Detaljplanen ska bestå av en plankarta med tillhörande planbestämmelser och en planbeskrivning. Därtill ska också en grundkarta och en fastighetsförteckning finnas.80 Plankartan med dess planbestämmelser är det juridiskt bindande dokument som antas och vinner laga kraft. Planbeskrivningen är en obligatorisk, icke juridiskt bindande, detaljplanehandling som enligt PBL 4 kap. 33 § ska redovisa planerings-förutsättningarna samt hur planen ska förstås och genomföras.81
3.5.1 Historik
I samband med införandet av ÄPBL 1987 ville regeringen tydliggöra vikten av att det i planbeskrivningen bör framgå hur detaljplanen ska genomföras. Därför instiftades krav på att det till varje detaljplan skulle finnas en separat genomförandebeskrivning som tog upp sådana frågor. I propositionen talas om hur viktigt det är att belysa
80 PBL (2010:900) 5 kap. 8 §
81 PBL (2010:900) 4 kap. 30-31 §§
ansvarsfördelningen för att skapa ett mer effektivt plangenomförande.82 Det blir särskilt viktigt när enskilt huvudmannaskap används eftersom ansvaret för de allmänna platserna då läggs på fastighetsägarna. För att lyckas med det ställdes krav på att genomförandebeskrivningen skulle redovisa vilka organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövdes för att genomföra detaljplanen.83 Reformen fick dock inte förväntad genomslagskraft och genom-förandebeskrivningarna har i många fall varit bristfälliga.84
3.5.2 Lagstiftning från och med 2011
I samband med införandet av nya PBL 2011 valde regeringen att ta ytterligare krafttag för att lyfta genomförandefrågornas ställning. Kraven på att redovisa detaljplanens genomförandefrågor utökades till att även omfatta en fastighetsvis redovisning av de åtgärder som krävs och de konsekvenser planen medför för berörda fastighetägare.85,86 Det innebär att det för varje fastighet ska redovisas vad planen kommer att innebära med tanke på bland annat huvudmannaskap, utbyggnad av allmän plats och deltagande i gemensamhetsanläggningar.87 Kravet på en separat genomförande-beskrivning slopades för att stärka sambandet mellan planering och plangenom-förande. Idag ska genomförandefrågorma integreras i planbeskrivningen.88
Detaljplanen ska redovisa användningen av mark- och vattenområden samt byggandets omfattning och byggnadernas användning. I samband med att debatten kring miljöfrågor vuxit och att konkurrensen om den tätortsnära marken har ökat, har konsekvenserna av planläggningen, resurshushållning och medborgarinflytande också fått en alltmer betydande roll i planeringsdokumenten.89 Enligt PBL 4 kap. 32 § ska en detaljplan vara tydlig. Det är kommunens medborgare, framförallt de berörda fastighetägarna, som ska läsa och förstå dokumenten. Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av områdets förutsättningar och förändringar. Enligt PBL 4 kap. 33 § ska planbeskrivningen redovisa vilka organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs och därtill, efter 2011, även vilka konsekvenser åtgärdena kommer medföra för fastighetsägarna i området. Det ska också framgå vilka övervägande som legat till grund för planens utformning och hur kommunen gjort avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen. För att uppfylla kraven i PBL:s 4 kap. ska där också finnas en redovisning av frågor kring människors hälsa och säkerhet, hur kommunen avser att tillämpa PBL:s 2 kap. och hur hänsyn tas till riksintressen enligt miljöbalken (MB).
