspektiv är det positivt med en nära samverkan mellan den offentliga och den frivilliga sektorn där nonprofitaktörerna har en välfärdsstärkande roll. I ett vidare och långsiktigt perspektiv finns det risk att frivilligorganisationerna mistar sin roll som avantgarde och företrädare för svaga grupper.

I kapitlet Den ideella sektorn, staten och politiken skriver Lundström (2002b) att synen att ideella organisationer skulle vara ett komplement men inte ersättning som etablerades i början på 1990-talet har luckrats upp till förmån för mer divergerande åsikter igenom olika partier.

I kapitlet Vård utan vinstsyfte – villkor i Sverige i SOU 2002:31 konstateras att det bara finns ett fåtal vårdorganisationer utan vinstsyfte i Sverige och dessa hittills enbart spelar en marginell roll, vilket bl.a. är synligt i att Sverige saknar tydliga associationsformer för verksamhet utan vinstsyfte och att det finns många skiftande former och aktiebolag.

En historisk genomgång visar på Sveriges tradition av intresseorganisationer, men att andra former oftast har uppstått i de fall då offentliga aktörer inte klarat av behoven. Under det senaste årtiondet har relationen mellan den offentliga sektorn och idéburna organisationer förändrats såtillvida att staten och kommunerna fått mera omfattande ekonomiska problem, att man alltmer betonar individuell valfrihet, EU-medlemskapet lett till en närmare kontakt med andra vårdsystem och att FN och andra internationella organ betonar det civila samhällets och frivilligorganisationernas roll.

I Sverige ser författarna två motstridiga utvecklingar. Den ena innebär att man förordar medborgarens ökande möjligheter till mer individuella val av vårdalternativ. Den andra består i att mångfald motverkas genom detaljstyrning och likriktning från det offentligas håll.

Speciellt svår ter sig situationen för de mindre vårdgivarna. Deras viktiga roll betonas också i den nationella handlingsplanen samtidigt som utredningen ser ett problem i att mångfald och konkurrens uppfattas som nästan identiska begrepp, vilket kan leda till att de motverkar varandra i praktiken.

Vidare skriver man om de förändrade drivkrafterna till att bedriva vård och omsorg i sådana alternativa former. Trenden går från idealism mot uppdrag och ansvar.

Söderholm och Wijkström (2002) beskriver i den inledande delen av sin rapport den historiska utvecklingen av vård- och omsorgssektorn i Sverige och ansvarsfördelningen mellan 1985 och 2000. Från att ansvaret nästan helt har legat på staten har marknaden nu öppnats för allt fler aktörer från såväl näringslivet som frivilligsektorn.

I det sammanfattande kapitlet i SOU 2003:23 står att den samhälleliga utvecklingen går mot en ökad etnisk, religiös och kulturell mångfald, vilket föder ett behov av att stärka den enskildes delaktighet i frågor som rör vård och omsorg samt att förbättra möjligheterna för

kompletterande frivilliga insatser. Av denna anledning varnar utredningen för risken att ekonomiska intressen dominerar vid upphandlingar så att den pläderar för att även dessa andra överväganden ska kunna tas hänsyn till.

Enligt Socialstyrelsens (2002a) rapport om sociala ideella organisationer har ideella organisationer olika roller i olika länder, vilket beror på de säregna förhållandena i historia och kultur. I Skandinavien finns det starka kopplingar till folkrörelsetraditionen och närheten till staten. Idag pågår en förändring mot ökat affärstänkande inom offentlig förvaltning, speciellt vad avser kommunerna. 1990-talet har varit präglat av ökad decentralisering, brukarfinansiering och marknadsorientering. De sociala ideella organisationerna har fått allt större utrymme som vårdproducent, vilket skett i högt tempo.

Frivilligorganisationernas roll som komplement ses som klart viktigast, därnäst kommer rollen som alternativ följt av rollen som ersättare. Kommunrepresentanterna berättade om en förändring mot de roller som inte bara är komplementerande under det senaste decenniet. De tror dessutom att denna utveckling kommer att fortsätta. Vissa verksamheter som drivs av ideella aktörer idag anses borde ingå i socialtjänstens ordinarie uppgifter.

I analysavsnittet förtydligar experterna att det finns flera faktorer som gynnar frivilligorganisationers självständighet samtidigt som det finns andra som snarare stödjer integrationen med offentlig verksamhet. Vidare drar författarna slutsatsen att de ideella organisationernas ökade samverkan med offentliga aktörer har bidragit till deras egen differentiering och splittring med såväl positiva som negativa konsekvenser. De betonar dessutom den växande betydelsen av organisationernas ”varumärke”. Rapporten avsluts med en rad handlingsimplikationer för kommuner och ideella aktörer.

Szebehely (SOU 2000:38) skriver att frivilligsektorn i Sverige snarare har varit innovatör av sociala tjänster än att den haft någon större utförarroll. Vidare skriver hon att under senare år har frivilligsektorns roll alltmer uppmärksammats, medan det fortfarande är okänt om det förekommit någon reell förskjutning av omsorgsarbetet inom äldreomsorgen. Mycket tyder på att delar av tidigare kommunal verksamhet har flyttats över till nonprofitorganisationer.

