Samförstånd byggs upp av de faktorer som negativt påverkade förvaltningens sammanhållna syn på situationen i nutid, önskad framtid och vägen dit.
Ingående faktorer var:
● Splittrad och otydlig målbild och vision
● Tidsfaktorn upplevdes hos vissa ha för stort fokus i projekt
● Olika syn på verksamhetens förmåga att förändra sig
● Olika syn på vad digitaliseringen skulle komma att kunna bidra till
● Bristande horisontell kommunikation inom förvaltningen och med dess intressenter
Respondenternas svar gav uttryck för en splittrad och otydlig målbild och vision.
De hade olika syn på vad digitalisering är, vad den skulle resultera i samt hur den skulle genomföras. Förvaltningens ledning har definierat ett antal kritiska delmål bland annat att innovation och digitalisering skall bli en naturlig del av vardagen.
Även den politiskt tillsatta delen av förvaltningen såg innovation som en viktigt förmåga. Förvaltningen saknade enligt vissa respondenter en funktion som kunde stödja förändringen i förvaltningens olika verksamheter. Intervjuerna visade att förvaltningens verksamheter missade att göra relevanta medarbetare och
intressenter delaktiga i skapandet av mål samt delmål och missade därmed viktiga detaljer. Enligt information från en respondent hade det eller skulle det skapas en idélåda, hen var dock inte helt säker på nuvarande status, där skulle personal kunna framföra sina idéer. Det var tydligt att olika nivåer inom förvaltningen hade olika förväntningar på vad digitaliseringen skulle innebära. Ledningen ville uppnå bättre verksamhetsuppföljning, effektivitet och förmåga att attrahera ny personal.
Mellancheferna ville få ett större mandat och bättre stöd i förändringsarbetet och de anställda hoppades på en mindre rigid och smartare vardag som skulle möjliggöra ett kontinuerligt förbättringsarbete och mer tid i det personliga mötet. Dessa olika önskningar står inte nödvändigtvis i konflikt med varandra, men förvaltningen verkade missa Kotters 3:e steg (Definiera en vision). Det saknades delvisioner och delmål i enlighet med vad Kotter föreskriver i sitt 6:e steg (Skapa delmål som kan visa på uppnådda resultat).
Tidsfaktorn upplevdes hos vissa ha för stort fokus i projekt. Det gick att finna i
ledningens brådska att komma igång samt att politiker och chefer upplevde att de låg efter. Det verkade ibland viktigare att göra något än att göra rätt saker, projekt
genomfördes utan att förvaltningen skapat en tydlig vision som verksamheterna kunde koppla till sina mål. Det fanns exempelvis ett projekt som var i genomförande baserat på att andra kommuner gjort samma sak, dock utan att man till synes hade varit i kontakt med de personer som projektet tydligt påverkade för att förhöra sig om deras behov. Stressen skapade exempelvis resursbrister relaterat till
nyckelkompetenser inom förvaltningen och hos andra förvaltningar vilka de var beroende av.
De framkom att det fanns olika syn på verksamhetens förmåga att förändra sig.
Synen på förmågan till förändring skiljde sig åt beroende på respondenternas nivå i förvaltningens hierarki. Synen på organisationens vilja och förmåga till förändring från ledningsgruppens perspektiv i förhållande till mellanchefernas och de anställdas perspektiv divergerade tydligt. Det inkluderade synen på vad som skapar den
nuvarande situationen. Det faktum att respondenter i samma roll upplevde och
skapade olika bilder av nuläget och hoppades på olika saker i framtiden skapade en splittrad bild av nuläget och vägen till en önskad framtid. Respondenter i ledningen var oroliga över verksamhetens förmåga att ta till sig och genomföra förändringar på grund av att de var ovana vid det . Mellanchefer och anställda uttryckte, i klar
kontrast till ledningen, en upplevelse av att vara hindrade av begränsade mandat och långa beslutstider.
Respondenterna hade olika syn på vad digitaliseringen skulle komma att kunna bidra till. Det fanns olika tolkningar som sträckte sig från att kunna upprätthålla nuvarande standard på sina tjänster till att kunna utveckla och tillhandahålla nya tjänster till sina medborgare. Flera responder gav uttryck för en vilja att via ny teknik kunna möta sin
‘kund’ på ett förenklat och förbättrat sätt. Respondenterna exemplifierade bland annat videomöten, instruktionsfilmer och automatisering av de administrativa processerna. Några av respondenterna såg möjligheter i att använda samma eller liknande teknik inom förvaltningen för att sprida information och underlätta möten.
