Förslaget bedöms ge upphov till en positiv offentligfinansiell effekt genom minskade mervärdesskattebedrägerier. Att kvantitativt bedöma storleken på denna effekt är dock mycket svårt.
Prop. 2020/21:20
40
I den remitterade promemorian gjordes en sammantagen men försiktig bedömning att statens skatteintäkter skulle öka med i storleksordningen 0,5 miljarder kronor 2021 om omvänd skattskyldighet införs. Denna uppskattning gjordes utifrån information från Skatteverket om att skatteförlusterna till följd av den nya formen av mervärdesskatte- bedrägerier under en period av 20 månader (1 april 2018– 30 november 2019), beräknats uppgå till åtminstone 1,25 miljarder kronor samt att en del av mervärdesskattebedrägerierna kommer fortgå eller flytta till andra varor och tjänster.
Flera remissinstanser, bl.a. FAR, Näringslivets Skattedelegation, med instämmande av Elektronikbranschen, Friskolornas riksförbund,
Företagarna, IT & Telekomföretagen, Svensk Försäkring, Svensk Handel, Svenska Bankföreningen och Svenskt Näringsliv, och Sveriges advokatsamfund har synpunkter på att det inte finns någon redogörelse för
hur de uppskattade skatteförlusterna har beräknats.
Skatteverkets beräkning har gjorts utifrån pågående utredningar. Mervärdesskattebedrägerierna utgörs av ett avancerat upplägg med konstruerade transaktioner för att få pengar utbetalda av staten. Det ligger i sakens natur att det inte är lämpligt att i detalj redogöra för hur den nya formen av bedrägerier går till.
Efter remitteringen av promemorian har Skatteverket kommit in med nya uppdaterade beräkningar som visar att skatteförlusterna till följd av den nya formen av mervärdesskattebedrägerier uppgår till åtminstone 3,3 miljarder kronor för en period om totalt 23 månader (1 juni 2018– 30 april 2020). Det finns ingen sammanställd information av de totala skatteförlusterna som uppstår till följd av mervärdesskattebedrägerier som består i att säljaren underlåter att betala in mervärdesskatten till staten.
Efter remitteringen har förslaget justerats i vissa avseenden. Tre justeringar kan komma att påverka den offentligfinansiella effekten. Telekommunikationstjänster tas bort från tillämpningsområdet, dvs. omsättning av dessa tjänster omfattas inte av omvänd skattskyldighet. Beskattningsbara personer som inte är registrerade till mervärdesskatt ska inte heller omfattas av omvänd skattskyldighet om registrerings- skyldigheten för den som förvärvar varan endast är en konsekvens av omsättningen av mobiltelefoner eller andra varor som omvänd skattskyldighet ska tillämpas på. Det medför att färre beskattningsbara personer omfattas av förslaget. Vidare har fakturatröskeln höjts från 50 000 kronor till 100 000 kronor för att minska antalet transaktioner som berörs. En högre fakturatröskel innebär att möjligheten till mervärdes- skattebedrägerier blir något större än vid det remitterade förslaget.
En sammantagen bedömning, utifrån de nya uppdaterade beräkningarna från Skatteverket, med hänsyn taget till de justeringar av förslaget som gjorts och mot bakgrund av att en viss mängd av mervärdesskatte- bedrägerierna bedöms fortgå eller flytta till andra varor och tjänster, är att förslaget medför en positiv offentligfinansiell effekt på i storleksordningen 1 miljard kronor per år. Eftersom lagändringarna träder i kraft den 1 april 2021 uppgår den offentligfinansiella effekten 2021 till i storleks- ordningen 0,75 miljarder kronor och därefter till 1 miljard kronor årligen.
Näringslivets Skattedelegation m.fl. påpekar att det inte framgår hur
regeringen har beräknat den sammantagna offentligfinansiella effekten. Vidare anför de att anledningen till att den offentligfinansiella effekten inte
41 Prop. 2020/21:20 bedöms öka i motsvarande mån som de nu aktuella bedrägerierna bedöms
minska är att regeringen räknar med att bedrägerierna flyttar och fortsätter ske med andra varor och tjänster. De menar därigenom att omvänd beskattning inte är träffsäkert, utan drabbar miljontals beskattningsbara personer samtidigt som problemet kvarstår.
