I samband med verkställighet av inre utlänningskontroll krävs, liksom vid all tillämpning av lagar, en tolkning som inkluderar delikata bedömningar av verkligheten. En skillnad mellan polisers arbete med inre utlänningskontroller och annat polisarbete är att personer med utländskt medborgarskap utgör målgruppen. Det innebär att poliser i sin bedömning går efter bland annat vad de föreställer sig är ett ’utländskt utseende’ hos människor. Men eftersom en sådan bedömning lätt blir felaktig uppstår det problem. Förbudet mot diskriminering
kombinerat med ett arbete där ett sätt att uppnå effektivitet inte sällan bygger på bedömningar utifrån människors yttre attribut, skapar en paradox och ett dilemma i arbetet med inre
utlänningskontroll.
Vad är det för överväganden poliser står inför i samband med inre utlänningskontroller och vilka aspekter påverkar dessa överväganden? Faktorer som påverkar polisers arbete har en betydelse för var gränsen går mellan effektivt arbete och åsidosättandet av människors rättigheter. Lagstiftningen och ramverket för tillämpningen i form av rättsstaten gynnar människors mänskliga rättigheter, medan etnisk diskriminering kränker dessa.
Ett exempel på när effektivitet prioriteras på bekostnad av människors rättigheter är när poliser tänjer på lagstiftningen (Skolnick och Fyfe 1993; Lundberg 2001; Granér och Knutsson 2001). Vissa faktorer har till funktion att just motverka förekomsten av beteenden som kan leda till att människors mänskliga rättigheter kränks. Som exempel kan hänvisas till utbildning och professionella koder om hur poliser ska bete sig i arbetet.
Den svåra gränsdragning som vi nu kommenterat sker på olika nivåer och ser olika ut. På en makronivå gör sig externa förhållanden gällande. Polisens historiska bakgrund och samtida aspekter, betydelsen av allmänhetens reaktioner på polisers arbete, rättstillämpningens förutsättningar samt polisrasism och etnisk diskriminering är externa faktorer som vi tar upp. På en mesonivå påverkar professionella faktorer såsom yrkeskultur och utbildning polisers arbete, men även faktorer av organisatorisk karaktär. Organisatoriska förhållanden som berörs är arbetsmiljö, den etniska fördelningen inom Polisen, möjligheter till granskning av arbetet och sätt att mäta arbetets kvalité på. Slutligen finns en mikronivå där personlighetsbaserade
omständigheter spelar in. Frågor som här tas upp är skillnader mellan privata och professionella värderingar samt skillnader mellan olika poliser i arbetet.
Vårt intresse riktar sig mot arbetet med inre utlänningskontroll specifikt, snarare än
polisarbete generellt. Kapitlets syfte är sammanfattningsvis att lyfta fram faktorer på olika nivåer som påverkar poliser i deras arbete och diskutera hur dessa står i relation till det dilemma som vi identifierat i den inre utlänningskontrollen.
Externa förhållanden
Polisens framväxt
Polisen är en aspekt av de moderna statsformationerna och skapades ursprungligen av stater för att skydda regeringens intressen och utveckling. Detta skedde i Västeuropa från och med sent 1600-tal fram till 1800-talet. Polisens främsta funktion var att kontrollera allmänheten och att kväva kollektiva oroligheter (Bayley 1994: 120; Reiner 2000: 7). Stater har monopol på att bestämma vad som är legalt våld, och våld och förberedelser för krig har ofta använts för att bygga upp dagens stater (Tilly 1975: 74; Flyghed 1992: 31f; Johansson i Olsson (red) 2000: 287). Polisen växte fram ur militärväsendet och är tillsammans med Militären den grupp som tilldelats rätten att med våld upprätthålla rådande maktförhållanden i samhället (Bayley 1990: 7, 103; Flyghed (red) 2000: 163).26
Genom den representativa demokratins införande under andra halvan av 1800-talet växte gradvis en förändring i Polisens arbete fram i Sverige, liksom i övriga demokratiska länder. Polisen blev ansvarig för den breda allmänhetens säkerhet. (Jmf Bayley 1994: 120) Detta har kommit att innebära att verksamheten idag förväntas styras av kraven från medborgarna (Jmf RPS 1992:2: 33). Medborgarna kan anmäla misstänkta brott direkt till Polisen och därmed få till stånd utredningar av olika slag. Detta innebär sannolikt i förlängningen att Polisen i ökad utsträckning blir lyhörd för medborgarnas uppfattningar i olika frågor.
