Regeringens förslag: Det ska förtydligas att ett tjänstepensionsföretags säkerhetsreserv får ingå i kapitalbasen.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Sveriges Kommuner och Regioner ser positivt på förslaget och anför att det ger försäkringsföretag en bättre utgångspunkt vid omvandling till tjänstepensionsföretag. Finansinspek- tionen anser att förslaget behöver utredas närmare. Inspektionen ifråga- sätter om syftet med reglerna om säkerhetsreserven har varit att även verk- samhet i livförsäkringsföretag och tjänstepensionsföretag som omfattas av inkomstbeskattning ska innefattas i definitionen av säkerhetsreserv. Enligt inspektionen krävs även en konsekvensanalys för livförsäkringsföretag som har inkomstbeskattad verksamhet. Skatteverket efterfrågar en översyn av hur tilläggsförsäkringar beskattas och därtill en närmare analys av skattemässiga konsekvenser av att även livförsäkringsföretag och tjänste-
62
pensionsföretag enligt promemorian ska få göra avsättningar till säkerhets- reserven.
Skälen för regeringens förslag Riksdagens tillkännagivande
I riksdagens tillkännagivande anges att analysen i fråga om försäkrings- klassen tilläggsförsäkringar kan avse annan lagstiftning än solvensreg- leringen, t.ex. skatteregler (bet. 2019/20:FiU12 punkt 5 och s. 23, rskr. 2019/20:27).
En fråga som aktualiserats när det gäller tillkännagivandet om försäk- ringsklassen tilläggsförsäkringar är om tjänstepensionsföretag får göra av- sättningar till en säkerhetsreserv och om den i så fall får räknas med i före- tagets buffertkapital. Dessa frågor behandlas i detta avsnitt.
Säkerhetsreserv hos tjänstepensionsföretag
Med säkerhetsreserv avses en reserv för att täcka sådana förluster i försäk- ringsrörelsen som beror på slumpmässiga eller i övrigt svårbedömbara faktorer till den del reserven inte överstiger vad som behövs för en till- fredsställande konsolidering (39 kap. 8 § IL).
Tjänstepensionsföretag omfattas av de särskilda bestämmelser i in- komstskattelagen som rör beskattning av livförsäkringsföretag (39 kap. 2 § 2 IL). Som huvudregel gäller att livförsäkringsföretag inte ska ta upp inkomster som hänför sig till tillgångar och skulder som förvaltas för för- säkringstagarnas räkning eller influtna premier (39 kap. 3 § IL). Utgifter som hänför sig till sådana inkomster och premier får inte heller dras av. Livförsäkringsföretag är i stället föremål för beskattning enligt bestäm- melser i lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel. Sam- manfattningsvis innebär detta att livförsäkringsföretag som huvudregel är föremål för avkastningsbeskattning samtidigt som de inte är föremål för inkomstbeskattning enligt inkomstskattelagen.
Viss verksamhet hos livförsäkringsföretag är dock föremål för inkomst- beskattning. Detta regleras i en undantagsbestämmelse i inkomstskatte- lagen (39 kap. 4 § IL). För inkomster, premier och utgifter som hänför sig till de försäkringsklasser som anges i den bestämmelsen gäller de särskilda bestämmelser i inkomstskattelagen som avser beskattning av skadeförsäk- ringsföretag (39 kap. 6–9 §§ IL). Enligt dessa bestämmelser ska ett företag bl.a. ta upp en minskning av säkerhetsreserven och dra av en ökning av densamma (39 kap. 6 § 2 och 7 IL). Eftersom tjänstepensionsföretag om- fattas av bestämmelserna för livförsäkringsföretag gäller detta även för tjänstepensionsföretag.
