Mellerud anser att de lagändringar och tillägg som har gjorts i PBL har resulterat i att det har blivit rörigare för alla berörda parter i processen. Samtidigt tycker de att lagändringen kan vara ett bra påtrycksmedel för de kommuner som har haft en längre handläggningstid än tio veckor. Den intervjuade anser att om en snabbare byggprocess ska uppnås ska inte enbart bygglovet tidsstyras, utan andra moment i processen också. Det är inte rimligt att kommunerna ska ha tio veckor på sig att pröva bygglovet när det kan överklagas till länsstyrelsen eller domstolen och ligga där i månader och år.
Trollhättan tror inte att lagändringen kommer göra någon större skillnad för byggprocessen och tycker att det är underligt att det bara är bygglovsärenden som har en tidsfrist med tillhörande sanktion att förhålla sig till när ingen annan del i byggprocessen har det, exempelvis domstolar. Alla ändringar som har gjorts i PBL de senaste åren anser den intervjuade är för Stockolmsfixerade och har enbart gjort byggprocessen mer komplicerad. Den intervjuade tycker att det bör införas krav på hur ritningar ska vara upprättade och att det ska skapas en tydlig definition över vad som är en fackmannamässig ritning. Den intervjuade tycker att en ny lag bör införas som täcker hela samhällsbyggnadsprocessen då flera moment inte fångas upp i dagens PBL, eller i andra lagar heller för den delen, exempelvis dagvattenhantering och klimatförändringar. Personen anser också att det borde finnas en större flexibilitet för handläggarna att bedöma om en äldre plan är helt föråldrad och otillämpbar.
Kommunerna kan inte lägga resurser på att uppföra en ny detaljplan för en åtgärd som inte skapar tillväxt, istället ska de kunna frångå den äldre planen och tillämpa ärendet som om en ny detaljplan råder. Dessutom anser den intervjuade att fler moment i processen borde vara tvingande, som gestaltningsprogram. Kommuner lägger ned stora resurser på att göra ett gestaltningsprogram och att anordna markanvisningstävlingar som ändå inte följs fullt ut på grund av att marknaden har gått ner eller att exploatörerna väljer att använda billigare material.
Göteborg tror att lagstiftaren initialt har haft sökandens intresse i åtanke men att slutprodukten ändå inte blev rätt väg att gå för att effektivisera byggprocessen.
Lagändringen kommer inte att motivera enheten att minska sina handläggningstider då de tror att enheten även i framtiden kommer att ligga mellan sex och åtta veckor från inkommen ansökan till beslut. Istället för en snabbare handläggning finns det snarare en risk att handläggningstiderna kommer att öka med en till två dagar på grund av en ökad administration. Den intervjuade anser att lagändringen motverkar PBL:s syfte om en enklare plan- och bygglag då både handläggare som sökanden måste lägga ner mer tid för att kommunicera och förstå lagens innebörd. Intervjuad tycker att lagstiftaren borde ha infört generella standarder för handlingar istället för att reducera avgiften vid försening. Ett stort problem i de flesta ansökningarna är antingen att ritningarna är för dåligt gjorda och måste kompletteras eller att byggherren har införskaffat professionella ritningar från personer med dålig kunskap om PBL. Detta kan resultera i att sökanden betalar för dyra ritningar som många gånger har stora avvikelser och blir svåra att godkänna. Den intervjuade anser sammantaget att PBL bör ersättas av en ny lag. Alla lagändringar och undantagsregler som under de senaste åren har tillkommit har gjort lagstiftningen mer komplicerad och skapat förvirring inom branschen när det nu är så mycket att ha koll på.
Den intervjuade i Sotenäs anser att den nya regeln inte var rätt väg att gå för att effektivisera byggprocessen och hoppas personligen att lagändringen blir kortvarad.
Personen tycker att det borde ha jobbats mer på Boverket och länsstyrelsens
vägledande roller till kommunerna. Istället skulle det ha tagits fram en nationell standard över vilka handlingar och ritningar som medför en komplett ansökan.