Beräkningen av de ökade skatteintäkterna i storleksordningen 1 miljard kronor årligen har gjorts på motsvarande sätt som beräkningen i den remitterade promemorian av de ökade skatteintäkterna på 0,5 miljarder kronor årligen. Dels antas att skatteförlusterna på 3,3 miljarder kronor sker jämt fördelat över de 23 månaderna och dels antas att en tredjedel av mervärdesskattebedrägerierna kommer fortsätta uppstå på annat håll trots att den omvända skattskyldigheten införs. Det innebär ökade skatteintäkter till staten med cirka 1,15 miljarder kronor årligen. Det saknas utvärderingar från andra EU-länder som visar hur mycket mervärdes- skattebedrägerierna har minskat till följd av den omvända skatt- skyldigheten. Det saknas också andra uppgifter som kan ge vägledning kring hur mycket av mervärdesskattebedrägerierna som flyttar till andra varor och tjänster. Regeringens bedömning är dock att när det blir färre varor som har de egenskaper som är fördelaktiga för att genomföra dessa mervärdesskattebedrägerier minskar också möjligheten att genomföra bedrägerierna. Finns det färre varor att genomföra dessa mervärdes- skattebedrägerier med blir det också lättare för Skatteverket att kontrollera och motverka denna typ av mervärdesskattebedrägerier. Vid beräkningen av de ökade skatteintäkterna till staten tas slutligen hänsyn till hur de justeringar som skett av förslaget efter remittering kan komma att påverka storleken på mervärdesskattebedrägerierna. Den sammantagna bedöm- ningen blir därmed att skatteintäkterna ökar med i storleksordningen 1 miljard kronor årligen.
I den mån företagens vinster minskar till följd av ökade administrativa kostnader (se vidare nedan), kan även vissa indirekta effekter uppstå i form av lägre bolagsskatteintäkter. Som nämnts ovan innebär vidare omvänd skattskyldighet att skatteinbetalningen till staten sker först när varan säljs till någon som inte har avdragsrätt för ingående skatt, såsom privat- personer, företag som bedriver mervärdesskattefri verksamhet eller vid omsättningar som understiger 100 000 kronor. Det innebär att skatte- inbetalningen till staten senareläggs. Denna senareläggning ger upphov till ett upplåningsbehov och därmed en räntekostnad för staten. Denna negativa offentligfinansiella effekt bedöms dock vara försumbar i förhållande till de positiva offentligfinansiella effekter som uppstår genom de minskade mervärdesskattebedrägerier som förslaget bedöms medföra.
7.3
Effekter för företagen
Omvänd skattskyldighet medför en ökad administrativ börda för berörda företag. Företagen måste anpassa sig till och följa de nya reglerna, som avviker från mervärdesskattesystemets normala struktur. Det är svårt att med säkerhet beräkna storleken av de administrativa kostnaderna men eftersom alla företag som är registrerade till mervärdesskatt kan påverkas av förslaget innebär det sammantaget höga administrativa kostnader. I den
Prop. 2020/21:20
42
remitterade promemorian kvantifierades inte de ökade administrativa kostnaderna, då underlag för att göra en tillförlitlig sådan beräkning inte finns tillgängligt. Flera remissinstanser efterfrågar dock en utförligare redogörelse och en kvantifiering av de ökade administrativa kostnaderna.
Regelrådet efterfrågar storleken på tidsåtgången för att implementera
det nya regelverket i företagens rutiner och system samt hur lång tid det tar för företagen att rätta fel som uppstår kopplat till det nya regelverket.
Telenor Sverige AB, Telia Sverige AB, Tele2 Sverige AB, Hi3G Access AB och Telefonaktiebolaget LM Ericsson, med instämmande av IT & Telekomföretagen, ser betydande brister i konsekvensanalysen och
menar att de administrativa kostnaderna kommer att bli betydande för det fall omvänd beskattning införs i enlighet med promemorian. De framför även att det är svårt att sätta en exakt siffra på vad det skulle kosta att implementera ett systembaserat stöd för omvänd skattskyldighet eftersom det finns en hel del frågetecken som promemorian inte besvarar.
Näringslivets Skattedelegation, med instämmande av
Elektronikbranschen, Friskolornas riksförbund, Företagarna, IT & Telekomföretagen, Svensk Försäkring, Svensk Handel, Svenska Bankföreningen och Svenskt Näringsliv, påpekar också att den
administrativa kostnaden varken kvantifieras eller problematiseras i promemorian.
Näringslivets Regelnämnd påpekar att olika typer av kostnader som kan
uppstå inte redovisas i promemorian. Vidare anförs att omvänd skatt- skyldighet är ett nytt fenomen för många företag.
