En projektör står alltså inför uppgiften att omvandla en systemhandling, som ger en mer eller mindre tydlig beskrivning av ett problem i dagens infrastruktur, till en bygghand- ling med stor grad av konkretion. Den som utför ett sådant uppdrag måste ha förmåga att översiktligt bedöma de olika tillvägagångssätt som skulle kunna användas och att välja det förfarande som löser uppgiften till lägsta kostnad för samhället. I detta ingår att ta hänsyn till både byggtekniska aspekter på projektets genomförande och att åstad- komma en acceptabel standard för trafikanter och underhållsorganisation under anläggningens förväntade livslängd. Projektören har stöd av de normer och principer som beställaren/väghållaren utvecklat under årens lopp, normer som baseras på lång erfarenhet om hur man bygger nya anläggningar som ska kunna användas.
Den dokumentation som projektören levererar kan ses som den handfasta konkretise- ringen av hur ett projekt ska genomföras. Förutom den ”mekaniska” delen av uppdraget – att ta fram dokument – innebär projekteringen en svår balansgång som kräver en bred kompetens kring de konstruktionsfrågor som är aktuella.
Trafikverkets anbudsförfrågan för upphandling av en projektering innebär, som tidigare beskrivits, att beställaren har fastställt vilka arbetsmoment som ska utföras och hur många timmar varje moment får ta (jfr bilaga A). Anbudet innebär att varje intresserat projekteringsföretag anger hur mycket betalt man vill ha för att utföra respektive arbets- moment. Beställaren försöker dessutom hantera kvalitetsproblem genom att tilldela kontrakt på basis av både pris och kvalité. I bedömningen ingår också ett större eller mindre inslag av skall-krav, exempelvis i form av minimivillkor på den personal som ska användas i ett projekt.
Det finns åtminstone två principiella problem med detta förfarande som behandlas i avsnitten 6.1 och 6.2; osäkerhet om den slutliga kostnaden för en projektering respek- tive hanteringen av pris och kvalité i valet av vinnande anbud.
6.1
Osäkerhet om slutkostnad
De kontrakt som tecknas mellan beställare och utförare innebär att man i förfrågnings- underlaget specificerat mängd arbete för varje moment i uppdraget; säg att beställaren tror att det kommer att ta 100 timmar att utföra de två arbetsmomenten A och B i ett projekteringsuppdrag. Om det vinnande anbudet anger en kostnad om 1 500 kr för moment A och 1 000 kr för moment B så är den beräknade kostnaden för beställaren (1 500*100+1 000*100=) 250 000 kr.
Det finns emellertid flera inslag i denna typ av kontrakt som innebär att detta kan vara en underskattning av kostnadsutfallet. En anledning är att sådana kontrakt hänvisar till en standard för konsultuppdrag som kan tolkas som att konsulten har rätt till ersättning för faktiskt nedlagd tid, oavsett den ursprungliga överenskommelsen. ABK09
(Allmänna Bestämmelser för Konsultavtal, 2009) ger således generella riktlinjer som normalt tillämpas bland annat för projekteringsuppdrag. Den kritiska formuleringen i texten ligger i definitionen av vad som avses med budget:
”En budget upprättas vid ersättningsformen rörligt arvode, vanligtvis på grundval av den tid som beräknas läggas ned på uppdraget. Kostnadsbedömningen ska vara fackmässigt utförd och baserad på av beställaren givna förutsättning. Den är dock inte bindande, vilket innebär att konsulten inte är fråntagen rätten till betalning på den grund att budgeten överskrids.” ABK09, s. 4.
Med denna formulering ger avtalet incitament som i viktiga avseenden liknar kontrakt med ersättningar på löpande räkning. Sådana överenskommelser innebär att konsulten har begränsad anledning att hålla igen på sin arbetsinsats. Det är särskilt noterbart att anbudsgivarna i medvetande om detta förhållande kan hålla sina ersättningskrav i det anbud som lämnas låga eftersom man ändå kommer att få betalt för de kostnader man har.
