Genom kompletteringen av bestämmelserna om säkerhetsvisitation i polislagen strävas efter att skapa bättre förutsättningar för att kunna garantera ordning och säkerhet vid tillställningar och evenemang av många olika slag. Genom visitationerna kan man utöver farliga föremål förhindra att sådana föremål och ämnen förs in till tillställningar som det med stöd av lag är förbjudet att inneha vid en tillställning. Ett förbud med stöd av lag mot att inneha ett föremål eller ämne bygger i regel på att innehavet äventyrar ordning eller säkerhet. Visitationer gör det också möjligt att effektivare än för närvarande ingripa i innehav av förbjudna föremål på om-råden där tillställningar och evenemang ordnas. Propositionen stöder i synnerhet bekämpning-en av narkotikabrott vid offbekämpning-entliga tillställningar och publikevbekämpning-enemang. Propositionbekämpning-en främjar för sin del att åtgärderna för förebyggande arbete och tidigt ingripande i enlighet med statsrå-dets principbeslut om narkotikapolitiken 2016–2019 (social- och hälsovårdsministeriets publi-kation 2016:7) genomförs. Genom att visitation i den omfattning som föreslås görs möjlig be-döms detta också ha en brottsförebyggande effekt på områden för offentliga tillställningar och i deras närhet.
4 Beredningen av propositionen
Propositionen har beretts vid inrikesministeriet i samarbete med Polisstyrelsen. Det ordnades en remissbehandling om utkastet till proposition och yttranden begärdes av justitieministeriet, finansministeriet, riksdagens justitieombudsmans kansli, justitiekanslersämbetet, Polisstyrel-sen och skyddspoliPolisstyrel-sen. PolisstyrelPolisstyrel-sen ombads sända begäran om yttrande till poliPolisstyrel-senheterna i behövlig omfattning. Alla aktörer svarade på begäran om yttrande. Polisstyrelsen hade i enlig-het med sitt yttrande begärt yttrande av samtliga polisinrättningar. Dessutom lämnade Humaa-nia Päihdepolitiikkaa HPP ry sitt yttrande över utkastet till proposition till inrikesministeriet.
Inom polisförvaltningen förhöll sig remissinstanserna i huvudsak positivt till de ändringar som föreslogs i utkastet till propositionen. I Polisstyrelsens yttrande ansågs att propositionen bör preciseras med information om i vilka situationer och under vilka förutsättningar en polisman har rätt att verkställa säkerhetsvisitation vid en tillställning. På grund av detta gjordes ändring-ar och preciseringändring-ar i bestämmelserna och motiveringen till dem.
Justitiekanslersämbetet och finansministeriet hade inget att anmärka på i fråga om utkastet.
I yttrandet från riksdagens justitieombudsman ansågs bl.a. att det är problematiskt om befo-genheten att verkställa säkerhetsvisitation utvidgas primärt av den orsaken att man vill utvidga området för brottsbekämpningen när det gäller narkotika. Rätten att visitera personer som av-lägsnar sig ansågs också som problematisk. På grund av yttrandet preciserades de föreslagna bestämmelserna i fråga om det geografiska tillämpningsområdet och propositionens moti-vering preciserades.
I justitieministeriets yttrande ansågs att de föreslagna bestämmelserna är problematiska bl.a.
när det gäller det geografiska tillämpningsområdet och definitionen av syftet och att det i be-stämmelserna på ett tydligare sätt borde framgå det krav som ingår i proportionalitetsprincipen på att visitationer får göras endast i den omfattning som situationen nödvändigt kräver. På grund av yttrandena preciserades de föreslagna bestämmelserna så att förutsättningen för att verkställa visitation är beroende av nödvändigheten med tanke på situationen samt att syftet med visitationen framgår på ett tydligare sätt både i lagtexten och i motiveringen. Också det geografiska tillämpningsområdet för de föreslagna bestämmelserna preciserades.