Förvaltningens ledning hoppades att digitaliseringen skulle kunna leda till bättre verksamhetsuppföljning och en förmåga att attrahera nödvändig arbetskraft i framtiden. En försvårande faktor var att det fanns en osäkerhet samt en
begreppsförvirring i förvaltningen kring olika centrala begrepp. Respondenterna hade olika tolkningar av digital transformation, digitalisering, datorisering och
automatisering.
Organisationens struktur skapade gränser inom organisationen vilka försvårade utbyte av information mellan de olika verksamheterna, cheferna och de anställda.
Det skapade en bristande horisontell kommunikation inom förvaltningen och mellan dess intressenter. Respondenter använde beskrivande ord som ‘öar’, ‘silos’ och
‘stuprör’ när de talade om hur de upplevde verksamhetens förmåga till att
kommunicera. Det framträdde en bild där vissa respondenter upplevde en vardag där man jobbade isolerat och hade en liten möjlighet att utbyta erfarenheter och kunskap med andra inom förvaltningen. En mellanchef beskrev att de sällan talar med varandra inom eller mellan verksamheterna inom förvaltningen och nästan
aldrig med verksamheter i andra delar av kommunen. Hos anställda fanns en
upplevelse av att personer inom olika verksamhetsområden träffades relativt sällan.
När det skedde upplevde de att det var mer fokus på att lyssna och ta till sig
information än att skapa en konstruktiv dialog. Vanligtvis deltog personal från ett och samma verksamhetsområde i dessa möten, utbyte med andra verksamheter inom förvaltningen skedde enligt respondenterna oftast i form av inbjudna talare.
Den upplevda isolationen exemplifieras nedan:
“Det finns väl ingen kultur där att man skall samarbeta mellan olika
avdelningar. Bara inom socialtjänsten har vi olika öar sen skall man komma över till en helt annan avdelning då blir det ännu större glapp det finns lite barriärer på det viset.” - Respondent 5
Den bristande kommunikationen mellan avdelningar, verksamheter och förvaltningar skapade enligt vissa respondent en situation där det fanns kunskapsskillnader och bristande förståelse som resulterade i olika typer av problem och missförstånd.
4.2.3 Resurser
Resursbrist byggs upp av de faktorer som negativt påverkade upplevelser relaterat till vilka som skulle kunna bidra till den önskade förändringen och de förutsättningar som ansågs nödvändiga. Utmaningar relaterade till resurser bestod av:
● Bristande infrastruktur
● Vakanser i verksamhetskritiska positioner/roller
● Organisationens struktur försvårar för personalen att innovera
● Avsaknad av processer relaterade till förändring
● Ineffektivt resursutnyttjande i form av frekventa möten
● Begränsat med tid till förberedelser
● Centraliserade och lokala nyckelresurser räckte inte till eller saknas
● Stort fokus på förvaltning och uppdrag gav begränsat utrymme för förändring
● Befintlig personals kunnande utnyttjades och utvecklades inte optimalt
Ett återkommande ämne var att respondenterna upplevde en otillräcklig och
bristande infrastruktur, en punkt som togs upp av nästan alla respondenter, på alla nivåer, inom förvaltningen och inom IT-avdelningen. Att etablera en bättre
infrastruktur framstod som ett viktigt delmål och en faktor som tidigare hade försvårat eller hindrat genomförandet av projekt och fortfarande gjorde det. En av
respondenterna exemplifierade hur den bristande infrastrukturen försvårar vardagen:
“Sen är det väl det här med utbyggnaden av infrastrukturen som inte riktigt hänger med, det kostar väldigt mycket pengar att installera trådlösa
uppkopplingar och sånt där hade man önskat att vi var lite längre fram så att man inte är beroende av att ha ett uttag när man är ute i verksamheterna, inte någon av de verksamheterna jag ansvarar för har något trådlöst wifi där jag kommer åt mitt intranät” - Respondent 5
En komplicerande faktor som framkom var att begränsade resurser gjorde att förvaltningar och deras verksamheter nedprioriterat nödvändiga IT-investeringar till förmån för sin kärnverksamhet. IT-avdelningen såg den nedprioriterade
nätverksinfrastrukturen som ett problem, vilket kommunens IT-chef påpekade.
I kommunens digitala agenda framkommer det att IT-avdelningen överväger att ta ett mer övergripande ansvar för infrastrukturen för att råda bot på problemet.
