Regler

Reglerne for opholds- og arbejdstilladelse i de forskellige nordiske lande for kvalificeret arbejdskraft fra tredjelande har mange fællestræk.²²⁶ Samtlige landes lovgivning balancerer mellem 1) at facilitere arbejdsgi-veres efterspørgsel efter arbejdskraft og 2) at beskytte det nationale og europæiske arbejdsmarked mod dumping af løn og arbejdsvilkår. Man

226 Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, Erhvervsenheden (2009), Faktuel rapport om de nordiske landes udlændingeretlige regler vedrørende arbejdskraftsindvandring med fokus på højt kvalifi-ceret udenlandsk arbejdskraft, udarbejdet af arbejdsgruppen om arbejdskraftsindvandring for Den Nordiske Samrådsgruppe på Højt Niveau for Flygtningespørgsmål. 10. juni 2009

kan således sige, at alle landene bedriver en eller anden form for

kontrol-leret åbning af egne arbejdsmarkeder i forhold til international

arbejds-kraft.²²⁷ Forskellene derimod ligger i, hvordan man sikrer brug af den nationale arbejdskraft eller arbejdskraft fra EU/EØS, hvorvidt adgang gives til et særskilt job, en branche eller til hele arbejdsmarkedet på én gang og i forståelsen af, hvad kvalificeret arbejdskraft er.

Oversigtsboks: Forskelle i metode til at kontrollere åbning af de nationale arbejds-markeder i Norden for arbejdskraft fra tredjelande

Land Sikring af beskæftigelsen for national/EU/EØS-arbejdskraft

Afgrænsning af adgang til arbejdsmarkedet

Afgrænsning af gruppe, som kan få særlig nem adgang

Danmark Administrativt via arbejds-markedsbalancemodellen Trepartsdrøftelser

Adgang til konkret jobtilbud Adgang til hele arbejds-markedet som jobsøger

Kvalificeret arbejdskraft – bestemmes på baggrund af efterspørgsel/fleksibel justering af regler Sverige Arbejdsmarkedsprøvning

ved arbejdsgiver, som dog skal sikre annoncering af job nationalt og via Eures

Adgang til konkret jobtilbud Arbejdskraft – alt efter efter-spørgsel fra arbejdsgiver Norge Arbejdsmarkedsprøvning

ved myndighed – dog særlig kvote på 5000 specialister/faglærte uden arbejdsmarkedsprøvning

Adgang til konkret jobtilbud Kvalificeret arbejdskraft – bestemmes på baggrund af efterspørgsel/fleksibel justering af regler Finland Til og med 2010

arbejds-markedsprøvning ved myndighed – undtaget særlige grupper af speciali-ster og ledere. Fra 2011 forslag om arbejdsmarkeds-prøvning ved arbejdsgiver.

Adgang til konkret jobtilbud Adgang til at skifte job inden for samme branche

Frem til og med 2010 lettere adgang for få særlige grup-per. Fra 2011 forslag om samme adgang for arbejds-kraft – alt efter efterspørgsel fra arbejdsgiver.

Island Arbejdsmarkedsprøvning ved myndighed og

fagforeninger

Adgang til konkret jobtilbud – kun ved afgrænset opgave

Lettere adgang for få særlige grupper af specialister

Alle de nordiske landes regelværk efterkommer det grundlæggende prin-cip, at den udenlandske arbejdskraft udelukkende skal supplere den nati-onale eller EU/EØS-arbejdskraften, når der er behov for det. I Norge, Finland, Island og Sverige har man til at sikre dette egentlig

arbejdsmar-kedsprøvning, der dels består i, at man inden der rekrutteres arbejdskraft

fra tredjeland sikrer, at den relevante nationale eller EU/EØS-arbejdskraft ikke er tilgængelig og dels at løn og arbejdsvilkår svarer til nationale forhold. I den forbindelse høres ofte arbejdsmarkedsorganisationerne. I Norge er der tale om en myndighedsbaseret arbejdsmarkedsprøvning via arbejdsformidlingssystemerne. Den norske „fast track“-ordning for fag-lærte og specialister tillader dog en kvote på maksimalt 5000 rekrutterin-ger, hvor man ikke behøver at arbejdsmarkedsprøve. I Island skal alle ansøgninger arbejdsmarkedsprøves, og derudover høres også de faglige organisationer på det pågældende fagområde. I Sverige derimod er man gået helt bort fra den myndighedsbaserede arbejdsmarkedsprøvning i 2008, og i stedet er det nu arbejdsgivernes vurdering af