Även inom området inre utlänningskontroll sker anmälningar från allmänheten om människor som misstänks uppehålla sig utan tillstånd i landet – trots att detta är ett lindrigt brott som i huvudsak enbart föranleder böter och som inte har någon direkt betydelse för den som
26
För en genomgång av framväxten av lagstiftning om Polisens uppgift och maktbefogenheter, se Helmius 2000: 34ff.
anmäler det. Majoritetsbefolkningen kan därmed utöva kontroll över människor som eventuellt uppehåller sig i landet utan tillstånd, genom att vända sig till Polisen och göra anmälningar.
Fram till slutet av 1800-talet var det Militären, inte Polisen, som tog hand om inre oroligheter såsom upplopp bland folket. När människor i och med industrialiseringen tvingades flytta in till städerna innebar detta stora sociala förändringar som ledde till att protesterna involverade allt fler människor. Militären agerade kraftfullt och hänsynslöst vilket väckte hat bland folket och militära ledare började tveka inför att agera i dessa sammanhang eftersom det kunde skada såväl Militärens anseende som statens legitimitet. Från början av 1900-talet möttes oroligheter i europeiska städer därför företrädesvis av civil Polis tränad för denna uppgift. (Bayley 1990: 42ff) Till saken hör att 1800-talet kan betraktas som professionaliseringens århundrade. Professionalism, i bemärkelsen kvalitet i utförandet, ses idag som fundamentalt för en effektiv verksamhet. (Bayley 1990: 47ff)
Fortfarande vid den moderna Polisens genombrott för cirka 150 år sedan omfattades den polisiära verksamheten av en mängd sysslor som dagens poliser inte befattar sig med. Brandväsende och renhållning, att se till att lösdrivare tog arbete samt kontrollera
ölutskänkningen och fattigvården är några exempel. Sedermera fördelades dessa på flera olika samhälleliga instanser vilket gjorde att Polisens uppgift renodlades till att huvudsakligen bestå av brottsbekämpning. (Flyghed (red) 2000: 163) Att alla poliser i Sverige idag har uppgiften att hantera inre utlänningskontroll kan ses som att Polisens arbete på nytt utvidgas till att omfatta uppgifter som primärt inte handlar om brottsbekämpning. I USA till exempel är inre utlänningskontroll inte något som Polisen ansvarar för utan landets motsvarighet till
Migrationsverket, ’The Immigration and Naturalization Service’.
Under 1990-talet har det skett en övergång i den svenska Polisens verksamhet från att främst ha betonat att klara upp begången brottslighet till problemorienterat, preventivt arbete med målsättningen att ingripa på ett så tidigt stadium att brott förhindras (Flyghed (red) 2000: 164, 167). I Sverige har det problemorienterade arbetssättet inom Polisen fått genomslag i form av en omfattande satsning på närpolisverksamhet samt internationalisering av polisarbetet (Flyghed (red) 2000: 176).27 Kravet på en proaktiv inriktning av polisverksamheten hänger
27
Internationellt polissamarbete är inget nytt fenomen. Det formella samarbetets äldsta organisation, Interpol (International Criminal Police Organization), upprättades redan 1923. Organisationen omfattar länder från hela
samman med samhällets snabba förändringstakt. Polisen måste idag kunna arbeta aktivt med frågor som i större utsträckning rör samhället i sin helhet. (RPS 1992:2: 7, 34f) I den mån poliser i större utsträckning problematiserar sitt arbete bör denna utveckling innebära en större medvetenhet bland poliser om att deras tolkningar av lagen innebär ett stort ansvar som kräver reflektion, vilket kan leda till att mänskliga rättigheter i större utsträckning respekteras.
Riksrevisionsverket gjorde 1998-2000 en granskning av bland annat närpolisreformens genomförande och kom då emellertid fram till att den problemorienterade ansatsen långt ifrån genomsyrar allt polisarbete. I intervjuer framkom stora variationer i kunskaper om det
problemorienterade polisarbetet. (Riksrevisionsverket 2000:9: 35)
Det har även skett en övergång från detaljerade föreskrifter om hur polisarbetet skall utföras till övergripande mål som skall tolkas av lokala polismyndigheter och enheter – också detta en följd av att samhället förändras i snabb takt. Det målstyrda arbetet bygger på en idé om att polisiär kunskap, arbetsmetoder och tekniker kontinuerligt måste utvecklas och att det är omöjligt att förutse alla omständigheter som ryms i enskilda händelser. I den komplicerade uppgiftens natur ligger att det krävs allmänt formulerade mål, men inga absoluta regler för hur dessa skall uppnås. Målstyrningen förutsätter en decentraliserad organisation där politiker talar om vad som skall göras och det överlåts till organisationen att bestämma hur. Det ligger både en styrka och en svaghet i att många bedömningar och beslut görs på lokal nivå. Styrkan ligger i möjligheten till flexibilitet och anpassning till varje situation. Samtidigt finns det en risk för godtycke i och med det ökade handlingsutrymmet. (Granér och Knutsson 2001: 15f, 27) I vart fall kan man säga att utrymmet och risken för rättsosäkerhet ökar under dessa förhållanden.