Verksamheten hade som nämnts tidigare nyligen omorganiserats, det resulterade enligt respondenterna i att det fanns vakanser i verksamhetskritiska positioner/roller.
Vissa av de vakanta positionerna var tillsatta, men inte alla, vissa var tillsatta men de anställda personerna var inte i tjänst ännu. Respondenter hade i väntan på att dessa vakanser fylldes eller att anställda personer kom i tjänst vissa svårigheter att komma framåt.
Den studerade förvaltningar utför många olika typer av uppdrag, vilket resulterat i att det fanns flera verksamheter med olika deluppdrag, i tillägg med respondenternas upplevda brist på horisontell kommunikation inom och mellan verksamheterna uppstod en situation där organisationens struktur försvårade för personalen att
innovera. Vissa respondenter i verksamheten hade förhoppningar om att kunna jobba mer tvärs verksamheter, förvaltningar och inom kommunen. Respondenter på mellanchefsnivå hade en generell önskan och förväntan om att få en bättre insikt i vilka projekt som planeras, pågår och genomförs. Respondenter upplevde en brist på forum där det fanns möjlighet att utbyta erfarenheter och idéer om problem, utmaningar och existerande lösningar.
Lokalt initierade projekt visade sig vara vanliga inom förvaltningen och
respondenterna indikerade att de saknade sammanhållande och koordinerande processer för förändring, det som Checkland kallar transformationsprocess eller förändringsprocess. Flera respondenter upplevde att projekten ofta saknade tydliga och väl förankrade mål, led av resursbrist i form av bemanning och hade sällan en mottagande organisation. Denna typ av genomförandeprocess inom förvaltningen visade sig ha en hög misslyckandegrad. En av intressenterna uttryckte det som följer:
“Saker som berör väldigt många måste ha någon som äger processen, oavsett, [...] och då måste man säkerställa att, landa det nu. Är det en del av organisationen och vår vardag eller är det inte det? Så varför är det inte det, vem äger det? Och då går det inte bara att släppa ett projekt, då rinner det ut i sanden” - Respondent 5
Förvaltningen hade genomfört ett flertal projekt som syftat till att bli mera
digitaliserad, vissa av dessa har lyckats och andra har inte lyckats. Jämförelser mellan interna dokument och svar från respondenterna visade att uppföljningen av projekt missade viktiga intressenters perspektiv. Analysen visade på en diskrepans mellan dokumenterade projektresultat och den upplevda verkligheten hos de
anställda. Vissa respondenter uttryckte att lärandet och analys av effekterna från tidigare projekt som otillräcklig, något som de till synes försökte komma tillrätta med.
Det fanns till exempel ett arbetsdokument i form av en handlingsplan som ledningen kommunicerat till den politiska nivån gällande införande av välfärdsteknologi som innehöll information om och utvärderingar av tidigare projekt. Arbetsdokument
verkade dock inte vid tiden för studien vara spritt inom verksamheten och flera respondenterna upplevde fortfarande ett behov av en förbättrad förändringsprocess.
Behovet exemplifieras av en respondents reflektion:
“Man har delar av det på plats och framförallt har man dragit många nyttiga erfarenheter genom de projekt som faktiskt har gjorts, men skall man ta ett kliv för att få in digitaliseringen som en naturlig del i arbetet så krävs det så mycket mer” - Respondent 3
Chefer i förvaltningen upplevde att det gick åt för mycket tid i möten för att driva projekt framåt. Intervjuerna visade exempel på att mellanchefer i förvaltningen och på IT-avdelningen upplevde ett ineffektivt resursutnyttjande i form av frekventa möten. Vissa respondenter hade medvetet valt att avstå från vissa möten på grund av tidsbrist eller att de upplevde att mötena inte gav tillräckligt med utbyte.
Det fanns en medvetenhet kring behovet av att förändra hur förvaltningen arbetade, vilket resulterade i en upplevelse av att ha begränsat med tid till förberedelser.
Förvaltningens upplevelse av att digitaliseringen skulle bli stor och genomgripande skapade en form av stress. Känslan verkade uppstå som ett resultat av att
respondenterna inom förvaltningens ledning upplevde att de låg efter i digitaliseringen, en känsla som återfanns också på den politiska nivån, hos
mellanchefer och hos de anställda. Det fanns en tydlig upplevd brådska i likhet med vad Kotter syftar till i steg 1. En respondent i förvaltningens ledning uttryckte att det var mycket viktigt att komma igång, det visade sig i uttryck som:
“Därför att nu handlar det om att, nu är det inte prat, nu är det verkstad [...]”