Som Finansinspektionen berör har rätten att göra avsättning till en säker- hetsreserv ursprungligen tillkommit för att hantera variationer i resultat hos skadeförsäkringsföretag (jfr prop. 1989/90:110 s. 572 f.). Principen var tidigare att försäkringsföretag vid beskattningen skulle behandlas antingen som livförsäkringsföretag eller som skadeförsäkringsföretag i fråga om hela sin verksamhet. Denna princip modifierades 1993 (prop. 1993/94:85 s. 55–57), vilket skedde i samband med att rörelseregleringen för försäkringsföretag ändrades och livförsäkringsföretag fick möjlighet att driva verksamhet enligt vissa försäkringsklasser som utgör skade-
63 försäkring om verksamheten drivs av skadeförsäkringsföretag. Då inför-
des en bestämmelse i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, förkortad SIL, (2 § 6 mom. tredje stycket), som innebar att en viss mindre del av verksamheten i ett livförsäkringsföretag skulle beskattas enligt samma regler som skadeförsäkringsföretagen. Bestämmelsen fördes senare över till inkomstskattelagen (prop. 1999/2000:2 s. 435). Frågan om rätten att göra avsättningar till säkerhetsreserv kommenterades inte särskilt i sam- band med dessa lagändringar.
Möjligheten att göra avsättningar har emellertid varit knuten till en normalplan som fastställs i föreskrifter på lägre nivå än lag (jfr 2 § 6 mom. åttonde stycket SIL). Numera finns en sådan reglering i form av verkstäl- lighetsföreskrifter som bl.a. anger hur stora avsättningar ett företag får göra till en säkerhetsreserv (Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd [FFFS 2013:8] om normalplan för skadeförsäkringsföretags beräkning av säkerhetsreserv). Dessa föreskrifter och allmänna råd gäller i dag bara för skadeförsäkringsföretag som driver skadeförsäkringsrörelse enligt försäkringsrörelselagen och för vissa utländska företag.
När det gäller försäkringsklassen tilläggsförsäkring har det stor betydel- se att även tjänstepensionsföretag har möjlighet att göra avsättningar till en säkerhetsreserv eftersom det i annat fall riskerar att utestänga skadeför- säkringsföretag från att ombilda sig och meddela tilläggsförsäkringar som tjänstepensionsföretag. Enligt bestämmelserna i inkomstskattelagen finns det inget hinder för livförsäkringsföretag och tjänstepensionsföretag att göra avsättningar till en säkerhetsreserv i den del av verksamheten som är föremål för inkomstbeskattning. Det finns däremot behov av att se över nyss nämnda verkställighetsföreskrifter som reglerar vilka avsättningar som får göras. För att föreskrifterna ska kunna ändras så att de även gäller för tjänstepensionsföretag och livförsäkringsföretag bör en ändring göras i förordningen (2000:1127) med bemyndigande för Finansinspektionen att meddela föreskrifter om säkerhetsreserver i skadeförsäkringsföretag, så att bemyndigandet även omfattar föreskrifter om säkerhetsreserver i liv- försäkringsföretag och tjänstepensionsföretag.
Med beaktande av det övergripande syftet att skadeförsäkringsföretag inte i praktiken ska utestängas från tillträde till regleringen för tjänste- pensionsföretag är det lämpligt att det i föreskrifterna och de allmänna råden tas särskild hänsyn till förhållanden som orsakar variationer i resultat för sådana tilläggsförsäkringar som kan komma att meddelas av tjänste- pensionsföretag.
Skatteverkets synpunkt om att det bör göras en översyn av hur tilläggs- försäkringar beskattas faller utanför ramen för denna översyn av regle- ringen för tjänstepensionsföretag. Detsamma gäller frågan om en närmare analys av vilka skattemässiga konsekvenser som en förändrad reglering i myndighetsföreskrifter kan tänkas få. Den sistnämnda frågan och den kon- sekvensanalys som Finansinspektionen efterfrågar när det gäller livför- säkringsföretag som har inkomstbeskattad verksamhet, bör lämpligen omhändertas senast i samband med att ändrade myndighetsföreskrifter övervägs och beslutas.
64
Säkerhetsreserven ska få ingå i kapitalbasen
Ett tjänstepensionsföretag som har en säkerhetsreserv har en obeskattad reserv som kan användas för att täcka förluster i verksamheten. Den utgör alltså buffertkapital som bör få beaktas i solvensregleringen.
I lagen om tjänstepensionsföretag anges att obeskattade reserver får ingå i kapitalbasen (7 kap. 2 § 4). Säkerhetsreserven intar dock en särställning som obeskattad reserv eftersom den sannolikt kommer att ha stor betydelse för tjänstepensionsföretag som meddelar tilläggsförsäkringar. För att det inte ska råda några tveksamheter om att säkerhetsreserven får ingå i kapi- talbasen bör detta förtydligas genom ett tillägg i lagen om tjänstepensions- företag.