Organisation och ansvar i miljöpolitiken – en diskussion

ningen av samhällsekonomiska analyser. Det första är att det ska finnas formella krav på att denna typ av underlag ska tas fram. Vår slutsats av den kartläggning som genomförts

är att detta redan finns idag. Det andra handlar om att det måste ställas krav på

uppföljning och granskning av det underlag som tas fram. Vår slutsats i detta fall är att mekanismerna för regelbundna granskningar av de beslutsunderlag som myndigheter producerar saknats. Det har därmed inte funnits incitament att mobilisera de resurser och kompetenser som skulle behövas för att utveckla metoder och för att göra mer omfattande analyser.

Miljömålsrådet verkar ha haft en samordnande funktion för måluppföljning motsva- rande den som SIKA har haft på transportområdet enligt Naturvårdsverkets instruktion (SFS 2007:1052 10 §). Miljömålsrådet verkar dock inte ha haft det ansvar som SIKA och trafikverken har haft för att utveckla och dokumentera riktlinjer för kalkylering inom miljöområdet. Det har också saknats ett utpekat ansvar för att sammanställa och ge ut riktlinjer för och exempel på hur kostnadsberäkningar kan genomföras inom miljöområdet. Att ett sådant ansvar behövs är något som diskuteras i den utredning som nyligen genomförts av miljömålssystemet, SOU 2009:83. I utredningen föreslogs att Konjunkturinstitutet skulle få en sådan roll men i propositionen utpekas i stället Naturvårdsverket ut som ansvarig myndighet för samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet (prop. 2009/10:155, sid. 49).

I det följande diskuteras hur organisationens utformning kan stödja användningen av den typ av process för framtagande av samhällsekonomiska beslutsunderlag som beskrevs i avsnitt 5.3. Utgångspunkten för diskussionen är den särskilda förutsättning som Sverige har med jämförelsevis små ministerier. Detta innebär att mycket av utredningsarbete och arbetet med konsekvensanalyser genomförs på myndigheter inom ordinarie budget och med användning av de specialister som myndigheten har.

Arbetsfördelningen mellan departementen och myndigheter som Naturvårdsverket är inte självklar. Många uppgifter som utförs av Naturvårdsverket utförs i andra länder av departementen. Det kan därför finnas anledning att reflektera över för- och nackdelar med den svenska arbetsfördelningen och hur regeringskansliet skulle kunna hantera riskerna och nackdelarna med delegeringen av uppgifter till Naturvårdsverket. En fördel med att den kompetensmässiga tyngdpunkten ligger hos myndigheter kan vara dels synergier mellan olika kompetenser och att viss dubblering kan undvikas. En nackdel är att regeringen och departementet kan komma att hamna i ett kunskapsunderläge

gentemot expertmyndigheter som Naturvårdsverket.

Naturvårdsverket har idag dubbla roller. Myndigheten ska dels ta fram förslag till lagstiftning och styrmedel dels följa upp miljöarbetet och utvärdera styrmedel på miljöområdet. Den första rollen följer av den arbetsfördelning mellan departement och myndigheter som valts i Sverige. Den kräver ofta kompetens på ett flertal områden, naturvetenskapliga såväl som beteendevetenskapliga och juridiska. Dessa kompetenser kräver också ett långsiktigt arbete med utveckling av kunskap och metod. Vi har också i föregående avsnitt argumenterat för att både naturvetenskaplig och samhällsveten- skaplig utveckling även kräver regelbundna revisioner av effektsamband, kalkylvärden och kalkylmetod.

Den andra rollen kan i sin tur delas upp i två delar: uppföljning och utvärdering. I den mån som uppföljning av mål innebär en löpande rapportering av utfall i målvariabler har regeringen för många ansvariga myndigheter bedömt att myndigheten själv kan rapportera en sådan måluppföljning. I den mån som arbetsuppgiften innebär att tidigare rekommendationer och analyser som myndigheten själv gjort behöver omprövas kan det bli mer problematiskt.

Om en myndighet besitter expertkompetens i förhållande till regeringen och departe- mentet finns en risk att den kan komma att driva sin aspekt av politiken som ett särintresse. Om Naturvårdsverket t.ex. ser som sitt uppdrag att vara uppföljare av miljömålen, och därmed bemannas med den kompetens som krävs för detta uppdrag, är det möjligt att myndigheten driver miljöförbättringar längre än vad regeringen önskar och vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Detta eftersom en opartisk utvärdering av egna förslag och prestationer har visat sig vara svår (Barkman och Fölster, 1996). En delvis annan risk handlar om att myndigheter ibland tenderar att rekrytera och främja vissa akademiska discipliner och perspektiv. Att det idag ställs krav på

Naturvårdsverket i bl.a. regleringsbrevet att följa upp arbetet med hur samhällsekono- miska analyser genomförs är ett tecken på att det har funnits en viss ”slagsida” i myndighetens arbete. Ett sätt att hantera denna risk för ”ensidig bemanning och expertstyrning” är att miljödepartementet har kontinuitet, integritet och tillräcklig kompetens för att självständigt kunna granska och förändra förslagen som kommer från Naturvårdsverket. Departement kan då ställa krav genom att beställa konsekvens- analyser från Naturvårdsverket som i ökad utsträckning belyser flera dimensioner än miljödimensionen. Denna lösning är dock problematisk om det sker ett omfattande utbyte av tjänstemän mellan Naturvårdsverket och departementet44.

Ett annat alternativ är att de förslag och råd som lämnats av myndigheten med regel- bundenhet granskas av en tredje oberoende part. Ett sätt att mera gradvis gå mot uppdelade roller kan vara att systematiskt lägga utvärderingsuppdrag på myndigheter som exempelvis Konjunkturinstitutet. Regeringen kan också i ökad utsträckning beställa underlag för utformning av styrmedel liksom samhällsekonomiska utvärderingar av oberoende utredare och forskare45. En ytterligare fråga för regeringen att bedöma är vilka forsknings- och utvecklingsuppgifter som är mest angelägna att prioritera resurs- mässigt. Även för denna fråga kan regeringen behöva en ”second opinion” och inte enbart förlita sig på Naturvårdsverkets förslag.