Remissinstanserna har även pekat på svårigheterna med att implementera reglerna i it- och affärsredovisningssystemen.
FAR framför att det sammantaget finns mycket som talar för att
företagens kostnader för att efterleva det nya regelverket inte kommer vara effektivt eller stå i proportion till de ökade skatteintäkterna. De gör ett räkneexempel där de antar att om den administrativa bördan ökar med 500 kronor per företag, totalt berörs 1,5 miljoner företag, ger det en ökad administrativ börda på 0,75 miljarder kronor vilket överskrider den offentligfinansiella effekten på 0,5 miljarder kronor.
Näringslivets Regelnämnd påpekar att det föreslagna alternativet för att
beivra aktuell brottslighet får anses vara ett mycket samhällsekonomiskt kostsamt sätt att stävja aktuell form av brottslighet. Kostnaderna står inte i relation till skatteintäkter som skulle kunna genereras. De framför även att regeringen måste förhålla sig till proportionalitetsprincipen.
Näringslivets Skattedelegation m.fl. menar att det inte är visat att nyttan
av förändringarna som föreslås uppväger kostnaderna och övriga effekter för företagen.
Friskolornas riksförbund ifrågasätter också förslagets proportionalitet.
Även Sveriges advokatsamfund avstyrker förslaget och framför att promemorian inte på ett övertygande sätt visar att de uppenbara nackdelarna överväger de påstådda fördelarna.
Telenor Sverige AB, Telia Sverige AB, Tele2 Sverige AB, Hi3G Access AB och Telefonaktiebolaget LM Ericsson (med instämmande av IT & Telekomföretagen) undrar om åtgärderna är rimliga och kommer ge
en tillräckligt gynnsam effekt.
Nedan utvecklas resonemanget om företagens administrativa kostnader. Det bör dock betonas att det fortfarande är mycket svårt att på ett
43 Prop. 2020/21:20 tillförlitligt sätt beräkna företagens administrativa kostnader till följd av
förslaget.
En tidigare studie har visat att fullgörandekostnaderna för hantering av mervärdesskatt i genomsnitt var omkring 10 000 kronor för företag med mindre än 500 anställda under 2006. För stora företag med minst 500 anställda var fullgörandekostnaderna omkring 630 000 kronor per företag och år (se Skatteverkets rapport 2006:3: Krånglig moms – en företagsbroms?). De administrativa kostnaderna för den omvända skattskyldigheten i byggsektorn har beräknats till 454 miljoner kronor eller i genomsnitt cirka 5 500 kronor per företag och år (siffror från Malindatabasen för 2009 och Riksrevisionens rapport 2012:6: Regelförenkling för företag – regeringen är fortfarande långt från målet).
Näringslivets Skattedelegation m.fl. beräknar i sitt remissvar
kostnaderna för näringslivet till 8 miljarder kronor per år (5 500 kronor i ökad administrativ kostnad*1,45 miljoner företag= 8 miljarder kronor) och ställer denna i relation till den offentligfinansiella effekten på 0,5 miljarder kronor per år. Beloppet 8 miljarder kronor, som alltså utgår från de administrativa kostnaderna för omvänd skattskyldighet i byggbranschen applicerat på i princip samtliga företag, bedöms dock vara alltför högt. Dels eftersom avsevärt färre företag än 1,45 miljoner bedöms beröras av förslaget, dels eftersom den administrativa bördan för det typiska företaget som berörs bedöms vara lägre än 5 500 kronor per företag och år. För vissa företag, i synnerhet de som säljer de berörda produkterna, kan kostnaden visserligen vara högre än så. För de allra flesta företag, i synnerhet de som köper in de berörda produkterna, bedöms dock den administrativa kostnaden vara betydligt lägre än 5 500 kronor per år.
För att få en uppfattning om hur omfattande den föreslagna regel- ändringen är efterfrågar Regelrådet hur många omsättningar som omfattas av den omvända skattskyldigheten. Regeringen instämmer i att sådant underlag hade varit önskvärt för att närmare kvantifiera företagens administrativa börda. Sådant underlag finns dock inte att tillgå. Vidare saknas fullständiga underlag vad gäller antalet företag som berörs av förslaget och storleken på den administrativa kostnaden för olika typer av företag.