Dessutom bör sakägarbegreppet ses över så att handläggarna vid stora fastigheter verkligen kontaktar de påverkade grannarna och inte alla rågrannar. Idag när en bygglovsprövning endast berör en liten del av fastigheten kontaktas alla rågrannar för att rättspraxis är tydlig i det avseendet. Nuvarande synsätt är Stockholmsfokuserat och ser inte till landsbygden med betydligt större fastigheter. Den intervjuade hade även önskat en bättre koppling mellan sakägarkretsen och expedieringen efter beslut. Det är idag motsägelsefullt att sända ut ett beslut om bygglov till en fastighetsägare som ändå inte är klagoberättigad.
Analys: Alla kommuner som har intervjuats är negativa till lagändringen och de anser att lagstiftaren istället borde ha infört en nationell standard över vilka handlingar sökanden ska inkomma med. NNR observerar i sin rapport från 2016 att kommunerna bör vara tydligare med vilka handlingar som krävs för att få bygglov för att underlätta för sökanden.100 Detta är även ett argument för att standardisera handlingar i den utsträckning det går, vilket samtliga kommuner är för. Kommunerna anser att lagändringen kommer att ha en liten påverkan på byggprocessen och att den enbart skapat mer administrativt arbete. Majoriteten av kommunerna tycker att en ny lag bör införas och ersätta PBL för att knyta samman hela samhällsbyggnadsprocessen. Anledningen till att kommunerna vill ha en ny lag är inte enbart på grund av att 12:8 a infördes utan även för att det frekvent inkommit nya regler sedan PBL:s omarbetning 2011, vilket har medfört svårigheter med alla undantagsbestämmelser. Att inrätta en ny lag som tar med alla moment som krävs inom samhällsbyggnadsprocessen skulle bli en otroligt omfattande lag, då det är många moment som ska beaktas. Det skulle dock kunna leda till att alla moment i planeringen har en tydligare koppling mellan varandra. Det skulle eventuellt även medföra att externa parter som dagligen inte sysslar med samhällsplanering kan få en bättre förståelse om vad som prövas och vad som kan bli aktuellt i respektive sökandens ärenden. Det skulle även kunna bli mer rättvist och socialt hållbart om alla parter har bättre förståelse över lagen.
Två av kommunerna tycker att även andra parter i processen bör ha tidsfrister att förhålla sig till, exempelvis domstolar och länsstyrelsen. Detta eftersom deras handläggning kan dra ut på tiden betydligt längre än vad kommunernas handläggning gör. Samtliga kommuner tycker att 9 § FL är ett tillräckligt krav för att kommunerna ska vara snabba med att ge ett besked, och att 12:8 a inte hade behövts införas för att korta handläggningstiderna. I Boverkets rapport anges dock att förvaltningslagen inte har fått det genomslag som hade behövts och Boverket anser att införandet av en reducering i PBL är ett bättre medel för att effektivisera byggprocessen.
100 Liljeqvist. Bygglov- handläggningstider, servicegarantier, avgifter och resurseffektivitet, s 27.
6 Diskussion
I diskussionsavsnittet kan författarna diskutera sina egna tankar om studiens resultat.
Det kommer även tas upp en fördjupad diskussion om hållbar utveckling inom de ämnen som tidigare inte berörts i resultatanalyserna. Den nya regeln berör enbart social och ekonomisk hållbarhet, därav kommer inte den ekologiska hållbarheten att diskuteras. Hållbar utveckling kommer att presenteras i en egen underrubrik i diskussionsavsnittet.
Enligt tidigare rapporter från Boverket och NNR presenteras det att handläggningstiderna hos kommunerna har förbättrats för varje år. Enligt Boverkets rapport från 2012 var det 78 procent av kommunerna101 som angav att de handlägger majoriteten av deras ärenden inom tidsfristen och vid 2017 hade den siffran stigit till 81 procent.102 Detta innebär att andelen ärenden som klarar handläggningstiderna har på fem år ökat med tre procentenheter. I NNR:s rapport kunde det även konstateras att kommunerna hade förbättrat sina handläggningstider 2016 jämfört med 2012.103 Ovan nämnda rapporter visade att kommunerna var på god väg att förbättra sina handläggningstider och att de flesta kommunerna redan innan lagändringen klarade fler än 90 procent av sina ärenden inom tidsfristen. De intervjuade kommunerna anser därmed att 12:8 a inte kommer att ha den effekt lagstiftaren ville uppnå eftersom handläggningstiderna nationellt redan idag är godtagbara. Författarna förstår varför kommunerna resonerar på det sättet med tanke på vad tidigare rapporter har visat. Däremot kan författarna konstatera att 12:8 a redan haft inverkan på Göteborg och Sotenäs kommun, som låg efter med sina ärenden innan 12:8 a trädde i kraft. De nämnda kommunerna har varit tvungna att jobba ikapp med sina ärenden för att inte bli överbelastade under 2019 och för att inte riskera att de nya ärendena kan komma att överskrida handläggningstiderna. Det är för tidigt att utläsa lagens direkta effekter, och det har studien inte heller haft som avsikt att undersöka, men den har i alla fall haft en positiv inverkan inför dess tillkomst.