- Respondent 2
En respondent pekade på behovet av en sammanhållande kraft i förvaltningen som kan stödja innovation och digitalisering, något som saknades. Andra respondenter pekade snarare på effekter av att en sådan funktion saknades, utan att för den skull efterfråga den. Som en del i att underlätta förändringsarbetet hade IT-avdelningen inrättat ett projektkontor, men trots det så upplevde respondenterna att
samordningen av projekten inte räckte till. En uttalad upplevelse var att
centraliserade nyckelresurser inte räckte till och en av respondenterna gav uttryck för det:
“Det är för mycket fokus på tidsaspekten och då blir det slagsmål om nyckelresurser. [...] Det är rörigt, det finns ingen ordning och reda”
- Respondent 10
En annan respondent beskrev att vissa projekt varit så sköra och personberoende då lokala nyckelresurser inte alltid fanns tillgängliga, att de fallit platt till marken och troligen inte skulle kunna slutföras eftersom projektledaren i förvaltningen valde att sluta.
Ett stort fokus på förvaltning och uppdrag gav begränsat utrymme för förändring, tendensen startade redan i mandatet från den politiska nivån i kommunen och propagerades sedan ned i organisationsstrukturen. Fokus lades tydligt på att utföra den dagliga verksamheten och det begränsade möjligheten att bedriva
förbättringsarbete, vilket tydliggörs nedan:
“Har man inget uppdrag kommer ingenting att hända. Man måste ha uppdrag från politiken om det skall komma in på dagordningen och man skall kunna avsätta resurser och pengar”. - Respondent 3
Respondenterna var generellt sett väldigt positiva till den kommande digitaliseringen och hade många idéer om vad digitaliseringen skulle kunna bidra med, men flera respondenter gav olika uttryck för att befintlig personals kunnande inte utnyttjades och utvecklades optimalt. Förvaltningsledningen hade utsett en grupp om ca: 50 personer som skulle deltaga på en stor mässa gällande digitalisering, något som kunde tolkas som ett steg för att skapa en grupp som kan leda den kommande förändringen och likställas med Kotters 2:a steg (Skapa en ledande grupp). Dock var det ingen av förvaltningens respondenter utanför ledningsgruppen som tog upp detta initiativ under sina intervjuer. Istället kände sig respondenterna begränsade och delvis motarbetade när de i samförstånd med sin personal försökte övervinna
problem och utmaningar. Det här var ett återkommande problem som påtalades både av respondenter i ledande befattning och av anställda. En av enhetscheferna var tydlig i sin åsikt:
“Personalen är ju mer på banan när det gäller det här att utveckla, tekniken och digitaliseringen. Det är ju ledningen som sätter stopp för det!”.
- Respondent 7
På liknande sätt hade försök till att datorisera eller digitalisera i lokalt anpassade projekt avstannat som en effekt av saknade delleveranser och svårigheter att få nödvändiga beslut till stånd. Flera intervjuer visade att personer i olika ställning och inom olika förvaltningar delade liknande upplevelser:
“Jag hade möte i april eller maj förra året [intervjun skedde i mars
efterföljande år] med våra utvecklare i socialtjänsten där vi la fram det här.
Var kan vi få lägga information till vårdpersonal från [...]? Det är väl där det stannade tänker jag.” - Respondent 6
“Det finns en kultur... som har varit fruktansvärt fyrkantig, den har blivit hundra gånger bättre än vad det är, men det är inte bra”. - Respondent 10
5. Diskussion
Kapitlet inleds med hur resultatet förhåller sig till annan forskning inom området, det övergripande syftet med studien var att hitta olika förändringsledningsrelaterade utmaningar inom den studerade förvaltningen. Som en följd eftersöktes relaterad forskning och möjliga lösningar för att kunna belysa resultatet och hitta möjliga vägar framåt. Därefter diskuterar vi resultatet utifrån våra egna erfarenheter baserat på våra mångåriga karriärer som IT-chef respektive entreprenör i det svenska näringslivet. Sist gör vi en metodreflektion på studien och dess genomförande.
