Överföringen av ansvaret för ordnandet och finansieringen av hälso- och sjukvården för fångar till social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde ger hälso- och sjukvården för fångar en starkare ställning som en del av det normala hälso- och sjukvårdssystemet. Ur fångarnas synvinkel kan det faktum att hälso- och sjukvårdspersonalen inte hör till fängelseorganisation-en, fängelsets ledning eller den övriga fängelsepersonalen inge ett starkare förtroende för hälso- och sjukvårdspersonalen, samtidigt som tröskeln för att anlita hälso- och sjukvårds-tjänsterna kan bli lägre. I hälso- och sjukvårdsrelaterade frågor tillämpas, bland annat när det gäller en fånges rättigheter inom och sjukvården, den allmänna lagstiftningen om hälso-och sjukvård, bland annat patientlagen.
Personalen inom hälso- och sjukvården för fångar ska i utövandet av sitt yrke iaktta lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården. Enligt 15 § i lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården är målet för yrkesutövningen i fråga om en yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården att upprätthålla och främja hälsan, förebygga sjukdomar samt bota sjuka och lindra deras plågor. Genom att hälso- och sjukvårdsuppgifterna separeras från övervakningsuppgifterna kan hälso- och sjukvårdspersonalen bättre än tidigare fullgöra sina yrkesetiska skyldigheter. Ur hälso- och sjukvårdspersonalens synvinkel bidrar överfö-ringen till att både det faktiska och det upplevda oberoendet ökar.
Den föreslagna modellen för ordnandet av organisationstillsynen inom hälso- och sjukvården för fångar säkerställer såväl en högklassig hälso- och sjukvård för fångar som patienternas rättsskydd. De personer som omfattas av hälso- och sjukvårdsansvaret inom hälso- och sjuk-vården för fångar får med avseende på tillsynen samma ställning som de övriga användarna av hälso- och sjukvårdstjänster, vilket förbättrar likvärdigheten.
Andelen kvinnor bland fångarna är cirka åtta procent. Eftersom de flesta personer som omfat-tas av hälso- och sjukvårdsansvaret inom hälso- och sjukvården för fångar är män, berör re-formens direkta konsekvenser mer män än kvinnor. Det förhållandevis svagare hälsotillståndet hos kvinnliga fångar kräver i framtiden dock ökad uppmärksamhet vid ordnandet av hälso-och sjukvården för fångar.
5 Ärendets beredning 5.1 Beredningsskeden
Den arbetsgrupp som tillsatts för att bedöma hur normalitetsprincipen genomförs fäste vikt vid normalitetsprincipens genomförande bland annat i fångarnas utbildning, sociala trygghet och hälso- och sjukvård (Genomförandet av normalitetsprincipen i behandlingen av fångar, häk-tade och personer som utför samhällstjänst, Justitieministeriets arbetsgruppsbetänkande 2006:12). Arbetsgruppen föreslog att hälso- och sjukvården för fångar i regel ska normaliseras så att den utgör en del av samhällets system för hälsovårdstjänster.
Social- och hälsovårdsministeriet, justitieministeriet och Institutet för hälsa och välfärd har tillsammans sammanställt en promemoria, daterad 3.4.2009, om nuläget inom hälso- och sjukvården för fångar och olika alternativ för hur den kunde överföras från justitieministeriets förvaltningsområde till social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde. I promemorian konstaterades att om ett politiskt principbeslut om att överföra hälso- och sjukvården för fångar till social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde fattas är det därefter möjligt att tillsätta en arbetsgrupp med uppgiften att utreda och göra upp ett konkret förslag till hur hälso- och sjukvården för fångar kan ordnas som en del av den offentliga hälso- och sjukvår-den.