DETALJMOTIVERING 1 Lagförslag
2 kap. Allmänna befogenheter
12 §. Säkerhetsvisitation. I paragrafens 1 mom. föreskrivs på motsvarande sätt som i den gäl-lande lagen att en polisman i samband med gripande, anhålgäl-lande, häktning, tagande i förvar och andra åtgärder som riktar sig mot den personliga friheten har rätt att kontrollera vad en person har i sina kläder eller annars på sig eller i medhavda saker, för att förvissa sig om att personen inte innehar föremål eller ämnen med vilka denne kan äventyra sin förvaring eller utsätta sig själv eller andra för fara. En polisman får i samband med tjänsteuppdrag kroppsvi-sitera en person för att hitta sådana föremål eller ämnen också i andra fall, om det av grundad anledning behövs för att trygga polismannens säkerhet i arbetet och fullgörandet av tjänste-uppdraget. Av de skäl som anges i den allmänna motiveringen ska det alltid finnas en grundad anledning till visitationen och bestämmelsen berättigar inte till att göra säkerhetsvisitationer av razziatyp riktade mot vem som helst. Momentet motsvarar den gällande lagen också till denna del.
I 2 mom. föreskrivs på motsvarande sätt som i den gällande lagen att i samband med frihets-begränsande åtgärder kan en person kroppsvisiteras eller saker som personen för med sig kon-trolleras också för att hitta dokument som behövs för identifiering av denne.
Paragrafens 3 mom. ändras så att där inte längre föreskrivs om en polismans rätt att utföra sä-kerhetsvisitation vid vissa tillställningar och i vissa lokaler. I fortsättningen ska det föreskrivas om saken i kapitlets 12 a §. Däremot motsvarar paragrafens 3 mom. till sitt innehåll det gäl-lande 4 mom. Enligt momentet ska sådana farliga föremål och ämnen som avses i 1 mom. vid behov fråntas den visiterade. Också sådana föremål och ämnen ska fråntas den visiterade som det annars enligt lag eller med stöd av lag är förbjudet att inneha. Med uttrycket ”med stöd av lag” avses föremål och ämnen som är förbjudna enligt bestämmelser eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lag. I motiveringen till 4 mom. i den gällande lagen konstateras att man ibland i samband med säkerhetsvisitation påträffar föremål och ämnen som det är straffbart att inneha men som inte nödvändigtvis är sådana farliga föremål eller ämnen som avses i 1 eller 3 mom. I motiveringen nämns narkotika som exempel på detta. Straffbart innehav betyder att det är fråga om ett brottmål och bestämmelserna om beslag i 7 kap. i tvångsmedelslagen blir då tillämpliga. Om det är fråga om ett föremål eller ämne som anses vara farligt men som det inte är straffbart att inneha ska 2 kap. 15 § i polislagen tillämpas på behandlingen av föremålet (RP 224/2010 rd, s. 84).
12 a §. Säkerhetsvisitation vid vissa tillställningar. I den nya paragrafens 1 mom. föreskrivs om sådana säkerhetsvisitationer i anknytning till vissa lokaler och tillställningar som det före-skrivs om i 2 kap. 12 § 3 mom. i den gällande polislagen. En polisman har på det sätt och i den omfattning som situationen nödvändigt kräver rätt att kroppsvisitera personer som anlän-der till, befinner sig vid eller avlägsnar sig från en rättegång eller en sammankomst som förut-sätter särskilt skydd eller en offentlig tillställning eller annan motsvarande tillställning som förutsätter särskilt skydd eller särskild övervakning och personer som anländer till, befinner sig i eller avlägsnar sig från inkvarteringslokaler för deltagarna samt personer som befinner sig i omedelbar närhet av den plats där tillställningen ordnas eller inkvarteringslokalerna finns och granska de saker som de för med sig, för att förvissa sig om att de inte innehar föremål el-ler ämnen som kan äventyra säkerheten för deltagarna, de personer som befinner sig i inkvar-teringslokalerna eller andra personer, eller som det annars enligt lag eller med stöd av lag är förbjudet att inneha vid tillställningen.
Utgångspunkten är att kretsen av tillställningar som omfattas av paragrafens tillämpningsom-råde kan vara av många olika slag. Av denna orsak betonas det krav som ingår i proportional-itetsprincipen på att visitationer ska göras endast på det sätt och i den omfattning som är nöd-vändigt med tanke på situationen tydligare i 1 mom. än vad det görs för närvarande. Enligt momentet har en polisman rätt att utföra säkerhetsvisitation på det sätt och i den omfattning som situationen nödvändigt kräver.