Lagrådet hade i remissrundan en del farhågor inför den nya regeln. Exempelvis kan nämnas deras oro över att kvalitén på bygglovsbesluten kan komma att sjunka och att nämnderna omfördelar resurser från tidskrävande ärenden till enkla ärenden enbart för att säkra intäkterna. I studien har det visat sig att de utvalda kommunerna inte har samma uppfattning om en eventuell lägre kvalité. Lokalt säger kommunerna att regeln inte kommer få det utfallet, men att det kan förekomma nationellt. Frågan är var i landet detta kan bli aktuellt när de utvalda kommunerna är av varierad storlek med varierande resurser och bör kunna representera de svenska kommunerna i det stora hela. Det får väl bli en acceptabel konsekvens av lagändringen om ett fåtal beslut får lägre kvalité men att genomsnittstiden för handläggningen sjunker i Sverige. Lagrådet
101 Boverket. Plan- och bygglagen i praktiken 2011, s 24.
102 Boverket. Utvärdering av tidsfristen och förslag till sanktioner, s 9.
103 Liljeqvist. Bygglov - handläggningstider, servicegarantier, avgifter och resurseffektivitet, s 1.
ansåg även att den nya regeln skulle försvaga den kommunala självstyrelsen och att en omfördelning av medel kan bli aktuellt mellan förvaltningar. Ingen av de intervjuade kommunerna hade reflekterat över detta och ansåg inte heller att det skulle kunna få några ekonomiska konsekvenser. Endast Göteborg nämnde att en stor intäkt inte får missas, men samtidigt har Göteborg den största budgeten och kan hantera ett eventuellt intäktsbortfall. Det finns enligt författarna en viss korrelation mellan storlek på kommun och storlek på bygglovet där kommunerna då påverkas i samma utsträckning av lagregeln. Anmärkningsvärt är dock att Lagrådet inte reflekterade över lagändringens eventuella strid mellan lagar. Flera av kommunerna nämnde att de i dagsläget inte kan ge den service som förvaltningslagen kräver. Tidigare har handläggaren kunnat föra en dialog med sökanden under en längre tid för att få bygglovet att bli planenligt. Eller när sökanden behöver svar från någon arkitekt har ärendet kunnat läggas på is på sökandens bekostnad. Nu kommer byggnadsnämnderna inte att ge sökanden lika många chanser till ändring eller komplettering av ansökan, utan möjligtvis ge en chans innan ärendet avslås. En annan kort intressant tanke om förvaltningslagen gäller om utgångspunkter för handläggningen (6 § FL) - om ett bygglov beslutas i vecka fem handläggs ärendet snabbt, medan om beslutet tas i vecka 16 handläggs det så billigt det kan. Detta gäller den administrativa biten, inte för de kostnader som kan uppstå för sökanden om denne behöver stå med bland annat snickare som väntar.
Göteborg nämnde även en konsekvens som Boverket tog upp i sin rapport och det var fördelningen mellan ärenden inkomna 2018 och 2019. Ärenden från 2018 kan bli liggandes i väntan på att 2019 års ärenden handläggs. Detta stämmer inte överens med likställighetsprincipen som kommunallagen uttrycker. I Mellerud ser författarna även att den nya regeln och semesterlagen motsäger varandra. Kommuner som endast har en handläggare, vilket är ett tjugotal kommuner i Sverige, blir handfallna om de får in ett ärende under handläggarens semester. Ingen komplettering kan då begäras in och ärendet kommer förmodligen att avslås och vem drabbas hårdast av detta om inte sökanden, som trots avslaget ändå får betala en avgift och eventuellt ansöka om bygglov igen. Är det nu kommunerna ska använda sig utav möjligheten att be en handläggare i en angränsande kommun att ta hand om ärendet? Ja, möjligtvis, förutsatt att denne inte har semester. Resurssvagare kommuner ligger ofta i närhet av varandra och risken finns att endast en handläggare arbetar i den kommunen också.