I Olssons (1993) undersökning finns det få fall där ideella organisationer helt tagit över hemtjänstens arbetsuppgifter. Det nämns dock ett exempel på en bostadsrättsförening som gjort så och som från försöksstadiet gått över till permanent verksamhet. Detta initiativ har fått positiva omdömen från många sidor. Negativ kritik har främst avsedd upphovsmännens kunskapsbrist samt möjliga beroendesituationer. Olsson slår fast att kommunen sparar pengar på denna lösning.

Olsson konstaterar att de ideella organisationerna i begränsad utsträckning går in i samma fält som den kommunala äldreomsorgen. Författaren betraktar närmare utvecklingen av väntjänstverksamhet som uppstått under de gångna två till tre åren. Dessa verksamheter är då dels en del av en organisation, men det är också vanligt att olika ideella organisationer samarbetar för detta ändamål. Många gånger sker detta i samverkan med den kommunala äldreomsorgen.

I Socialstyrelsens (2000a) rapport läser man om att flera frivilligorganisationer uppgav att deras huvudsakliga uppgift består i att se till att myndigheterna samverkar kring den hemlöse.

Rapporten redogör också för olika typer av nonprofitorganisationernas egna boendeverksamheter. Socialtjänsten betraktar frivilligorganisationerna i första hand som viktigt komplement och framhåller samtidigt att dessa har för låga kravnivåer. De ideella organisationerna uppmärksammar i sin tur problem som att den offentliga socialtjänstens sätt att arbeta slår ut de mest utsatta, att myndigheterna kräver för hög motivation och är ofta

restriktiva med att bevilja vistelser på behandlingshem. Dessutom anser frivilligorganisationerna att det är svårt att få psykiatriinsatser och att det finns svårigheter i myndigheternas samarbete sinsemellan.

Förändringstrender som Nordfeldt (1999) upptäckt i Stockholm är bl.a. oklarhet mellan ansvarsfördelningen mellan olika aktörer där även nonprofitorganisationerna ingår. Att frivilligorganisationerna har fått ökad betydelse som informatörer och producenter av tjänster under 1990-talet. De ickevinstdrivande organisationerna har professionaliserat sin organisation och verksamhet i högre utsträckning, vilket även gäller frivilligt arbete inom organisationerna. Detta möts av skepsis från kommunens sida där man befarar att missbruk på så sätt underlättas. Organisationerna har fått en starkare roll som förmedlande länk mellan det offentliga och frivilligorganisationerna och som ombudsman. Det finns ett tydligt

”´fristadstänkande`” bland frivilligorganisationer. Man söker nya finansieringslösningar bort från bidragsberoendet.

I Göteborg har Nordfeldt bl.a. kunnat observera att det alternativa boendet har byggts ut under 1990-talet, att det förekommer allt fler välintegrerade och -etablerade relationer mellan frivilligorganisationerna och den kommunala socialtjänsten. Professionaliseringen bland nonprofitorganisationer som arbetar med hemlösa har också här ökat samtidigt som en

”´deprofessionalisering`” pågår i samband med verksamhetsförändringar. Även i Göteborg söker frivilligorganisationerna delvis nya finansieringskällor. Nordfeldt avslutar med att konfrontera sina resultat med varandra i en jämförande analys.

Hasselgren (2003) skriver att inom missbrukarvården har det alltid funnits ett stort inslag av vård driven av nonprofitorganisationer, vilket inneburit olika former av samarbete mellan och integration av frivillig-sektor och stat. Vidare anförs argument för att dessa välfärdsbehov just bör utföras av privata, men inte nödvändigtvis vinstdrivande organisationer. Ett består i att lösningsförmågan kanske är bättre hos nonprofitaktörer och den andra handlar om krympande ekonomiska resurser och bristande ekonomisk effektivitet i den offentliga sektorn. Hasselgren lyfter fram flera fördelar med den kooperativa organisationsformen som Basta visar upp bl.a.

potentialen i samarbetet med de offentliga aktörerna.

Stenius (1999) skriver att efter 1985 framställer staten frivilligorganisationerna som en svagare part vilket tyder på ett högre skyddsbehov. Som vårdgivare blir dessa organisationer jämställda med bolag och privatpersoner. I detta diversifierade system kan man samtidigt observera professionaliseringstendenser och en uppvärdering av lekmannakunskap.

I sin sammanfattning ser Stenius vikten av frivilligorganisationers insatser inom alkoholistvården motiverade i att de kan ge mera än tvångsinternering och att de brukar kunna tillhandahålla insatser till relativt låga kostnader. Ett annat motiv är förankringen av kontroll och vård i hela samhället, och det tredje skälet är synen på dem som källa för nya behandlingsidéer. Just denna utveckling med ett så stort inflytande av nonprofitaktörer inom vården av alkoholmissbrukare anses som unik i Norden.

Laurelii (2002) skriver att välgörenhet länge haft ett negativt rykte i Sverige där det goda folkhemmet skulle ta hand om medborgarnas behov. Hon skriver vidare att social ekonomi har fått en stadig plats i samband med EU-inträdet 1995. Men redan innan hade en process inletts som gick ut på att hitta lösningar för myndigheternas samarbete och stöd till exempelvis kooperativens ambitioner att professionaliseras i vård och omsorg. Detta har även medfört en anpassning av lagstiftningen som lämnar plats åt icke-offentliga utförare. I Sverige har arbetskooperativen ofta startats utifrån en brist på verksamhet för människor med arbetshinder.