Hur nödvändig säkerhetsvisitationen är ska bedömas utifrån risken för säkerhets- och ord-ningsstörningar, situationen för visitationen och det förfarande som iakttas där samt den krets av föremål som visitationen omfattar. Syftet med offentliga tillställningar och publikevene-mang, deltagarna, den omgivande miljön och t.ex. tidigare erfarenheter eller förhandsinform-ation inverkar i hög grad på hurudana risker för säkerhets- och ordningsstörningar man kan anta att är förknippade med tillställningen samt på hurudana visitationsåtgärder som är moti-verade för kontrollera riskerna och kan utföras med beaktande av proportionalitetsprincipen. I förhandsplaneringen ingår också bedömning av till vilken del ordningsvakter kan användas vid visitationer i enlighet med 23 § i lagen om sammankomster och till vilken del det dessu-tom behövs visitationer verkställda av polisen. Utgångspunkten är att kartläggning av risker i anknytning till tillställningar och evenemang och det behov av särskilt skydd eller särskild övervakning som avses i momentet, de resurser som kan användas för åtgärderna samt det vi-sitationsförfarande som iakttas vid en tillställning ska bedömas på nivån för allmän ledning och fältledning eller t.ex. i ett förfarande som anknyter till ledningen av en ad hoc-organisation i anknytning till en särskild händelse. I praktiken ska beslutanderätten i fråga om visitationsåtgärder dock också ligga hos enskilda polismän, eftersom behovet av visitationsåt-gärder kan grunda sig på t.ex. en enskild polismans observation i en situation där åtvisitationsåt-gärder omedelbart måste vidtas.
Också själva visitationstillfället och platsen där visitationen utförs inverkar på bedömningen av nödvändigheten av verkställandet av visitation samt på de förfaringssätt som i enlighet med den princip om minsta olägenhet som uttrycks i 2 kap. 13 § i polislagen iakttas vid visitation-en. Om det t.ex. är möjligt att i tillräcklig omfattning säkerhetsvisitera personer som kommer till en tillställning så är utgångspunkten att personer som redan anlänt till tillställningen och befinner sig där inte ska visiteras. Den miljö där evenemanget ordnas och riskerna för säker-hets- eller ordningsstörningar samt situationsfaktorerna kan kräva att säkerhetsvisitation utförs också på evenemangsområdet. På grund av den miljö där evenemangen ordnas kan sådana far-liga eller annars förbjuda föremål eller ämnen som avses i paragrafen komma in på evene-mangsområdet också via andra vägar än de egentliga tillfarterna. Exempelvis observationer i anknytning till en situation eller en ordningsstörning kan kräva ingrepp genom visitationer i innehavet av de nämnda föremålen och ämnena också i fråga om dem som befinner sig på evenemangsområdet eller är avlägsnar sig därifrån. Ett sådant behov kan anknyta såväl till en officiell tillställning ordnad av ett offentligrättsligt samfund som till ett evenemang som är öp-pet för allmänheten.
Nytt jämfört med den gällande bestämmelsen är dessutom att säkerhetsvisitation kan utföras förutom med tanke på föremål som innebär fara också för att säkerställa att en person inte in-nehar föremål eller ämnen som det annars med stöd av lag är förbjudet att inneha vid en till-ställning. Sådana föremål och ämnen som det kan utföras säkerhetsvisitation för att påträffa när situationen kräver det är därmed t.ex. alkoholdrycker och andra berusningsmedel som för-bjudits vid en tillställning i enlighet med 23 § 3 mom. i lagen om sammankomster samt före-mål och ämnen som förbjudits genom en sådan föreskrift av polisen som avses i 20 § i lagen om sammankomster. Säkerhetsvisitation omfattar också olagligt innehav av sådan narkotika som avses i 50 kap. i strafflagen. Allmänna förbud i fråga om innehav, handel och användning av narkotika finns i 5 § i narkotikalagen (373/2008).