Ett kontrakt som baseras på av beställaren beräknad tidsåtgång och av konsulten lämnade enhetspriser ger dessutom utrymme för obalanserad budgivning (unbalanced bidding). Detta inträffar om en utförare tror sig veta att beställaren överskattat
tidsåtgången för vissa aktiviteter medan tidsåtgången för andra har underskattats. Genom att lämna ett lågt pris på de överskattade arbetsuppgifterna och ett högt pris på de underskattade är det både möjligt att påverka sannolikheten att vinna en upphandling och att förbättra det ekonomiska resultatet för de projekt man tilldelats.
För att illustrera förfarandet är det möjligt att bygga ut det inledande exemplet där den vinnande budgivarens timersättning för att arbeta 100 timmar med arbetsmoment A och moment B är 1 500 kr respektive 1 000 kr. Låt oss nu anta att projektören tror att det i själva verket bara kommer att krävas 50 timmar för det första men 200 timmar för det andra uppdraget och därför lägger ett anbud där priset är 1 000 respektive 1 500 kr (i stället för tvärt om). Eftersom anbudet utvärderas i enlighet med beställarens
bedömning blir den av beställaren framräknade totalkostnaden fortfarande
(1 000*100+1 500*100=) 250 000 kr. Om budgivaren vinner med detta anbud, och om han räknat rätt, blir ersättningen i stället (1 000*50+1 500*200=) 350 000. I det här exemplet är det möjligt att sänka priserna något för att öka sannolikheten att vinna och ändå få en högre ersättning.11
Från ett samhällsekonomiskt perspektiv är det problematiskt med det som med en direktöversättning från engelskan här kallas obalanserad budgivning. Anledningen är att beställaren riskerar att välja ut den anbudsgivare som varit bäst på att gissa faktisk tidsåtgång. Detta företag är inte med säkerhet den billigaste utföraren. Upphandlingens syfte är att identifiera den anbudsgivare som är mest kostnadseffektiv, och detta
försvåras genom att belöna de anbudsgivare som är särskilt djärva när anbudet lämnas, åtminstone så länge som inte alla är lika djärva.
De två problem som nu behandlats, och som innebär att de slutliga kostnaderna kan underskattas, uppstår till följd av principen att faktisk tidsåtgång, inte budgeterad, ska ersättas. Ett annat agerande i budgivningen med motsvarande konsekvenser är det som Lundvall & Pedersen (2011), i en rapport framtagen på uppdrag av Konkurrensverket, kallar osund strategisk budgivning. Med detta avses att anbuden på vissa delaktiviteter är mycket låga och ibland till och med noll. Detta tycks vara särskilt vanligt då man i anbudet ska identifiera ett antal olika funktioner eller personer som ska utföra ett uppdrag. Om man anger en mycket låg timkostnad för en person ökar sannolikheten för att vinna upphandlingen. När beställaren är intresserad av att använda den billiga individen meddelar det vinnande företaget att vederbörande inte finns tillgänglig. I stället erbjuder man en annan person med högre timkostnad. Beställaren har i så fall
11
antagit ett bud som anbudsgivaren aldrig haft för avsikt att leva upp till. Det är uppen- bart att detta ger upphov till betydande risker för kostnadsöverdrag.
Det finns också en fjärde företeelse som kan bidra till att slutkostnaden blir högre än ursprungligen beräknat. I många projekt görs således tilläggsbeställningar. En anbuds- givare i en projekteringsupphandling kanske tror att beställaren helt glömt att inkludera ett arbetsmoment i beställningen. Om man vinner upphandlingen finns då uppenbarligen skäl för beställaren att göra en tilläggsbeställning. Ett sådant uppdrag kommer att
prissättas på grundval av att det då inte finns någon konkurrens från andra projektörer, dvs. det kan vara möjligt att ta bra betalt för tilläggsbeställningen. För att backa tillbaka till det ursprungliga anbudet ger detta ytterligare utrymme för spelbeteende från
projektörernas sida i så måtto att man kan tänkas lämna låga priser eller erbjuda sig att utföra ett uppdrag på kort tid i förhoppning om att kunna göra en förtjänst då tilläggs- beställningar görs. Detta gynnar den som vet mer om behovet av framtida kompletter- ande beställningar vilket inte med säkerhet är samma företag som har de lägsta kost- naderna för att genomföra uppdraget.