Polisers arbete och prioriteringar är beroende av ett samhälles normer och värden beträffande kontroll, vad som är normalt eller önskvärt i samhället samt vad som betraktas som legalt eller illegalt beteende. Eftersom polisarbete speglar de prioriteringar och värderingar som är
inbyggda i samhällets lagar och institutioner påverkar detta vilken typ av brottslighet som prioriteras att bekämpa och sannolikt även hur poliser förhåller sig till människor de möter i sitt arbete. Att det är olagligt att uppehålla sig i Sverige utan tillstånd hänger samman med att man i Sverige från och med 1900-talet började vidta olika åtgärder för att inskränka
världen men Europa står för merparten av de ärenden som handläggs. Interpol är en mellanstatlig organisation utan operativa befogenheter, vilket skiljer den från det pågående europeiska Polissamarbetet som har såväl överstatliga som operativa inslag. (Flyghed (red) 2000: 174f)
människors invandring till landet. I och med detta blev migranter föremål för statens och Polisens kontroll. Invandringspolitiken har i Sverige präglats av allt större restriktioner och under 1990-talet rotade sig i den svenska migrationspolitiska debatten en syn på migration som en säkerhetsrisk. (Se mer om detta i kapitlet Utlänningskontroll) Sistnämnda
omständighet frammanar en stark utlänningskontroll och är ett förhållande som kan leda till en ökad diskriminering i polisers handhavande av inre utlänningskontroller.
Polisverksamhet
Innebörderna i de nära besläktade begreppen police respektive policing kan delvis förklara vad polisarbete är för något. I det svenska språket finns ingen exakt motsvarighet till engelskans policing men näraliggande alternativ är övervakning alternativt kontroll. Denna syftar på ett antal processer med särskilda sociala funktioner och är en aspekt av det mer allmänna och komplexa konceptet ’social kontroll’. Kontrollens syfte är att genom övervakande aktiviteter bibehålla en specifik social ordnings säkerhet eller social ordning generellt. Begreppet polis däremot hänvisar till en specifik social institution. (Manning 1977: 13f; Reiner 2000: 1ff)
Någon form av kontroll (policing) är en nödvändighet i alla sociala ordningar men denna kontroll kan utföras via olika processer eller institutionella arrangemang, varav en statligt organiserad Polis av dagens form enbart är ett möjligt alternativ. (Reiner 2000: 1f)
Anledningen till att Polisen har det största ansvaret för allmänhetens säkerhet i moderna demokratiska samhällen är, enligt Bayley som är verksam vid School of Criminal Justice, State University of New York-Albany, att tillämpning av lagstiftning betraktas som den primära lösningen på brottslighet (Bayley 1994: 143).
Polisarbete är svårdefinierbart eftersom det inbegriper så många och vitt skilda arbetsuppgifter (Bayley 1990: 104). I betänkanden och propositioner som diskuterar polisrollen betonas ständigt svårigheterna i att ge klara och entydiga definitioner (RPS 1992:2: 25f). Polisarbete är således svårt att standardisera, det vill säga uttrycka generellt, vilket i sin tur gör det svårt att ange i lag. Detta innebär att vare sig man vill det eller ej överlämnas ett utrymme för polismakten själv att fylla sitt politiska uppdrag med ett innehåll – en omständighet som medverkar till att problematiken som har att göra med dilemmat i arbetet blir betydelsefullt att följa upp. Som argument för att försvara detta förhållande angavs
redan i förarbetena till 1925 års polislag att en noggrann avgränsning av Polisens uppgifter kunde försvåra verksamhetens anpassning till förändringar i samhällsbilden (RPS 1992:2: 25f).
Polisens huvuduppgift har länge sagts vara att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. På detta sätt har polisverksamheten definierats i olika polisförfattningar sedan 1700-talet och uttrycket finns kvar även i den gällande Polislagen. (RPS Rapport 1992:2: 25) Polisarbete har i praktiken inte särskilt mycket att göra med brott eller de omständigheter och förhållanden som skapar brottslighet. I stort sett inga försök görs inom Polisen för att rätta till de
underliggande orsaker som har lett till behovet av ett polisingripande. (Bayley 1994: 16, 34) För det mesta upprätthåller poliser ordningen genom att avbryta situationer av potentiell eller pågående konflikt (Bayley 1994: 18f).