Social- och hälsovårdsministeriet tillsatte den 27 februari 2013 utifrån regeringsprogrammet för år 2011 en arbetsgrupp (SHM115:00/2012), som hade till uppgift att bereda ett förslag i form av en regeringsproposition till hur ordnandet och finansieringen av hälso- och sjukvården för fångar kan överföras till social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde, utreda hur kraven på lagstadgad företagshälsovård för fångar uppfylls och bereda eventuella nödvändiga ändringar i lagstiftningen, ordna organisationstillsynen inom hälso- och sjukvården för fångar som en uppgift som hör till Valvira och regionförvaltningsverken samt planera förändrings-processen och bedöma kostnadskonsekvenserna. Arbetsgruppen lät sammanställa en extern ut-redning av hälso- och sjukvården för fångar (Suistomaa, Matti: Selvitys vankiterveydenhuol-losta, social- och hälsovårdsministeriets rapporter och promemorior 2014:12). Arbetsgruppens mandat upphörde den 31 december 2014.
Social- och hälsovårdsministeriet tillsatte den 29 april 2015 en styrgrupp som ska stödja över-föringen av hälso- och sjukvården för fångar till social- och hälsovårdsministeriets förvalt-ningsområde och ordnandet av organisationstillsynen över hälso- och sjukvården för fångar (SHM018:00/2015). Styrgruppen har till uppgift att finslipa förslaget till hur ordnandet och finansieringen av hälso- och sjukvården för fångar kan överföras till social- och
hälsovårdsmi-nisteriets förvaltningsområde och hur tillsynen kan ordnas, att sammanställa en regeringspro-position av förslaget samt att styra och stödja förändringsprocessen.
5.2 Remissyttranden och hur de har beaktats
Utkastet till regeringsproposition skickades ut på remiss i juni 2015. Följande parter gav ett remissyttrande om utkastet: finansministeriet, riksdagens justitieombudsman, Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården, Institutet för hälsa och välfärd, regionförvaltnings-verket i Södra Finland, regionförvaltningsregionförvaltnings-verket i Lappland, regionförvaltningsregionförvaltnings-verket i Västra och Inre Finland, regionförvaltningsverket i Norra Finland, Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet, Brottspåföljdsmyndighetens hälsovårdsenhet, Åbo fängelse, Tavas-tehus fängelse, Helsingfors fängelse, regioncentralen för Västra Finlands brottspåföljdsregion, Psykiatriska sjukhuset för fångar, Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt, Mellersta Fin-lands sjukvårdsdistrikt, Norra Österbottens sjukvårdsdistrikt, Päijänne-TavastFin-lands samkom-mun för social- och hälsovård, Vasa sjukvårdsdistrikt, Finlands Läkarförbund, Finlands Psy-kologförbund, Talentia, Tehy och Vankilavirkailijain liitto VVL ry.
Förslaget att överföra hälso- och sjukvården för fångar från justitieministeriets förvaltnings-område till social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsförvaltnings-område understöddes allmänt. Över-föringen ansågs fullgöra normalitetsprincipen, förbättra kontakten mellan hälso- och sjukvår-den för fångar och sjukvår-den övriga hälso- och sjukvårsjukvår-den samt trygga vårdkedjornas kontinuitet.
Att separera övervakningsuppgifterna från hälso- och sjukvårdsuppgifterna betraktades som ett bra förslag och ansågs klargöra hälso- och sjukvårdspersonalens ställning.
I det utkast till regeringsproposition som sändes på remiss föreslogs att hälso- och sjukvårds-personalen på Åboenheten vid Psykiatriska sjukhuset för fångar ges rätt att utföra vissa över-vakningsuppgifter enligt fängelselagen. Av dem som gav ett utlåtande om propositionen ansåg riksdagens justitieombudsman, Valvira, Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltning och Finlands Läkarförbund att de föreslagna övervakningsbefogenheterna för hälso- och sjuk-vårdspersonalen på Åboenheten vid Psykiatriska sjukhuset för fångar medför problem. Till följd av remissyttrandena ändrades propositionen så att förslaget att fastställa dessa övervak-ningsbefogenheter i lag slopades. Enligt propositionen ska de personer vid Enheten för hälso-och sjukvård för fångar som arbetar med hälso- hälso-och sjukvårdsuppgifter få samma ställning hälso-och befogenheter som personalen inom den övriga hälso- och sjukvården.