82 Prop. 1985/86:10 s. 144-145 & 204
83 ÄPBL (1987:10) 6 kap. 1 §
89 Nyström, Jan & Tonell, Lennart (2012) s. 311
3.5.3 Redovisning av huvudmannaskap
För att de som berörs av detaljplanen ska förstå innebörden av den är det viktigt att både plankartan och planbeskrivningen redovisar att detaljplanen avses genomföras med enskilt huvudmannaskap. Ett beslut om att tillämpa enskilt huvudmannaskap måste, till skillnad från ett kommunalt, framgå av plankartan med en administrativ planbestämmelse för att vara giltigt.90 Saknas en sådan planbestämmelse är huvudmannaskapet per automatik kommunalt, oavsett vad som står i plan-beskrivningen. Kommunen kan dock inte bestämma vem den enskilda huvudmannen ska vara, något som med fördel görs i samband med en anläggningsförrättning.91 Det enskilda huvudmannaskapet ska beskrivas som en av de organisatoriska åtgärder och konsekvenser som enligt PBL 4 kap. 33 § ska redovisas i planbeskrivningen. Det innebär, precis som det sägs i Boverkets kunskapsbank, att det i planbeskrivningen måste finnas en redovisning av vilka särskilda skäl som ligger till grund för det enskilda huvudmannaskapet. 92 Redan från åren då ÄPBL gällde finns flera uttalanden från Boverket och Lantmäteriet gjorda kring hur redovisningen av det enskilda huvudmannaskapet ska se ut. Både i ”Boken om genomförande enligt plan- och bygglagen”
(Lantmäteriet) och ”Boken om detaljplan och områdesbestämmelser” (Boverket) beskrivs att skälen till varför kommunen inte ska vara huvudman bör redovisas omsorgsfullt som en punkt bland de organisatoriska genomförandefrågorna.93,94 Därmed har det varit lagstadgat under 25 års tid att särskilda skäl för enskilt huvudmannaskap ska anges i planbeskrivningen. En detaljplan som saknar beskrivning och motivering av de särskilda skälen uppfyller inte de krav som ställs enligt PBL 4 kap. 7 och 33 §§ och är därmed inte lagenlig. Utan angivna särskilda skäl har kommunen inte rätt att överlåta huvudmannaskapet för allmän plats på en annan huvudman.95
3.5.4 Redovisning av ansvar för utbyggnad av allmänna platser
För att uppfylla kraven på redovisning av de tekniska åtgärderna i PBL 4 kap. 33 § och säkerställa planens genomförande, bör det framgå vilka tekniska åtgärder som planen kräver och vem som föreslås ansvara för att de blir genomförda. Exempel på tekniska åtgärder är vägar och naturområden vilka lagts ut som allmän plats. För tydlighetens skull bör det även framgå om någon av de allmänna platserna inte kräver någon utbyggnadsåtgärd. Något som många gånger är aktuellt för naturmark där exempelvis en skogsdunge ska vara kvar. Det finns fall då kommunen, trots ett enskilt huvudmannaskap, har tagit på sig ansvaret för utbyggnad av allmän plats och sedan överlämnat ansvaret för drift och underhåll till fastighetsägarna. Frågan bör därför tydliggöras i planbeskrivningen för att undvika oklarheter.
90 PBL (2010:900) 4 kap. 7 §
91 Boverkets kunskapsbank (140707) Administrativa bestämmelser – Huvudmannaskap
92 Boverkets kunskapsbank (140707) Planbestämmelser som ska och får användas
93 LMV-meddelande 1988:3, Boken om genomförande enligt plan- och bygglagen s. 48
94 Boken om detaljplan och områdesbestämmelser (2002) s. 168
95 Boverkets kunskapsbank (140707) Administrativa bestämmelser – Huvudmannaskap
3.5.5 Redovisning av ansvar för ansökan om gemensamhetsanläggning
För att uppfylla kraven på redovisning av de fastighetsrättsliga åtgärder som krävs enligt PBL 4 kap. 33 § bör det av planbeskrivningen framgå vem som ska ansvara för att ansöka om bildande/omprövning av gemensamhetsanläggning. Anläggningslagen medger både fastighetsägarna och kommunen att ansöka, men för att säkerställa att en gemensamhetsanläggning bildas måste ansvaret för att ta initiativ till en sådan framgå av planbeskrivningen. Först i det anläggningsbeslut som fattas av lantmätaren regleras ansvaret för de allmänna platserna mellan fastigheterna i form av andelstal, olika för utförande och drift.