Både företag som omsätter de berörda varorna och företag som köper in varorna till sin verksamhet berörs av förslaget. Det innebär i praktiken att majoriteten av alla företag i Sverige skulle kunna beröras mer eller mindre av förslaget. Störst ökad administrativ kostnad bedöms företag som säljer de berörda varorna och befinner sig i den berörda branschen få. Företag som enbart köper in de berörda varorna bedöms få en mindre ökning av sina administrativa kostnader. Nedan utvecklas resonemangen om företagens administrativa kostnader för dels säljande företag, dels köpande företag. Trots bristande underlag och stor osäkerhet görs även försök till kvantifieringar av antalet företag som berörs och den ökade administrativa bördan.
7.3.1
Säljande företag
De företag som befinner sig i den berörda branschen och säljer de aktuella varorna behöver veta om köparen är en beskattningsbar person som är eller
Prop. 2020/21:20
44
ska vara registrerad till mervärdesskatt. Säljaren behöver också veta om varan som säljs omfattas av omvänd skattskyldighet. Här kan gräns- dragningsproblem uppstå, vilka på sikt kan antas minska om företaget vanligtvis omsätter liknande varor. Den administrativa kostnaden för dessa företag kan framför allt antas öka vid införandet av de nya reglerna då de behöver ställa om sina redovisningsrutiner. Baserat på SCB:s statistikdatabas över företag uppdelade på olika verksamhetsområden (SNI-koder) bedöms att omkring 7 000 företag bedriver sådan verksamhet där de omsätter de berörda varorna.
Av dessa 7 000 företag är det omkring 2 000 företag som befinner sig i detaljistledet och bedriver butikshandel. Detaljisterna behöver vid varje försäljning ta reda på om köparen är en privatperson, och ta ut mervärdesskatt, eller om köparen är en beskattningsbar person som är eller ska vara registrerad till mervärdesskatt, och inte ta ut mervärdesskatt. Den föreslagna fakturatröskeln på 100 000 kronor per faktura bedöms underlätta för dessa företag då de upp till detta fakturabelopp inte behöver ta reda på kundens status utan kan ta ut mervärdesskatt på försäljningen oavsett kund.
Regelrådet efterfrågar storleken på de företag som behöver hantera den
föreslagna regeländringen i sin verksamhet dagligen.
Av de 7 000 företagen i tele- och kommunikationsbranschen visar uppgifter från Skatteverket avseende år 2018 att 84 procent var mikroföretag (med 0–9 anställda), 11 procent var småföretag (10–49 anställda), 3 procent var medelstora företag (50–199 anställda) och 2 procent var stora företag (200 och uppåt anställda). Detta kan jämföras med totalen av företag i Sverige där omkring 96 procent är mikroföretag, 3 procent är småföretag och resten medelstora och stora företag.
Regelrådet saknar en beskrivning av om särskilda hänsyn har kunnat tas
till små företag i den direkt berörda branschen data- och tele- kommunikation.
Den föreslagna fakturatröskeln som efter remissinstansernas synpunkter har dubblerats från 50 000 kronor till 100 000 kronor innebär att omvänd skattskyldighet kommer behöva tillämpas på färre fakturor. Förslaget har även ändrats så att omvänd skattskyldighet inte ska tillämpas på tele- kommunikationstjänster. Det underlättar för samtliga berörda företag, men kan vara särskilt betydelsefullt för många mindre företag.
Regelrådet efterfrågar en utförligare beskrivning av möjligt krångel
kopplat till det nya regelverket som kan påverka företagen i deras verksamhet. Regelrådet finner vidare att beskrivningen av andra kostnader och om företagen behöver vidta förändringar i sin verksamhet är bristfällig. Näringslivets Regelnämnd framför att komplexiteten som tillkommer med förslaget sannolikt kräver betydande inköp av extern hjälp.
Regeringen instämmer i att förslaget innebär ökade administrativa kostnader för företagen, i synnerhet de företag som säljer de berörda varorna. Företagen kommer påverkas olika beroende på hur de hanterar sin bokföring och fakturering. Mikroföretag och småföretag saknar ofta egna affärssystem för att hantera bokföring och fakturering. De köper i stället ofta in hjälp med bokföring. Således har de inga egna större redovisningssystem eller affärssystem som behöver uppdateras vid ett införande av den omvända skattskyldigheten, men kan däremot möta
45 Prop. 2020/21:20 ökade priser för dessa typer av tjänster. Vid fakturering kan de också
behöva hantera den omvända skattskyldigheten manuellt.