Det enda helt möjliga alternativet är att ta in konsulter under semesterperioden, och frågan är hur hållbart det är. Huruvida denna diskrepans mellan lagar är bra för de sökande som drabbas är svårt att se. Författarna anser att lagändringen inte är genomtänkt fullt ut i det avseendet om hur regeln förhåller sig till andra lagar.
Lagrådets främsta uppgift är att granska hur ett lagförslag förhåller sig till rättsordningen och grundlagarna. I resultatdelen belystes frågan över hur lagändringen förhåller sig till andra lagar, vilket bör falla in under rättsordningens område. Varken i
Boverkets rapport eller i propositionen nämns några effekter av att lagändringen skulle stå i rak motsats till en annan lag. Den enda lag som nämns i samband med den nya regeln är regeringsformen där en proportionalitetsprövning ska göras vid inrättandet av en ny lag. Lagrådet yttrade om en avsaknad av denna prövning i remissrundan, men det har enligt Konstitutionsutskottet bearbetats in i det slutgiltiga lagförslaget. Författarna har under arbetets gång blivit upplysta över att ett flertal lagar indirekt motsäger 12:8 a. Kommunallagens likställighetsprincip uppmanas till att frångås, förvaltningslagens serviceskyldighet är nu svårare att uppnå, semesterlagen kan hindra möjligheten att få ett ärende komplett och i en övergångsperiod krockar PBL med sig själv vid prioriteringen mellan 2018 och 2019 års ärenden. Antingen har Lagrådet misslyckats med sin huvuduppgift eller så har författarna tolkat den nya regelns effekter för hårt. I vilket fall anser författarna att dessa motsägningar inte är acceptabla konsekvenser av ett försök till att effektivisera byggprocessen.
Under intervjuerna har det visat sig att några kommuner inte tolkar lagen på samma sätt. Främst råder det oklarheter kring vilka skäl som är acceptabla för att få förlänga ett ärende med tio veckor. Nästan alla kommuner var osäkra i de fall då svar inväntas från en annan myndighet. I propositionen inför lagändringen nämns några exempel på skäl och då är just remissvar från annan myndighet ett av dem.104 En strandskyddsdispens avgörs inom den kommunala förvaltningen och bör indirekt inte godtas som remissvar från annan myndighet. Dock anser författarna att inom lagtextens ram bör en strandskyddsdispens godtas även om det är en annan prövning.
Lagtexten är inte lika specificerad som propositionen och beskriver att om det är nödvändigt på grund av handläggningen eller utredningen i ärendet kan tidsfristen förlängas. En strandskyddsdispens bör vara högst nödvändig för handläggningen, då det avgör huruvida byggnation kan godtas. Det finns inte reglerat i lag att kommunen kan kräva in en sådan dispens, men om det inte ger skäl till förlängning finns risken att sökanden står med ett bygglov som inte får bebyggas. Mellerud har i väntan på rättspraxis istället tolkat in en beviljad strandskyddsdispens inom ramen för komplettering, medan Göteborg säger att det inte går att villkora bygglov på det sättet.
Alla kommuner utom Göteborg anser att Boverket borde ha gett en bättre och tydligare vägledning vid införandet av den nya regeln. Det stöd som Boverket gav anser nämnda kommuner inte var tillräckligt för att uppnå de direkta, och indirekta, krav som ställs på kommunerna. Kommunernas ekonomisystem var inte anpassade till reduceringen, diariesystemen var inte programmerade att hantera alla nya tidsfrister som börjar löpa vid nya kompletteringar och mallarna var inte anpassade till lagändringen. Eventuellt bör Boverkets kommunikation till kommunerna ses över och bli mer omfattande vid införandet av nya regler, både för att minska otydligheten/tolkningsutrymmet hos kommunerna om en ny regel införs men även för att kunna ge den vägledning som kommunerna verkligen vill ha.