5.1 Studiens resultat i förhållande till annan forskning
Det finns både likheter och olikheter i hur resultatet i denna studie förhåller sig till tidigare forskning. Studien visar att det finns en osäkerhet kring digitaliseringen och införandet av välfärdsteknologin för att skapa en mer digital förvaltning. Offentliga förvaltningar har andra förutsättningar än det privata näringslivet. Genom att beakta dessa olikheter, tror vi dock att offentliga förvaltningar kan dra värdefulla lärdomar från det privata näringslivet. Det kan ske genom att till exempel studera stora komplexa organisationers erfarenheter från förändringsarbete. Dessa lärdomar måste dock sättas i relation till de olikheter som finns mellan den demokratiska och öppna förvaltningen (att uppfylla det sociala kontraktet) jämfört med det mera
ekonomiskt centrerade privata näringslivet (att skapa hög avkastning till dess ägare).
Karp och Helgö (2008) föreslår att i denna typ av offentlig förvaltning behöver ledare fokusera på att påverka mönstren för mänsklig interaktion för att förändra
organisationer framgångsrikt. Ledningens strategiska uppgift måste vara
koncentrerad till människor, identitet och relationer, samt skapa förutsättningar för att verksamheternas mellanchefer så att de ges möjlighet och mandat att utveckla medarbetarnas förmåga att lösa verksamhetens specifika uppgifter och problem.
5.2 Hur förhåller sig funna Meta-utmaningar till existerande forskning?
De funna Meta-faktorerna var delvis överlappande och sammankopplade, den sammantagna utmaningen var komplex, ett så kallat “wicked problem” (Rittel &
Webber 1973). Utmaningarnas kopplingar skulle troligen kontinuerligt ändra sina inbördes beroenden i takt med att man löste olika utmaningar, det skulle således komma att kräva en kontinuerlig planeringsprocess (Ackoff 1974) för att hantera situationen.
5.2.1 Komplexitet
Den studerade förvaltningen är en stor organisation med många olika
verksamhetsgrenar. Att en organisation av en sådan dignitet och mångfald har en hierarkisk organisationsstruktur är inte på något sätt underligt. Hierarkier är enligt Kotter (2012) användbara för att dela upp organisationen i hanterbara enheter baserade på t.ex. geografisk placering, verksamhetens tjänster och
kunskapsområden. Detta skapar förutsättningar för hantering av ansvar och hur verksamheten skall rapportera sina resultat. Kotter påpekar dock att hierarkier och byråkrati riskerar att skapa en kultur som är ovillig att ta risker och är svår att förändra. Delar av problembilden är politiskt kopplad till organisationens interna relationer vilket resulterar i att chefer är ovilliga att göra saker utan sin chefs godkännande och att personer i organisationen håller fast vid det gamla för att behålla maktpositioner (Kotter 2012). Den här studien visade, i motsats till Kotters syn, på en tydlig vilja hos personer i chefsposition att ändra på saker och att ta egna initiativ. Frågan är dock om den positiva syn beror på avsaknaden av en tydlig övergripande vision, mål och delmål inom förvaltningen, och därmed en förskönad bild om vad digitaliseringen skall resultera i och bidra med. En anledning till att ifrågasätta resultatet och den överväldigande positiva synen baseras på att
digitalisering och införandet av välfärdsteknik inte upplevdes förändra verksamheten på ett re-orienterande sätt (Tushman & O’Reilly 1996). Avsaknaden av upplevt
förändringstryck tillsammans med Kotters (2012) syn att verksamheter tenderar att hålla fast vid det de redan känner till, kan förklara mellanchefernas positiva attityd.
Resultatet påvisade en entusiasm inför kommande digitalisering, samtidigt
påvisades en form av “förändringströtthet”. Vi upplevde en konflikt mellan en uttalad vilja att förändra och en känsla av att inte ges möjlighet att förändra sin verksamhet, det fanns ingen känd väg framåt bara hinder. Resultatet visade att det fanns en upplevelse av att det bland annat tar för lång tid att bli klar, att det pågår för många förändringar parallellt och samtidigt att det tar för lång tid att få sina egna idéer till genomförande. Det går att härleda till att förvaltningens nuvarande process för att omhänderta nya idéer som kräver att alla chefer i hierarkin säger ja för att de skall
påvisades en form av “förändringströtthet”. Vi upplevde en konflikt mellan en uttalad vilja att förändra och en känsla av att inte ges möjlighet att förändra sin verksamhet, det fanns ingen känd väg framåt bara hinder. Resultatet visade att det fanns en upplevelse av att det bland annat tar för lång tid att bli klar, att det pågår för många förändringar parallellt och samtidigt att det tar för lång tid att få sina egna idéer till genomförande. Det går att härleda till att förvaltningens nuvarande process för att omhänderta nya idéer som kräver att alla chefer i hierarkin säger ja för att de skall