hov, som ligger til grund for tildeling af opholds- og arbejdstilladelse.²²⁸ Finland har haft tradition for myndighedsbaseret arbejdsmarkedsprøvning som i Norge, men et nyt lovforslag, som kan træde i kraft i 2011, hvis det vedtages, vil efter svensk forbillede overlade arbejdsmarkedsprøvningen til arbejdsgiverne. Herefter er det således arbejdsgiverne, som skal sikre, at national og EU/EØS-arbejdskraft rekrutteres før udenlandsk arbejds-kraft, og dokumentere, at ordnede løn- og arbejdsforhold er gældende i et konkret arbejdstilbud til udenlandsk arbejdskraft. I Danmark derimod har man udviklet arbejdsmarkedsbalancemodellen, der ved at samkøre en lang række data, blandt andet om virksomhedernes rekrutteringsbehov, giver viden om, hvor der er særlig mangel på arbejdskraft, hvorefter sær-lig nem adgang kan gives i den udstrækning, modellen vurderer, at der er behov for det. Samtidig høres arbejdsmarkedets parter i forhold til juste-ring af visse andre af adgangskriterierne og om løn og arbejdsforhold i enkelte sager. I forhold til metode til sikring af den nationale/EU/EØS-beskæftigelse må Sverige altså siges at være det land, som er gået længst i forhold til en forenkling af reglerne vedrørende arbejdsmarkedsprøv-ning. Her overlades ansvaret for styringen af rekrutteringen af udenlandsk arbejdskraft primært til virksomhederne. Finland bevæger sig i samme retning på dette område. Også Norge og Danmark har indført praksis, der sætter virksomhedernes efterspørgsel i centrum for rekrutteringen, dog er Danmark gået længere end Norge i forhold til at forenkle metoder til at vurdere arbejdskraftbehovet. I Norge har man fortsat arbejdsmarkeds-prøvning ved myndighed på nær den særlige kvote på 5000 specialister og faglærte.

Vender man blikket mod den måde, hvorpå de nordiske lande afgræn-ser adgangen til deres nationale arbejdsmarkeder, giver langt de fleste af landene kun ansøgere fra tredjelande adgang til ét bestemt job. Kun i Finland og Danmark gives der bredere adgang til henholdsvis en given branche eller til hele arbejdsmarkedet som sådan. Danmark er således det land, der som det eneste har åbnet til hele arbejdsmarkedet ved at indføre Greencard-ordningen, der giver mulighed for, at arbejdskraft fra tredje-lande kan tilbyde deres arbejdskraft på det danske arbejdsmarked uaf-hængigt af et konkret jobtilbud. Adgangskriterier via denne ordning sik-rer stadig en skarp kontrol med kvalifikationer og uddannelsesniveau. Imidlertid medfører denne ordning nogle nye udfordringer for et andet grundliggende adgangskrav, som alle de nordiske lande har til fælles, nemlig at løn og arbejdsforhold skal være normale i forhold til regler og overenskomster på det nationale arbejdsmarked. Ved kun at give adgang til arbejdskraft fra tredjelande til et konkret jobtilbud, som skal dukumen-teres over for myndigheder og faglige organisationer, sikrer man en rela-tiv nem kontrol med løn og arbejdsforhold. Så snart man åbner bredere

228 Arbejdsgiverne er dog stadig forpligtede til at annoncere et job nationalt og via Eures i min. 10 dage ved nyrekrutteringer, inden arbejdskraft fra tredjelande kan rekrutteres. Endvidere bør arbejdsgiveren indhente tilkendegivelse fra lønmodtagerorganisationerne om arbejdsvilkår. Hvis de ikke gør dette, er det Migrationsverkets opgave.