104 Proposition 2017/18:210. Reduktion av avgift för lov, förhandsbesked och anmälan, s 18.
Innan den nya regelns ikraftträdande tror författarna att ett överklagande främst kom från en sakägare som medvetet vill fördröja processen, men även i de fall som en sikt skyms eller trafiken ökar på lokalgatan. En lång handläggning har möjligtvis även lett till att sökanden JO-anmält beslut eller att i undantagsfall krävt skadestånd. Efter lagändringen finns nu även anledning för sökanden att överklaga - och då beslutet om avgiftens storlek. Som det nämns i analysen tidigare ger denna möjlighet incitament för sökanden att kunna spara pengar vid bygglovsprövningen. När ett bygglov för en villa vanligtvis kostar mellan 25 000 – 40 000 kronor och det nu finns möjlighet att spara in hälften är det bara en tidsfråga innan överklaganden inkommer. Än mer aktuellt kan bli för stora byggherrar som har bygglovsavgifter på miljonbelopp.
Förmodligen finns jurister anställda hos företaget som skulle kunna få en roll med att driva in den reducerade avgiften. Frågan när ett ärende är komplett kommer behöva tas upp av domstol och en praxis eller nationell standard utformats. I propositionen skrivs det att ett femtiotal fler beslut kommer att överklagas årligen till länsstyrelsen och domstolarna på grund av lagändringen.105 Författarna tycker det är intressant att problemet tas upp i propositionen men att denna konsekvens får gå relativt obemärkt förbi. PBL ska vara enkel att tillämpa och författarna anser då att en ny lagregel ska minska andelen överklaganden och möjligheten till tidsfördröjning, inte tvärtom.
I Göteborg funderade den intervjuade på att det möjligen skulle behövas en ny enhet som bara jobbar med komplicerande ärenden och med ärenden som har tagit längre tid än 15 veckor. Detta för att säkerställa att alla ärenden bli avklarade, även de ärenden som inte ger några intäkter åt kommunen. Denna idé tyckte författarna lät intressant, att en lagändring kan få den effekten att en ny enhet på kontoret kan behövas upprättas. Detta skulle kunna vara aktuellt för de kommuner som har haft problem med handläggningstiderna tidigare, förutsatt att ekonomiska resurser finns.
En mindre kommun har förmodligen inte den ekonomiska möjligheten att öppna en ny enhet för överskridna ärenden, vilket skulle kunna resultera i att ärenden som överskrider 15 veckor inte kommer att slutföras, då kommunen saknar resurser för att kunna slutföra dem när de även har andra ärenden som måste slutföras i tid.
Syftet med lagändringen var att effektivisera byggprocessen och där är tiden från ansökan till beslut en liten del. Det har framgått från de intervjuade att det inte är rättvist att endast en del i hela byggprocessen är tidsstyrd. De anser att om en del är tidsstyrd bör även andra delar också vara det, exempelvis för domstolar och länsstyrelsen vid överklaganden. Detta för att om regeringen verkligen vill effektivisera byggprocessen bör ingen annan part kunna dra ut på processen. Flera av de intervjuade anser att det inte spelar någon större roll för effektiviseringen av byggprocessen om kommunerna ger ett besked om bygglov på tio veckor eller tolv veckor, om ärendet ändå blir överklagat. Detta menar de intervjuade på att det är vid överklagade som byggprocessen tar lång tid och inte vid själva bygglovsprövningen.
105 Proposition 2017/18:210. Reduktion av avgift för lov, förhandsbesked och anmälan, s 23.
Skribenterna tror inte att länsstyrelsen eller domstolarna i framtiden kommer att få en tidsfrist att förhålla sig till när det gäller bygglov. Däremot tycker skribenterna att det är intressant att bara en del är tidsstyrd och ingen annan. Det har inte kunnat konstatera varför bara bygglov är tidsstyrt men författarna anar att det är på grund av tidigare JO-utlåtanden som berör bygglovsprövningen. I framtiden kommer eventuellt
Skribenterna tror inte att länsstyrelsen eller domstolarna i framtiden kommer att få en tidsfrist att förhålla sig till när det gäller bygglov. Däremot tycker skribenterna att det är intressant att bara en del är tidsstyrd och ingen annan. Det har inte kunnat konstatera varför bara bygglov är tidsstyrt men författarna anar att det är på grund av tidigare JO-utlåtanden som berör bygglovsprövningen. I framtiden kommer eventuellt