Förslaget att ordna organisationstillsynen på det sätt som beskrivs i propositionen vann un-derstöd. Även centraliseringen av regionförvaltningsverkens tillsynsresurser understöddes.
I remissyttrandena föreslogs vissa preciseringar särskilt i fråga om överföringen av personalen och andra detaljer i anslutning till övergången. De föreslagna preciseringarna har beaktats i den utsträckning det är möjligt.
6 Samband med andra propositioner
Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2016 och avses bli behandlad i samband med den.
Till riksdagen har separat överlämnats en regeringsproposition om ändring av lagen om hälso-vården inom försvarsmakten, lagen om Tillstånds- och tillsynsverket för social- och
hälsovår-den samt lagen om patientens ställning och rättigheter så att styrningen av och tillsynen över hälso- och sjukvårdstjänsterna inom försvarsmakten åläggs ett regionförvaltningsverk och Valvira. Lagändringarna avses träda i kraft samtidigt som de föreslagna ändringarna i denna proposition. Ändringarna av 2 § i lagen om Tillstånds- och tillsynsverket för social- och häl-sovården och 2 § i patientlagen ska beaktas under behandlingen i riksdagen.
Regeringen har lämnat en proposition med förslag till en lag om smittsamma sjukdomar till riksdagen. I 10 § i den propositionen konstateras att Brottspåföljdsmyndigheten ansvarar för bekämpningen av smittsamma sjukdomar som en del av den hälso- och sjukvård som den är skyldig att ordna och att Brottspåföljdsmyndigheten kan fatta sådana myndighetsbeslut om en person som enligt lagen i fråga hör till kommunens uppgifter, då den aktuella personen omfat-tas av Brottspåföljdsmyndighetens hälso- och sjukvård. Under riksdagsbehandlingen ska det beaktas att det i framtiden är Enheten för hälso- och sjukvård för fångar och inte Brottspå-följdsmyndigheten som ansvarar för hälso- och sjukvården för fångar. I regeringens proposit-ion med förslag till lag om smittsamma sjukdomar föreslås att också 2 § 1 mom. 1 punkten i lagen om Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården, 3 § 1 mom. i patientlagen och 10 kap. 1 § 2 mom. i fängelselagen ändras så att hänvisningarna till den gällande lagen om smittsamma sjukdomar i dessa bestämmelser ändras till hänvisningar till den nya lagen om smittsamma sjukdomar.
DETALJMOTIVERING 1 Lagförslag
1.1 Lagen om Enheten för hälso- och sjukvård för fångar
1 kap. Uppgifter och ledning för Enheten för hälso- och sjukvård för fångar
I detta kapitel regleras uppgifterna för och ledningen av Enheten för hälso- och sjukvård för fångar samt enhetens ställning. Enheten för hälso- och sjukvård för fångar föreslås vara en självständig arbetsgivarmyndighet som är underställd Institutet för hälsa och välfärd och dess resultatstyrning.
1 §. Lagens tillämpningsområde. I paragrafen fastställs den administrativa ställningen för En-heten för hälso- och sjukvård för fångar. EnEn-heten för hälso- och sjukvård för fångar ska enligt förslaget vara underställd Institutet för hälsa och välfärd på samma sätt som statens sinnesjuk-hus och statens skolhem samt fängelsernas familjeavdelningar. Det nya ämbetsverket föreslås höra till social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde, till skillnad från nuvarande Brottspåföljdsmyndighetens hälsovårdsenhet som hör till justitieministeriets förvaltningsom-råde. Verksamhetsområdet för Enheten för hälso- och sjukvård för fångar omfattar hela landet och enheten är med stöd av språklagen (423/2003) ett tvåspråkigt ämbetsverk.
2 §. Ansvarsområde och uppgifter. I paragrafen fastställs uppgifterna för Enheten för hälso-och sjukvård för fångar. Enheten har enligt förslaget till uppgift att ordna hälso- hälso-och sjukvård för samt rättspsykiatriska bedömningar av fångar och häktade. Enheten för hälso- och sjuk-vård för fångar föreslås också producera merparten av tjänsterna som egen verksamhet. När-mare bestämmelser om ansvaret för ordnandet finns alltjämt, liksom för närvarande i fråga om Brottspåföljdsmyndigheten, i 10 kap. i fängelselagen och 6 kap. i häktningslagen.