for hele eller dele af arbejdsmarkedet, overlades denne sikring af løn og arbejdsvilkår imidlertid til den almindelige arbejdsmarkedskontrol ved myndighed eller arbejdsmarkedets parter, alt efter hvordan det nationale arbejdsmarked er indrettet. Selvom man i Sverige udelukkende giver adgang på baggrund af et konkret jobtilbud, har det været diskuteret om arbejdsmarkedsprøvningen ved virksomhederne er tilstrækkeligt til at sikre, at fagforeninger høres omkring konkrete løn- og arbejdsvilkår. Endelig skal det også tilføjes at opholds- og arbejdstilladelser til uden-landsk arbejdskraft fra tredjelande altid i udgangspunktet er tidsbegrænset i alle de nordiske lande. Så selvom man får adgang til hele eller dele af arbejdsmarkedet er der altså altid en begrænsning i tidsrum for ophold.²²⁹ I alle de nordiske lande har man gennemført en eller anden form for lem-pelse i forhold til særlig kvalificeret arbejdskraft i perioden fra 2006–2008. Disse lempelser går primært på at lette ansøgningsmulighederne, således at bestemte grupper kan få særlig nem adgang. I Danmark har man indført „fast track“-ordninger såsom positivlisten og beløbsordningen, der fleksibelt kan justeres til at åbne op for særlige grupper af kvalificeret arbejdskraft. I nogle perioder kan det være arbejdskraft med minimum bachelorniveau i uddan-nelse inden for særlige arbejdsområder, mens det i andre perioder kan juste-res i forhold til forandringer i arbejdskraftbehovet. Justeringerne kræver ikke lovændringer, og det er arbejdsgivernes efterspørgsel efter arbejdskraft, der primært driver justeringerne. I Norge vil man ved ikrafttrædelsen af den nye lovgivning i 2010 via egen „fast track“-ordning lette adgangen for både fag-lærte og specialister, og som sådan er forståelsen af kvalificeret arbejdskraft noget bredere end i Danmark. Opholdstilladelse til specialister er som den danske beløbsordning baseret på et konkret jobtilbud med et vist lønniveau, og på samme måde som i Danmark vil man kunne justere ordningerne flek-sibelt uden lovændring. I Finland har man ikke bestemmelser omkring ud-dannelsesniveau, men derimod har man haft særlige adgangsbestemmelser for meget få specifikke grupper såsom forskere og ledergrupper, samt en særlig specialistarbejdstilladelse, som man også har det i Island, til at udføre en afgrænset opgave. Dette ændres dog muligvis, såfremt den ovenfor nævn-te jusnævn-tering af adgangsreglerne efnævn-ter svensk forbillede vedtages, hvorefnævn-ter al udenlandsk arbejdskraft fra tredjelande, der kommer til Finland for at arbej-de, skal søge om samme type opholdstilladelse på baggrund af et konkret jobtilbud. Sveriges regelværk fra slutningen af 2008 har hidtil adskilt sig væsentligt fra de andre nordiske lande. I Sverige har man gennemført en forenkling af reglerne og valgt ikke at lave særlige adgangsordninger for kvalificeret arbejdskraft. Derimod skal reglerne sikre nem adgang for den arbejdskraft, virksomhederne ønsker at rekruttere. I forhold til de forskellige landes evne til at facilitere arbejdsgivernes efterspørgsel efter arbejdskraft må man sige, at reglerne i samtlige lande i en vis udstrækning giver mulighed for tilpasning hertil. Komparativt er det dog Sverige, Danmark og Norge, der i

229 Der kan som regel søges om forlængelse og efter en årrække også om permanent ophold, såfremt visse kriterier er opfyldt, procedurerne herfor varierer – se de enkelte landekapitler for mere information.

forhold til adgangsbestemmelser hidtil mest entydigt kan karakteriseres ved en efterspørgselsdrevet rekrutteringspolitik, der favoriserer virksomhedernes formulerede behov for arbejdskraft. Finland lader dog til at være ved at be-væge sig i samme retning, såfremt det seneste forslag til regelforenkling vedtages.

Det er væsentligt at nævne, at de forskellige former for arbejdsmar-kedsprøvning og de forskellige former for kontrol af uddannelsesniveau ved ansøgning i alle de nordiske lande har voldt problemer i forhold til at sikre en kort sagsbehandlingstid. I Danmark, hvor uddannelsesbaggrund i visse af de særlige adgangsordninger for udenlandsk arbejdskraft fra tred-jelande spiller en stor rolle, har det vist sig tidskrævende at få sagerne ordentlig oplyst og materialet verificeret således, at man kan behandle de enkelte sager. I Norge har man oplevet nogle af de samme problemer med at sikre dokumentation og overholde servicemål for sagsbehandlingen, når man får mange ansøgninger. Metoden til arbejdsmarkedsprøvning kan også volde problemer, som det har været tilfældet i Finland og Island, hvor arbejdsgivere har ment, at behandlingen ved arbejds- og beskæfti-gelsesformidlingerne og fagforeningernes høring forlængede sagsbehand-lingstiden unødvendigt. At sikre en rimelig smidig sagsbehandling samti-dig med, at man sikrer, 1) at den nationale arbejdskraft bruges først, 2) at den udenlandske arbejdskraft får reelle løn- og arbejdsvilkår og 3) at an-søgernes kvalifikationer er de efterspurgte, er således en af arbejdsind-vandringspolitikkens helt store udfordringer.