En åtskillnad kan göras mellan inre och yttre försvar där Militären bekämpar den yttre fienden och Polisen den inre (Granér och Knutsson 2001: 23). Det finns en rad likheter mellan Polis och Militär varav verksamheternas hierarkiska uppbyggnad är en (Skolnick 1994: 11). Antropologen och polisen Malcolm Young hävdar att poliser begränsas i sitt tänkande på samma sätt som soldater gör under sin träning genom att den enskilde individens personliga uppfattningar avlägsnas så att denne fungerar på ett icke-självreflekterande sätt (Young 1991: 144). Poliser lär sig, liksom soldater, att följa direktiv och underkasta sig auktoriteter. Inom Militären genomgår soldater en process där individuella karakteristika avlägsnas genom att alla bland annat bär samma kläder, frisyr och lyder samma regler. Den enskilde blir en kugge i ett större maskineri och börjar härmed en slags andra socialiseringsprocess. En liknande process sker inom polisväsendet, menar den amerikanske sociologen Robert McNamara. Polisutbildningen representerar den första socialiseringsprocessen där rekryter, förutom att lära sig teknik och kunskaper som krävs av dem, bland annat indoktrineras i kulturella normer för acceptabelt och oacceptabelt beteende inom Polisen. Värderingar och attityder förmedlas även informellt av erfarna poliser utanför klassrummet. Detta är en fördel så till vida att nya poliser får ta del av mer erfarna polisers kunskaper. Risken finns dock att samtidigt dåliga beteenden lärs ut. (McNamara i Kenney och McNamara 1999: 4f)
Man kan fråga sig vad den militära bakgrunden innebär för polisers arbete med inre
utlänningskontroll. Uppkommer det risk för att de låter sin auktoritära professionella attityd påverka arbetet med inre utlänningskontroller och vad betyder i så fall detta? Kanske utförs
kontroller i en utsträckning som inte är motiverat i sak (det vill säga utan att det finns ’anledning att anta’) vilket i så fall medför att poliser utsätter folk för integritetskränkande kontroller.
Inom forskningen har man framförallt studerat uniformerade, patrullerande poliser vilket också är den avgränsning som gjorts i denna studie. Det är emellertid inte möjligt att fullt ut förstå polisverksamhet med utgångspunkt i enbart dessa aktiviteter, framhåller den engelske sociologen James Sheptycki. Jean-Paul Brodeur, kanadensisk kriminolog, har gjort en distinktion av polisverksamhet i termer av low policing kontra high policing vilket bidrar till att öka förståelsen för polisverksamhet. ”Low policing” syftar på polisarbete med målet att upprätthålla inre lag och ordning, medan ”high policing” syftar på den politiska
polisverksamheten vilken kan sägas gå ut på att säkra statens integritet och ta hand om landets nationella eller inre säkerhet. Enligt Brodeur har ”high policing” inom västerländsk
polisverksamhet en allt större betydelse. Detta har till stor del att göra med den teknologiska utvecklingen, då datoriserade register utgör en central aspekt av ”high policing”. (Brodeur 1983: 515)
Eftersom dataregister spelar en allt större roll i polisverksamhet generellt, finns det
överlappningar mellan allmänt polisarbete och politisk polisverksamhet (Brodeur 1983: 517). Sheptycki tolkar Brodeurs tankar i den mening att ”high policing” rör exempelvis
upprätthållande av säkerhet i statliga byggnader, motverkan av terrorism mot landet eller bekämpande av andra aktiviteter som riskerar statens säkerhet. Inom ramen för ”high policing” finns det, enligt Sheptycki, ett samspel mellan privata och statliga former av kontroll, vilket vi inte kommer att fördjupa oss i här. (Sheptycki 2000: 11ff)
Frågan är var den inre utlänningskontrollen skall placeras bland dessa begrepp. Den inre utlänningskontrollen handlar om Sveriges och Schengenområdets inre säkerhet, vilket framgår av Schengenkonventionen. Mot bakgrund av Brodeurs resonemang skulle inre
utlänningskontroll därmed kunna definieras som en aspekt av ”high policing”. Samtidigt finns det emellertid aspekter av allmänt polisarbete i kontrollen. Ett exempel utgör kontrollen av arbetsplatser som bland annat syftar till att upprätthålla ordningen i samhället.