3 §. Ledning och beslutanderätt. Paragrafen föreskriver om föreståndaren för Enheten för hälso- och sjukvård för fångar. Enheten för hälso- och sjukvård för fångar är ett ämbetsverk underställt Institutet för hälsa och välfärd, varmed bestämmelserna om behörighetsvillkor i 8 § i statstjänstemannalagen inte tillämpas på föreståndaren för ämbetsverket och inte heller till-lämpas bestämmelserna i 26 § 4 punkten. Avsikten är att föreskriva om behörighetsvillkoren för ämbetsverkets föreståndare genom förordning av statsrådet. Föreståndaren för Enheten för hälso- och sjukvård för fångar avgör ärenden som gäller enheten, om det inte har föreskrivits att de ska avgöras av direktionen eller i arbetsordningen eller ekonomistadgan särskilt be-stämts att någon annan tjänsteman ska avgöra dem.
4 §. Allmän styrning, utveckling, ledning och tillsyn. Resultatstyrningen, den allmänna styr-ningen, ledstyr-ningen, utvecklingen och den administrativa tillsynen av verksamheten vid Enheten för hälso- och sjukvård för fångar hör enligt paragrafens 1 mom. till Institutet för hälsa och välfärd.
Paragrafens 2 mom. ska enligt förslaget föreskriva om direktionen för Enheten för hälso- och sjukvård för fångar. Direktionen tillsätts av Institutet för hälsa och välfärd för fyra år i sänder.
I momentet konstateras också att direktionen fastställer arbetsordningen för Enheten för hälso-och sjukvård för fångar.
2 kap. Förande av patientregister och utlämnande av patientuppgifter
Kapitlet ska enligt förslaget innehålla bestämmelser om patientregistret inom hälso- och sjuk-vården för fångar och behandlingen av patientuppgifter. Bestämmelser om dessa finns nu i la-gen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten. Eftersom ordnandet av hälso- och sjukvården för fångar enligt de föreslagna ändringarna inte längre ska vara Brottspåföljdsmyndighetens uppgift, hör bestämmelserna om patientregistret och behandling-en av patibehandling-entuppgifter inte längre naturligt till dbehandling-en lagbehandling-en. De bestämmelser som ska ingå i dbehandling-en föreslagna lagen om Enheten för hälso- och sjukvård för fångar motsvarar till stor del be-stämmelserna i lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten, men beaktar de förändringsbehov som uppkommer av överföringen mellan förvaltningsområden.
5 §. Patientregister. I denna paragraf finns bestämmelser om den registeransvariga inom hälso- och sjukvården för fångar, uppgifter som ska lagras i patientregistret, sekretessen för patientuppgifterna och andra utgångspunkter för behandlingen av dem. I sak motsvarar be-stämmelserna i paragrafens 1 mom., med undantag för bestämmelsen om den registeransva-riga, bestämmelserna i 10 § i lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyn-digheten. Bestämmelserna i paragrafens 2 och 3 mom. motsvarar bestämmelserna i 13 § 2 mom. 3 punkten och 13 § 3 mom.
Enligt paragrafens 1 mom. ska Enheten för hälso- och sjukvård för fångar föra ett patientregis-ter. I fråga om uppgifter som ska lagras i patientregistret och behandlingen av dessa uppgifter tillämpas i regel samma bestämmelser som i hälso- och sjukvården i allmänhet. I momentet konstateras därför att de journalhandlingar som avses i 12 § i patientlagen ska införas i pati-entregistret och att de uppgifter som ska införas i journalhandlingarna och deras förvaringsti-der anges i nämnda paragraf och de bestämmelser som utfärdats med stöd av den. Utöver de grundläggande bestämmelserna i ovan nämnda paragraf finns närmare bestämmelser om upp-gifterna i journalhandlingarna och deras förvaringstider i social- och hälsovårdsministeriets förordning (social- och hälsovårdsministeriets förordning om journalhandlingar, 298/2009), som utfärdats med stöd av paragrafen i fråga.
