Problem historisk bakgrund

Problem Genom en beskrivning (delvis historiskt) av det problem som var utgångspunkten för Allian- sens reform, bland annat med hjälp av slutsatser av tidigare forskning och delar av interventionsteorin (situationsteori).

Situationsteori Föreställningar om olika aspekter på det problem som styrningen är tänkt att komma till rätta med. Innefattar ett antal problemuppfattningar: problemets storlek nu, problemets utveckling fram till nu, problemets orsaker samt de konsekvenser som finns nu samt framöver ifall ingenting görs, vilka kan avse både problemets nuläge och dess historiska utveckling. I slutet av 2003 antog och undertecknade Sverige FN:s konvention mot korruption. I konventionens sjunde artikel ställs krav på den offentliga sektorn om rekrytering av offentliga tjänstemän (Prop. 2006/07:74 s.11). Sedan undertecknandet har kritik riktats mot utnämning- arna av myndighetschefer ifrån flera håll (Stockholms Universitet, Transparency international och Institutet mot mutor) och kritiken har handlat om att utnämningsförfarandet varit allt för slutet och otydligt. Det som har ifrågasatts har varit om Sverige lever upp till konventionens krav då det i princip varit omöjligt att följa anledningarna till varför regeringen utnämnt vissa personer till myndighetschefer (Eriksson 2006).

Den borgerliga alliansen hade inför valet 2006 varit kritiska mot den socialdemokratiska regeringens användning av utnämningspolitiken under dess regeringstid och i debatten har det ofta hävdats att de använt utnämningsmakten för att belöna sina egna (Ivarsson Westerberg & Niemann 2007). I en granskning som Alliansen genomfört visades det att en stor andel av de utnämnda cheferna hade socialdemokratisk partipolitisk bakgrund och att dessa utnämnts till generaldirektörer till myndigheter som var särskilt viktiga för Socialdemokraterna (Rehn 2006). Kritiken och ifrågasättandet av utnämningar av myndighetschefer var dock inte ny. I konstitutionsutskottet har frågan om utnämningarna nästintill varit en stående punkt på dagord- ningen. Men utnämningsmakten är regeringens, det är både deras rättighet och skyldighet att utse generaldirektörer och således har det inte varit utnämningsmakten i sig som ifrågasatts (Ds 2003:7 s.19). Regeringen behöver inte redogöra för processerna så länge de kan styrka (uttala) att utnämningarna gjorts i enlighet med lagens krav på förtjänst och skicklighet, vilket också görs.

Som tidigare nämnts beslutade den socialdemokratiska regeringen i slutet av 90-talet om att införa tydligare krav på tillsättningarna av myndighetschefer. I den chefspolicy som togs fram poängterades att rekryteringar skulle ske utifrån ”preciserade krav, ett brett sökförfarande från kommun, landsting och näringsliv samt ett omsorgsfullt urvalsförfarande” (Prop. 1997/98:136). Det uttrycktes även att det i samtliga fall även skulle tas fram en skriftlig kravprofil innan sök- ningen efter kandidater påbörjades samt att ”särskild vikt bör läggas vid ledaregenskaper och tidigare erfarenheter som chef” (Prop. 1997/98:136). Vid Allianseregeringens bedömning av

de tillsättningar som den socialdemokratiska regeringen gjort anmärkte de på att akterna rö- rande anställningsärenden enbart innehöll anställningsbeslut. Att såväl den socialdemokratiska regeringen som Alliansregeringen beslutat om att upprätta skriftliga riktlinjer om att ledaregen- skaper och chefserfarenhet ska vara särskilt meriterande kan vara ett spår av den förändring med nya styrmodeller inom New Public Management som infördes för drygt 30 år sedan. Historiskt har makten att utnämna de högsta statliga cheferna varit regeringens sedan regeringsformen 1974, då parlamentarismen grundlagsfästes, men även tidigare då makten parallellt med parlamentarismen varit praxis under decennier. Från och med den föregående regeringsformen från 1809, baserad på maktdelningsprincipen, och bakåt i tiden, hade kungen haft den styrande makten och därmed även makten att tillsätta medlemmar i det råd som delade kungens makt. Att utnämna personer till de högsta statliga positionerna är alltså ett historiskt arv som funnits med redan sedan regeringsformen 1634 och den har förändrats mycket lite om man jämför med dess omgivning. Som tidigare forskning har visat har diskussioner om utnämningarna förekommit ända sedan 1700-talet då kungen hade för vana att omsluta sig med allierade rådsmän (Wendelsson 2007).

Gällande kraven på utnämningarna har det redan sedan 1720 års regeringsform funnits lagstad- gade sakliga krav på tillsättningarna, då de skulle göras utifrån bland annat ålder i tjänst och förvärvad skicklighet. I 1809 års regeringsform uttrycktes det, i likhet med dagens regerings- form, att utnämningarna skulle göras utifrån förtjänst och skicklighet. Dessa grunder är dock vaga och vilken innebörd som kan läggas i dem kan bero på tolkning och uppfattning. Eftersom det inte funnits några tydligare lagstadgade preciseringar har praxis utgjort en stor del av förfarandet. Dock har tidigare kritik riktats mot att det låg politiska bedömningar bakom utnämningarna och att de sakliga kriterierna hade åsidosatts (Ivarsson Westerberg & Niemann 2007:69).

6.1.1 Sammanfattning

De problem som varit kopplade till utnämningspolitiken har historiskt handlat om slutenhet. Alliansregeringens reform var tänkt att råda bot på dessa problem med slutenhet i utnämningsförfarandet. Eftersom Alliansregeringen beslutade om att problemet med utnämningspolitiken krävde en reformering, kan i sig vara ett tecken på att problemet ansågs vara så pass stort att det var nödvändigt. Kritik hade riktats mot slutenheten i utnämningsförfarandet och denna slutenhet har varit ett problem sedan långt tillbaka i tiden, men i modern tid har kritiken haft ett antal tydliga utgångspunkter. Alliansregeringen kritise- rade den socialdemokratiska regeringen för att ha hanterat utnämningarna som belöningssystem åt de egna och utnämningsförfarandet har också kritiserats för att inte leva upp till kraven i FN:s konvention mot korruption. Orsakerna till problemet med slutenheten har i modern tid, enligt Alliansregeringen, varit att det inte funnits möjlighet att spåra hur Socialdemokraternas utnäm- ningar gjorts då det knappt funnits några handlingar upprättade i akterna rörande anställningsärenden eftersom många av utnämningar gjorts genom tillfrågan av vederbörande. Detta har också omöjliggjort granskningar av vilka grunder som myndighetscheferna tillsatts på och om det varit de lagstadgade kraven på förtjänst och skicklighet som varit vägledande. Slutenheten har således lett till att grunderna till enskilda tillsättningar har ifrågasatts och i och med att regeringen inte behövt redogöra för rekryteringsprocessen har förfarandets legitimitet ifrågasatts.