Större företag har ofta egna affärssystem som behöver uppdateras vid ett införande av en omvänd skattskyldighet. Således möter de högre administrativa kostnader vid införandet av den omvända skatt- skyldigheten. När sedan en stor del av administrationen har automatiserats bör omställningskostnaderna sjunka. Utifrån uppgifter från Skatteverket rör det sig om omkring 300 företag som utgör de allra största inom branschen och som bör möta större ökade administrativa kostnader vid införandet. Utifrån remissynpunkterna framgår det dock att en viss manuell hantering sannolikt även kommer krävas löpande då den förslagna omvända skattskyldigheten troligtvis inte kommer vara möjlig att fullt ut automatisera i affärssystemen.
Regeringen kan konstatera att både småföretag och större företag redan i dag hanterar omvänd skattskyldighet vid exempelvis inköp från andra EU-länder och vid den omvända skattskyldigheten för byggtjänster. De hanterar även specialregler i form av försäljning av varor och tjänster med olika skattesatser. Samtidigt har även flera andra EU-länder infört omvänd skattskyldighet på berörda varor i kombination med någon form av beloppströskel.
Två år efter införandet av den omvända skattskyldigheten för byggtjänster utvärderade Tillväxtverket tidsåtgången för företag i byggbranschen som framför allt säljer och hanterar den omvända skatt- skyldigheten för byggtjänster. Utvärderingen visar att ett av de allra största bolagen med fler än 50 anställda ägnade 11,8 timmar per månad för att hantera den omvända skattskyldigheten, de mellanstora företagen med 10– 49 anställda ägnade 0,9 timmar per månad och företagen med 0–9 anställda ägnade 1,8 timmar per månad. Att tiden uppgår till så mycket som 11,8 timmar för det största företaget förklarar Tillväxtverket med att de framför allt har många nya kunder de måste bedöma status på. Det bör även noteras att uppskattningen bygger på endast en observation.
Den närmaste uppskattningen över tidsåtgången för att hantera den omvända skattskyldigheten för mobiltelefoner etc. är den som finns över tidsåtgången att hantera den omvända skattskyldigheten för byggtjänster. Det nu aktuella förslaget skiljer sig dock från den omvända skattskyldigheten inom byggbranschen, framför allt genom att det omfattar fler och mindre transaktioner samt genom fakturatröskeln. Det bör innebära en något större ökad administrativ kostnad för företagen i den berörda branschen. Fakturatröskeln bedöms dock underlätta i så måtto att den tar bort en stor mängd mindre försäljningar från den omvända skattskyldigheten. Den absoluta majoriteten av företagen i den berörda branschen är mikroföretag och därmed bör den genomsnittliga tids- åtgången framför allt motsvara tidsåtgången för de minsta företagen. Vid ett antagande att samtliga företag i den berörda branschen i genomsnitt per månad ägnar omkring 2 timmar åt att hantera den omvända skatt- skyldigheten för mervärdesskatt på berörda varor till en kostnad på 500 kronor per timme uppgår den ökade administrativa kostnaden för dessa företag till i storleksordningen drygt 80 miljoner kronor per år (2*12*500*7 000).
I Tillväxtverkets utvärdering av de ökade administrativa kostnaderna av införandet av omvänd skattskyldighet för byggtjänster uppmättes de
Prop. 2020/21:20
46
administrativa kostnaderna för införandeåret till ungefär dubbelt så höga som året därefter. Enligt Tillväxtverket beror införandeårets stora kostnad främst på bedömningar av förvärvarens status som framför allt aktualiseras när nya kunder ska granskas. En annan tidskrävande uppgift, enligt Tillväxtverket, var att avgöra om en tjänst var en byggtjänst eller inte. Vid ett antagande att den föreslagna omvända skattskyldigheten innebär samma problematik införandeåret för berörda säljande företag är en rimlig uppskattning att de administrativa kostnaderna ökar vid införandeåret med omkring det dubbla, dvs. knappt 170 miljoner kronor.
7.3.2
Köpande företag
De företag som köper in de berörda varorna till sin egen verksamhet får ökade administrativa kostnader då de behöver ta ställning till huruvida omvänd skattskyldighet ska tillämpas på deras inköp. Vid inköp av en vara som omvänd skattskyldighet tillämpas på ska det framgå av fakturan att omvänd skattskyldighet tillämpas. Den ökade administrativa bördan mildras även av att beskattningsunderlaget framgår i fakturan och vid en