I momentet konstateras också att bestämmelser om sekretess för de uppgifter som ingår i jour-nalhandlingarna finns i 13 § i patientlagen. Enligt den paragrafens 1 mom. är uppgifterna i journalhandlingarna sekretessbelagda. En yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården el-ler någon annan som arbetar vid elel-ler på uppdrag av en verksamhetsenhet för hälso- och sjuk-vård får enligt paragrafens 2 mom. inte utan patientens skriftliga samtycke till utomstående lämna sådana uppgifter som ingår i journalhandlingarna. Med utomstående avses personer som inte vid verksamhetsenheten eller på uppdrag av den deltar i vården av patienten eller i andra uppgifter i samband med vården. I paragrafens 3 och 4 mom. föreskrivs dock om vissa undantag till bestämmelserna i 2 mom. Uppgifter i journalhandlingarna får trots bestämmel-serna i 2 mom. lämnas ut bland annat när det uttryckligen särskilt föreskrivs i lag om utläm-nande av uppgifter eller rätt att få del av uppgifter.
I den föreslagna paragrafens 2 mom. konstateras att uppgifter i patientregistret endast får be-handlas av personer som vid Enheten för hälso- och sjukvård för fångar eller på uppdrag av den deltar i vården av patienten eller i andra uppgifter i samband med vården. Bestämmelsen stämmer överens med de ovan beskrivna bestämmelserna i 13 § 2 mom. i patientlagen.
På behandlingen av uppgifter i patientregistret tillämpas dessutom bestämmelserna i lagen om elektronisk behandling av klientuppgifter inom social- och hälsovården. Det föreslås att en hänvisningsbestämmelse om detta tas in i paragrafens 3 mom.
6 §. Utlämnande av uppgifter ur patientregistret. Den absoluta huvudregeln för utlämnande av uppgifter ur patientregistret vid Enheten för hälso- och sjukvård för fångar ska enligt förslaget i enlighet med 13 § i patientlagen vara patientens skriftliga samtycke. I det praktiska arbetet när det gäller straffverkställighet är kravet på patientens skriftliga samtycke som förutsättning för utlämnande av uppgifter dock inte alltid tillräckligt. I de aktuella bestämmelserna har man strävat efter en så jämlik situation som möjligt vid övervägandet av dels sekretessen for hälso-och sjukvårdsuppgifterna, dels tryggandet av hälsan hälso-och säkerheten för den registrerade hälso-och andra personer under exceptionella och slutna förhållanden. För att säkerställa detta beslutar en läkare som svarar for hälso- och sjukvården för fångar och andra intagna i en enhet vid Brottspåföljdsmyndigheten eller i ett enskilt fall enligt läkarens instruktion en annan yrkesut-bildad person inom hälso- och sjukvården om utlämnade av uppgifter. Med andra intagna i en enhet vid Brottspåföljdsmyndigheten avses personer som häktats eller i övrigt med stöd av lag intagits i fängelse eller i en annan enhet vid Brottspåföljdsmyndigheten. De föreslagna be-stämmelserna gäller utlämnande av uppgifter ur patientregistret till anställda vid Brottspå-följdsmyndigheten och de motsvarar i huvudsak bestämmelserna i 27 § i lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten. I det inledande stycket i den föreslagna pa-ragrafens 1 mom. nämns dock utöver 13 § 3 mom. även 13 § 4 mom. i patientlagen. Enligt nämnda 4 mom. som trädde i kraft den 1 april 2015 (lag om ändring av 13 § i lagen om patien-tens ställning och rättigheter, 217/2015) får en yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvår-den eller någon annan som arbetar vid en verksamhetsenhet för hälso- och sjukvård eller utför uppdrag för den, oberoende av skyldigheten att iaktta sekretess, till polisen anmäla uppgifter som är nödvändiga för bedömningen av ett hot mot liv eller hälsa eller för förhindrande av en hotande gärning, om han eller hon vid fullgörandet av uppgifter enligt patientlagen har fått kännedom om omständigheter som ger skäl att misstänka att någon löper risk att bli utsatt för våld.