Sammantaget innebär dessa fyra företeelser att den modell som idag används för att utse vem som ska få genomföra ett uppdrag kan ha låg träffsäkerhet. Som tidigare påpekats finns ingen information som gör det möjligt att empiriskt belägga att så är fallet. I personliga samtal med representanter för beställaren under arbetet med denna prome- moria har det emellertid sagts att flertalet projekteringsupphandlingar slutar med kostnadsöverskridanden jämfört med det kontrakt som tecknats och att merkostnaderna kan ligga mellan 25 och ända upp till 300 procent.
6.2
Hantering av kvalité i urvalsskedet
Beskrivningen i avsnitt 6.1 har helt fokuserat de problem som hänger samman med att de projekteringskontrakt som tecknas riskerar leda till kostnadsöverskridanden. I detta resonemang har problemet med att identifiera en projektör som kan genomföra upp- draget med god kvalité negligerats. Det dilemma beställaren står inför är att man vill köpa konsulter som har goda kunskaper samtidigt som man inte vill betala för mycket för denna kvalité. För att peka på vilka utmaningar detta innebär finns det skäl att återgå till beskrivningen av hur upphandlingarna genomförs.
Vi har således konstaterat att beställaren fastställer vilka arbetsmoment som ska genom- föras av projektören och hur många timmar varje moment får ta och att budgivarna anger hur mycket betalt man vill ha för att utföra respektive arbetsmoment. Detta ger i sig incitament att – allt annat lika – ställa låga krav på timersättning för att därmed öka sannolikheten att vinna ett kontrakt. Konsekvensen är att man då offererar den personal som är minst erfaren och därmed billigast.
Beställaren försöker hantera det kvalitetsproblem detta skapar genom att formulera minimikrav på de kunskaper som anbudsgivarens personal måste ha. Ett sätt att göra detta är att formulera skall-krav, exempelvis i form av minimivillkor på den personal som ska användas i ett projekt som måste vara uppfyllda. Detta innebär givetvis samtidigt att kostnaderna för uppdraget ökar jämfört med om inga sådana krav ställs. Förutom att på detta sätt ”sätta ribban” försöker beställaren ofta i sin modell för utvärde- ring av inkomna anbud att också ge poäng för de mervärden som anbudsgivaren kan tänkas ha. Förutom att klara ”den låga höjden” då ett anbud ges pluspoäng till följd av att man kan visa på egenskaper hos den egna personalen etc. som kan vara av betydelse
för beställaren. Pluspoäng innebär i detta fall att den ekonomiska delen av anbudet räknas om – räknas ner – så att en anbudsgivare ska kunna få betalt för kompetens. Bilaga E illustrerar hur man för en upphandling av konsultstöd har hanterat denna uppgift. Anbudsgivarna skulle i detta fall lämna in ett arbetsprov i form av en tidigare skriven rapport. Beställaren betygsatte därefter rapporten med avseende på tydlighet i framställningen, metod och aktiviteter för genomförande samt för att beakta resultatens kvalité. Det är uppenbart att ingen av dessa faktorer är enkla att mäta samtidigt som man i just detta fall verkligen vill utse en vinnare som har den efterfrågade förmågan.
Utmaningen består i denna del uppenbarligen i att kunna mäta och värdera kvalitén på den personal som ska utföra ett uppdrag som innehåller krav på betydande inslag av kreativitet. Det finns inga enkla tillvägagångssätt att hantera detta, inte minst därför att det ligger i sakens natur att beställarens bedömningar av kvalitetsegenskaper kan över- klagas i domstol. Det har under arbetet med denna promemoria förekommit påståenden som innebär att man av sådana skäl försöker undvika problemet genom att skärpa skall- kraven, men det har inte varit möjligt att verifiera detta.
Det är emellertid uppenbart att det finns en skarp konflikt mellan pris, kvalité och i synnerhet möjligheten att verifiera kvalitén på ett anbud: Ju mer kompetent personal ett företag har, desto dyrare blir det att anställa personalen, men omvändningen gäller inte, dvs. det är inte säkert att ett högt pris garanterar god kvalité. I synnerhet är det svårt att i förhand skapa garantier för detta.