Den föreslagna bestämmelsen avviker från den gällande också i det att säkerhetsvisitationer får utföras förutom vid tillställningar som kräver särskilt skydd också vid tillställningar som kräver särskild övervakning. Sammankomster som kräver särskilt skydd och andra motsva-rande tillställningar är i enlighet med motiveringen till den gällande bestämmelsen t.ex. till-ställningar i anknytning till statsbesök och betydande internationella konferenser. Också all-männa sammankomster och andra former av offentliga tillställningar kan förutsätta särskilt skydd om de är förknippade med hot mot säkerheten. Det kan t.ex. vara fråga om en fotbolls-match där det kan finnas risk för läktarvåld eller risk för sammandrabbningar mellan olika an-hängargrupper i närheten av stadion. Behovet av särskilt skydd kan också bero på ett framfört hot mot tillställningen eller annan förhandsinformation om ett hot (RP 34/1999 rd, s. 25). Si-tuationer i anknytning till allmänna sammankomster måste särskilt bedömas utifrån de grund-läggande fri- och rättigheterna och polisens uppgift i fråga om tryggande av utövandet av mö-tesfriheten. Utgångspunkten är att vid dessa tillställningar ska man vid ingripande i individens friheter förhålla sig mycket återhållsamt och vid nödvändiga visitationer ska betoningen ligga på ingripande i innehav av föremål som äventyrar människors säkerhet, vilket för sin del också tryggar utövandet av mötesfriheten. För att betona betydelsen av mötesfriheten föreslås att det i 1 mom. nämns endast sammankomster som kräver särskilt skydd som sådana som omfattas av regleringen. Definitionen av olika tillställningar försvåras av att en tillställning samtidigt kan ha t.ex. kommersiella, underhållande, konstnärliga och politiska drag. I pro-grammet för en allmän sammankomst kan ingå för publikevenemang typiska till sin karaktär underhållande inslag, trots att huvudsyftet för tillställningen anknyter till utövandet av mötes-friheten. Definitionen av tillställningar av blandad karaktär ska på motsvarande sätt som i tolkningsanvisningarna för lagen om sammankomster (RP 145/1998 rd) avgöras i enlighet med tillställningens huvudsakliga ändamål.
Det behovet av särskild övervakning som avses i 1 mom. kan bero på tillställningens särskilda karaktär eller t.ex. på att det finns grundad anledning att anta att deltagarna i tillställningen in-nehar sådana förbjudna föremål eller ämnen som nämns i momentet. Detta kan förandledas t.ex. av observationer gjorda av en polisman eller annars vid övervakning, andra observationer som bedöms som tillförlitliga, eller sådan information, eller på grund av tidigare händelser vid tillställningen eller vid tidigare tillställningar. På grund av tillställningens speciella karaktär kan övervakning krävas vid t.ex. nöjestillställningar med stora folkmassor, såsom musikfesti-valer. För upprätthållande av ordning och säkerhet vid en tillställning kan det vara nödvändigt att man genom polisens säkerhetsvisitationer förhindrar att t.ex. narkotika förs in på områdena för tillställningar eller till deras omedelbara närhet. Behovet kan i synnerhet gälla tillställning-ar med många unga deltagtillställning-are och där det t.ex. på grund av tidigtillställning-are erftillställning-arenheter finns behov av att ingripa i olaglig spridning av narkotika. Enligt 19 § i lagen om sammankomster är det poli-sens uppgift att trygga utövandet av mötesfriheten. Polisen ska också övervaka att arrangören och ordföranden uppfyller sina skyldigheter enligt lagen om sammankomster samt vid behov vidta åtgärder för att upprätthålla ordning och säkerhet vid allmänna sammankomster och of-fentliga tillställningar. Ofof-fentliga tillställningar och publikevenemang som kräver särskilt skydd eller särskild övervakning kan inte definieras uttömmande i polislagen, utan behovet av skydd och övervakning samt de förfaringssätt som med tanke på omständigheterna är lämpliga för utförandet av säkerhetsvisitationerna ska bedömas från fall till fall. På motsvarande sätt som i 2 § 3 mom. i lagen om sammankomster omfattar regleringen inte sådana tillställningar som på basis av antalet deltagare, tillställningens natur eller andra särskilda skäl kan anses vara enskilda. Utgångspunkten är att som en tillställning som kräver sådan särskild övervak-ning som avses i 2 kap. 12 a § 1 mom. i polislagen kan endast stora tillställövervak-ningar med många besökare och som dessutom är förknippade med ett särskilt behov av att polisen verkställer säkerhetsvisitation.
I 1 mom. föreskrivs om en polismans rätt att visitera ”på det sätt och i den omfattning som si-tuationen nödvändigt kräver”. I bestämmelsen betonas kravet på nödvändigheten av
visitat-ionen tydligare än i det gällande 2 kap. 12 § 3 mom. Utgångspunkten är fortfarande att inte vi-sitera alla som kommer till en tillställning eller inkvarteringslokaler. Visitationen kan utifrån riskbedömning utföras t.ex. selektivt med tanke på tidpunkten eller platsen där visitationen görs. Visitationen ska också göras på ett sätt som i så liten utsträckning som möjligt ingriper i den personliga integriteten och egendomsskyddet. När behovet av visitation bedöms och visi-tationen utförs i praktiken ska det säkerhetshot eller hot om ordningsstörning som de som kommer till tillställningen och som de som befinner sig där medför. Visitationernas proport-ionalitet ska bedömas också i förhållande till själva tillställningen eller evenemanget och med tanke på tillställningens eller evenemangets karaktär och i övrigt också med tanke på situat-ionen. Bestämmelser om verkställande av säkerhetsvisitation finns i den gällande 2 kap. 13 §, där det som tillvägagångssätt nämns bl.a. användning av tränad hund. Vid säkerhetsvisittering som utförs med tanke på sprängämnen eller narkotika ingriper det mindre i målpersonens per-sonliga integritet att utföra visitationen med hjälp av hund än att utföra den manuellt. I moti-veringen till den gällande paragrafen konstateras att behovet av grundlig säkerhetsvisitation understryks i sådana fall där polisen på grund av information som den fått eller på grund av andra omständigheter (t.ex. hotbilder) har särskild anledning att vara på sin vakt (RP 224/2010 rd, s. 83).