Bestämmelsen i 1 mom. 1 punkten i paragrafen är ett slags grundläggande bestämmelse när det gäller att lämna ut uppgifter för praktiska behov. Med hjälp av den vill man trygga utläm-nandet av uppgifter om en fånge eller intagen i en enhet vid Brottspåföljdsmyndigheten i fråga om risk för våld, självmord eller smittsam sjukdom eller andra motsvarande, sjukdomsrelate-rade risker, det vill säga uppgifter som är nödvändiga för att skydda personens liv, hälsa eller säkerhet eller för att förhindra att andra personers liv, hälsa eller säkerhet äventyras. Med andra motsvarande, sjukdomsrelaterade risker avses särskilt risken för sjukdomsattacker. De uppgifter som avses i bestämmelsen kan lämnas ut till direktören för bedömningscentrumet el-ler fängelsedirektören elel-ler en tjänsteman vid Brottspåföljdsmyndigheten som utsetts av nå-gondera av dem.
Enligt bestämmelsen i 1 mom. 2 punkten får uppgifter om arbets- och funktionsförmåga som är nödvändiga med tanke på placeringen av en person i verksamhet lämnas ut till direktören för bedömningscentrumet eller fängelsedirektören eller en tjänsteman vid Brottspåföljdsmyn-digheten som utsetts av någondera av dem att svara för sådana funktioner. I bestämmelsen är det närmast fråga om en bedömning av huruvida en person är arbets- eller funktionsförmögen eller arbets- eller funktionsoförmögen eller om en omständighet som begränsar personens ar-bets- eller funktionsförmåga, till exempel omnämnande av att personen inte får lyfta tunga fö-remål. Det är alltså inte fråga om att uppge en diagnos eller någon annan detaljerad patient-uppgift. I första hand är det fråga om att trygga arbetssäkerheten och att undvika hälsoskador.
I enlighet med den föreslagna 1 mom. 3 punkten är det tillåtet att lämna ut en bedömning av risken för våld och en farlighetsbedömning till en tjänsteman vid Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet i vars tjänsteuppgifter det ingår att behandla ett sådant ärende i fråga om en fånge som avses i 1 § 2 mom. i lagen om förfarandet vid frigivning av långtidsfångar,
då dessa bedömningar är nödvändiga för behandlingen av ett sådant ärende. Vid övervägandet av om en långtidsfånge ska friges ska bedömningen av risken för våld och farlighetsbedöm-ningen i fråga om personen stå till förfogande när ärendet behandlas. Brottspåföljdsmyndig-hetens centralförvaltningsenhet ska för egen del vid behandlingen av ärendet ta ställning till om den förordar frigivningen av fången eller inte. Dessutom får man till direktören för be-dömningscentrumet eller fängelsedirektören eller en tjänsteman vid Brottspåföljdsmyndighet-en som utsetts av någondera av dem och som svarar för funktionerna i fråga lämna ut ett skriftligt utlåtande om slutsatserna av farlighetsbedömningen för planering och genomförande av den verksamhet som ordnas med stöd av den bedömda risken för våld. Bedömningen av
då dessa bedömningar är nödvändiga för behandlingen av ett sådant ärende. Vid övervägandet av om en långtidsfånge ska friges ska bedömningen av risken för våld och farlighetsbedöm-ningen i fråga om personen stå till förfogande när ärendet behandlas. Brottspåföljdsmyndig-hetens centralförvaltningsenhet ska för egen del vid behandlingen av ärendet ta ställning till om den förordar frigivningen av fången eller inte. Dessutom får man till direktören för be-dömningscentrumet eller fängelsedirektören eller en tjänsteman vid Brottspåföljdsmyndighet-en som utsetts av någondera av dem och som svarar för funktionerna i fråga lämna ut ett skriftligt utlåtande om slutsatserna av farlighetsbedömningen för planering och genomförande av den verksamhet som ordnas med stöd av den bedömda risken för våld. Bedömningen av