6 Analys och slutsatser
6.3 Olika sätt att förenkla lagstiftningen på
I föregående avsnitt diskuterades behovet av att förenkla lagstiftningen och anpassa den till arbetsgivare av olika storlek. Förändringen av lagstiftningen och arbetet med den kan göras på många olika sätt. Riksrevisionen väljer här att lyfta fram och diskutera olika sätt att förändra lagstiftningen på. De olika förslagen utgör inte en uttömmande förteckning över olika möjligheter utan är en sammanställning av förändringsförslag som har uppkommit i arbetet med granskningen. Riksrevisionen tar inte ställning för eller emot de olika förslagen.
6.3.1 Förtydliga kraven på lönekartläggning i diskrimineringslagen
I enkäten uttryckte hälften av organisationerna att de önskar se förändringar i lagstiftningen, till exempel att tydliggöra eller förenkla kraven på arbetsgivare. En möjlig förändring är att justera de delar av diskrimineringslagens tredje kapitel som handlar om att arbetsgivaren ska motverka osakliga löneskillnader. Det skulle finnas möjlighet att se över de författningsreglerade kraven på hur stora respektive små arbetsgivare ska arbeta med lönekartläggning och även förtydliga eller förenkla kravet på att analysera löneskillnader för likvärdiga arbeten. Det kan dock vara svårt för lagstiftaren att beskriva hur lönekartläggning ska göras på en arbetsmarknad som karakteriseras av stora förändringar till följd av globalisering, digitalisering och nya typer av anställningsformer. Av detta skäl kan det vara att föredra att ha en mindre detaljerad skrivning om hur lönekartläggning ska genomföras i lagtexten.6.3.2 Korta lagstiftningen och komplettera med föreskrifter
En annan variant av att förtydliga lagstiftningen är att korta ner och förenkla skrivningarna om lönekartläggning i diskrimineringslagen och i stället komplettera lagstiftningen med att en myndighet ges rätten att meddela föreskrifter. I SOU 2014:41 som låg till grund för den förändring idiskrimineringslagen som gjordes 2017 föreslogs att diskrimineringslagen skulle kompletteras med föreskrifter eller i vart fall allmänna råd. I utredningen angavs att det är rimligt att föreskrifterna, efter bemyndigande från regeringen, meddelas av
den expertmyndighet som bäst känner till den praktiska verksamheten kring dessa frågor.113
113 SOU 2014:41 s. 29. Utredningen föreslog att det ska finnas en upplysningsbestämmelse i lagen som
anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § RF kan meddela närmare föreskrifter om det systematiska arbetet med aktiva åtgärder, samverkan och dokumentation. I den efterföljande prop. 2015/16:135 nämndes inte utredningens förslag om en upplysningsbestämmelse i diskrimineringslagen. Anledningen till det var att förslaget mötte remisskritik varför propositionen fick en delvis annan karaktär än vad som föreslogs i SOU 2014:41. Se epost-svar från RK, 21 mars 2019.
Fördelen med att komplettera lagen med föreskrifter är att föreskrifterna kan uppdateras löpande och anpassas till hur arbetsmarknaden utvecklas. Det skulle också vara möjligt att diversifiera kraven på små och stora arbetsgivare på ett tydligare sätt. Denna förändring skulle dock troligtvis kräva att fler delar av diskrimineringslagen skulle behöva ses över för att skapa enhetlighet.
6.3.3 Göra lagen semidispositiv
I enkäten var det totalt sex organisationer som förordade att lagen skulle göras semidispositiv, det vill säga att lagen skulle kunna avtalas bort om det istället fanns en överenskommelse mellan parterna i kollektivavtal. Fördelen med detta skulle främst vara att jämställdhetsinsatser kan anpassas till branschens förutsättningar. I branscher där osakliga löneskillnader är ett betydande problem kan parterna välja att lägga större kraft på att motverka detta och i branscher där problemen är mindre kan kraven på att göra lönekartläggning mjukas upp. Att göra lagen semidispositiv gör dock att det kan bli svårare att från statens sida verka för minskade löneskillnader mellan könen. Det beror på att staten delvis lämnar ifrån sig ett möjligt verktyg för att påverka löneskillnaderna till arbetsmarknadens parter.114
6.3.4 Standardiserad statistisk modell
Flera organisationer påtalade i fritextsvar att det skulle vara önskvärt att det fanns enkla digitala verktyg för att göra lönekartläggning (se avsnitt 5.3.4). Det skulle vara möjligt att använda en standardiserad statistisk modell för att mäta löneskillnader, till exempel motsvarande den modell som används i Schweiz. Den slags kartläggningsmodell som används i Schweiz bygger på en beräkningsmodell som kräver uppgifter om minst 50 anställda. Ett mer enhetligt arbetssätt skulle kunna öka lagstiftningens påverkansmöjlighet genom att det blir enhetligt och transparant vilka faktorer som arbetsgivaren ska ta hänsyn till i
lönekartläggningen. En lönekartläggningsmodell som är kvantitativ och standardiserad öppnar även upp för en automatiserad granskningsprocess vilken kan möjliggöra en effektivare tillsyn.115 En nackdel med att tydliggöra
lagstiftningen enligt schweizisk modell är att lagstiftningen blir mindre flexibel och anpassningsmöjligheten till olika förutsättningar hos olika arbetsgivare blir mindre. Dessutom relaterar modellen genom sin konstruktion endast till lika arbeten (och lika befattningar), inte en jämförelse av likvärdiga arbeten. Det senare är en följd av att den statistiska modellen som används inkluderar kontroller för de anställdas yrken och befattningar. Utformningen av en statistisk
114 I EU-kommissionen (2017) framförs dessutom att det kan finnas bristande incitament för fackliga organisationer att verka för jämställda löner då man befarar att arbetsgivare kommer att kräva kompensation (”cost-neutral adjustments”) i fall man från fackligt håll skulle kräva särskilda lönesatsningar för kvinnor.
lönekartläggningsmodell som passar in i en svensk kontext skulle behöva klarläggas i fall man väljer att följa det spåret. Till exempel skulle man i så fall behöva reda ut om, och i så fall på vilken nivå, kontroller för yrke och befattning är motiverade att ha med i en sådan modell.