Poliser arbetar med att säkra den sociala ordningen i samhället genom att utöva ”social
detta sammanhang den mellan polisverksamhet som syftar till att ”säkra territorium” och den som handlar om att ”kontrollera befolkning”. Distinktionen ligger på ett analytiskt plan eftersom dessa båda verksamheter är nära sammanlänkade då det krävs kontroll över ett territorium för att kunna utöva kontroll över befolkningen och tvärtom. Det finns emellertid praktiska skillnader mellan verksamheterna. (Sheptycki 2000: 10f) I inre utlänningskontroll flyter dessa båda uppgifter samman vilket kan skapa förvirring i policysammanhang på så sätt att det inte finns någon entydig strategi för hur uppdraget ska fyllas. Får inre
utlänningskontroll till exempel bedrivas i samband med att poliser kontrollerar befolkning som de misstänker för brottsliga handlingar? I våra fältarbeten har polistjänstemän gett oss motstridiga svar i fråga om regler för kontrollen. Under Schengenutbildningen uppmanades dock poliserna att i sitt dagliga arbete ständigt vara uppmärksamma på om människor de möter uppehåller sig utan tillstånd i landet.
Allmänhetens reaktioner på polisarbete
Polisens verksamhet är beroende av allmänheten eftersom den i stor uträckning förvä ntas styras av kraven från medborgarna (Jmf RPS 1992:2: 33). Detta kan jämföras med vad som sades tidigare om allmänhetens anmälningar av personer som de tror befinner sig i landet utan tillstånd. Tips från allmänheten är mycket viktiga i arbetet med den inre utlänningskontrollen har vi förstått vid våra medföljande observationer. En polis menade apropå betydelsen av allmänhetens tips att: Utan Svensson på stan skulle inte polisarbetet fungera. Den
amerikanske sociologen Maurice Punch menar att polisers arbete därutöver i viss utsträckning också är beroende av det omgivande samhällets reaktioner på deras arbete (Punch 1979: 122f). Hur Polisen fördelar sina resurser och i övrigt utför sitt arbete är inom den
representativa demokratin tänkt att ske i en bestämd ordning där beslut tas och order ges uppifrån och ner. Styrningen av polisarbetet är tänkt att fungera via riksdag och regering där politiska organs riktlinjer ska brytas ner via RPS och länsmyndigheter för att slutligen bestämma vad den enskilde polisen ska prioritera (Granér och Knutsson 2000: 106). Det innebär att Polisens verksamhet ska stå fri från påverkan från allmänheten och massmedia. Inte desto mindre finns en risk för att detta sker.
Enligt Flyghed kan en för hård eller svag tvångsmedelsanvänd ning i bekämpandet av
brottslighet skada allmänhetens förtroende för makthavarna. De så kallade kontrollskador som uppträder i denna situation leder till att det folkliga stöd som är avgörande för om
styrelseskicket har legitimitet eller ej försvagas. (Flyghed (red) 2000: 20) För att bli betraktad som legitim maktutövare får staten inte låta tvångsmedlen kränka medborgarnas integritet i alltför hög grad. Å andra sidan får inte hänsynen till integriteten omöjliggöra en effektiv brottskontroll. (Flyghed (red) 2000: 43) Flyghed lyfter här fram det dilemma som präglar polisers arbete med inre utlänningskontroller. Den polis som handhar kontrollen måste balansera risken för diskriminering av svenska medborgare mot bland annat allmänhetens intresse av att Polisen kontrollerar vem som befinner sig i Sverige.
Flyghed beskriver problematiken i termer av under- respektive överreaktioner från statens respektive Polisens sida. En underreaktion föreligger när Polisen brister i sin kontroll av brottsligheten så att denna ökar, men kan även uppstå som ett resultat av att brottslighet inte bekämpas i den utsträckning som allmänheten önskar. Det behöver alltså inte nödvändigtvis röra sig om en reell fara, poängterar Flyghed: ”Det räcker med att medborgarna upplever att det föreligger ett skyddsunderskott för att statsmaktens legitimitet ska riskera att undergrävas” (Flyghed (red) 2000: 20). En överreaktion har skett när statsmakten flyttat fram gränserna för kontroller alltför långt på bekostnad av medborgarnas integritet. I detta fall finns en risk för att såväl rättsstat som demokrati urholkas. (Flyghed (red) 2000: 20f)
Frågan om över- respektive underreaktioner hänger samman med användande av motmedel i brottsbekämpningen som inte står i proportion till hotbilder i samhället. Var gränsen ska sättas