En polisman har rätt att utföra visitation på området för en tillställning eller tillställningens evenemang och i inkvarteringslokaler samt i deras omedelbara närhet. När visitationen utförs ska dock alltid beaktas principen om minsta olägenhet som krävs enligt 13 § och iakttas den diskretion som förhållandena kräver. Enligt 2 kap. 12 a § 1 mom. i polislagen omfattar rätten att utföra visitation också personer som befinner sig inkvarteringslokalerna för dem som deltar i tillställningen, t.ex. den som befinner sig på ett hotell eller på en campingplats. Med dessa lokaler avses allmänna utrymmen, t.ex. hotellets vestibul och motsvarande utrymmen. Rätten att utföra visitation omfattar fortfarande inte sådana i egentlig mening hemfridsskyddade plat-ser som avses i 24 kap. 11 § i strafflagen, t.ex. personer som befinner sig i hotellrum, tält eller övriga lokaler eller utrymmen avsedda för boende. Personer som befinner sig på sådana plat-ser står utanför tillämpningsområdet för bestämmelplat-serna i 2 mom. Avgränsningen inverkar inte på en polismans rätt att med stöd av 2 kap. 12 § utföra en säkerhetsvisitation. Bestämmel-ser om platsgenomsökning, där föremålet för genomsökningen bl.a. är ett fordon, finns i 8 kap. i tvångsmedelslagen.
Ändringen av den gällande bestämmelsen innebär också att utöver den som kommer till en tillställning kan också den visiteras som befinner sig vid en tillställning eller i inkvarteringslo-kalerna för tillställningens deltagare. Med uttrycket ”personer som är närvarande” avses en person som redan har anlänt till och befinner sig på området för tillställningen eller i inkvarte-ringslokalerna för tillställningens deltagare. Med personer som anländer till eller befinner sig i den omedelbara närheten av en tillställning avses personer som kan äventyra tillställningen på basis av var de befinner sig. Som det konstateras i motiveringen (RP 34/1999 rd, s. 25) till den gällande bestämmelsen kan omedelbar närhet inte på förhand preciseras i lagen, eftersom denna påverkas av t.ex. byggnadernas placering, terrängformationen, trafikstråk, arten av en misstänkt eller känd hotande faktor eller bevakningsobjektets karaktär. När visitation verk-ställs ska alltid kravet på visitationens nödvändighet beaktas och t.ex. det att en person enbart passerar platsen där tillställningen ordnas berättigar inte till visitation, om inte orsaker i an-knytning till upprätthållande av ordning eller säkerhet nödvändigtvis kräver att visitation verk-ställs.
Enligt 1 mom. kan också en person som avlägsnar sig från en tillställning visiteras om situat-ionen kräver det. Med en person som avlägsnar sig avses en person som håller på att avlägsna sig, men som ännu befinner sig på området för tillställningen eller evenemanget eller ankyt-ande inkvarteringslokaler eller i omedelbar närhet till någon av dessa platser.
Paragrafens 3 mom. motsvarar till sitt innehåll 2 kap. 12 § 3 mom. som föreslås i proposition-en. Också sådana föremål och ämnen som avses i 12 a § 1 mom. ska vid behov fråntas den vi-siterade. Om innehav av föremålet eller ämnet i fråga är straffbart blir bestämmelserna om
Paragrafens 3 mom. motsvarar till sitt innehåll 2 kap. 12 § 3 mom. som föreslås i proposition-en. Också sådana föremål och ämnen som avses i 12 a § 1 mom. ska vid behov fråntas den vi-siterade. Om innehav av föremålet eller ämnet i fråga är straffbart blir bestämmelserna om