Genomförandet av ett kvotpliktsystem är ett politiskt beslut som motiveras antingen med miljöskäl eller med behovet av att nå EU:s 20-20-20 mål såsom de definieras i direktiv 2009/28/EC (förnybarhetsdirektivet). I det förra fallet är det oklart vilken än så länge icke-internaliserad extern effekt som systemet ska internalisera. Tar man
dessutom hänsyn till samhällsekonomisk effektivitet, m.a.o. att marginalkostnaden för att internalisera exempelvis klimatexternaliteten ska vara lika för alla utsläppskällor, och de övriga effekterna på bl.a. markanvändning och de utsläpp och biodiversitets- effekter som uppstår pga. ökad biodrivmedelsproduktion, är det högst oklart huruvida det är klokt att öka förbrukningen av biodrivmedel upp till den nivå som stipuleras i förnybarhetsdirektivet.20 Medan en lösning på global uppvärmning förutsätter att även utsläpp från transportsektorn minskar, verkar dagens biodrivmedel inte vara lösningen på problemet. Frågan om hur utsläppen ska kunna minskas på ett kostnadseffektivt sätt förutsätter samarbete mellan de som kan den tekniska delen av frågan och således kan föreslå och komma fram med alternativa drivmedel samt bedöma den faktiska miljö- effekt som dessa orsakar, och samhällsvetare, framförallt nationalekonomer, som kan se till att styrningen mot de nya drivmedlen sker på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt, givet en helhetssyn på frågan.
Vår främsta rekommendation är således att om ett kvotpliktsystem införs i Sverige i närmaste framtid, måste detta ske på ett kostnadseffektivt och flexibelt sätt så att de biodrivmedel som har möjlighet att leverera bäst valuta för pengarna och dessutom störst miljönytta får den största möjligheten att komma in på marknaden. Därför är det viktigt att ha ett system där alla biodrivmedel konkurrerar med varandra, och där en enda kvot existerar för alla de icke-förnybara bränslena,. inte så att den reglerande myndigheten försöker detaljstyra genom att dela in kvoten i små bitar för varje icke- förnybart bränsle, eller försöker tvinga in vissa andelar förnybart bränsle för att ersätta varje fossilt bränsle. Med andra ord förordar vi kvot 1 som beskrevs och analyserades i avsnitt 3.3. Dessutom förordar vi att handel i biodrivmedelscertifikat ska tillåtas trots farhågor om marknadsmakt. Även i närvaro av marknadsmakt på certifikatmarknaden ökar handel systemets effektivitet.
Det är vidare viktigt att styra biodrivmedelsproduktionen i en riktning där växthusgas- utsläppen från produktionen minskar i snabbast möjliga takt. Detta kan åstadkommas på åtminstone två olika sätt. För det första kan EU:s hållbarhetskriterier utvidgas så att dessa tar hänsyn även till de effekter som har med indirekta förändringar i land-
användning att göra, så att en ökad förbrukning av biodrivmedel verkligen leder till en minskning i växthusgasutsläppen. Ett annat alternativ, eller möjligtvis ett komplement till hållbarhetskriterierna är att använda ekonomiska styrmedel. Således borde även biodrivmedlen energi- och koldioxidbeskattas, där koldioxidskatten bör beräknas inte bara utifrån en livscykelberäkning av utsläppen utan hänsyn måste också tas till indirekta förändringar i markanvändningen (Indirect Land Use Change, ILUC). Hur drivmedelsbeskattning påverkar kvotpliktsystemet visades i Avsnitt 4.3 – skatten höjer priset både på biodrivmedel och konsumentpriset på drivmedel och därmed minskar efterfrågan för all bränsle. Biodrivmedelsefterfrågan minskar i proportion till kvotens storlek. Företrädesvis skulle beskattningen differentieras utifrån varje biodrivmedel- partis härkomst, så att om de totala (CO2) utsläppen från exempelvis brasiliansk etanol
20 Se även en rapport av FAO, IFAD, IMF, OECD, UNCTAD, WFP, the World Bank, the WTO, IFPRI
och the UN HLTF (2011) som uppmuntrar regeringar att ta bort de subventioner och mål för förbrukning (kvotplikt) som i dag gäller för biodrivmedel.
understiger utsläppen från amerikansk etanol, skulle den förra beskattas med en lägre skattesats än den senare. I praktiken kan dock detta vara svårt att åstadkomma. Istället kan det vara lättare att beskatta varje enstaka typ av biodrivmedel utifrån ett beräknat genomsnittligt koldioxidutsläpp per år. Detta skulle ge ett sammantaget incitament att minska varje biodrivmedels koldioxidutsläpp, och skulle dessutom internalisera den externa effekten från utsläpp. Optimalt skulle naturligtvis vara att beskatta även de övriga miljöeffekter som uppstår pga. produktionen och konsumtionen av biodrivmedel (exempelvis effekten på biodiversitet, N2O utsläpp osv).
Ett antal ytterligare frågor har lyfts upp i samband med diskussionerna om
kvotpliktsystem. Bl.a. har det föreslagits att Sverige borde ha en biodrivmedelskvot som är striktare än det som stipuleras av förnybarhetsdirektivet. Utifrån vår analys där det är oklart vilken extern effekt som internaliseras av kvoten, och med hänsyn till bio-
drivmedlens miljöeffekter avråder vi från en striktare kvot och förordar snarare en strikt analys om den optimala kvotnivån, både för Svensk och för EU:s del.
En annan fråga gäller framtiden för E85 som fram tills nu har subventionerats kraftigt i Sverige. Såsom vi har visat är det möjligt att höginblandning behövs för att försäkra kvotpliktsystemets kostnadseffektivitet i närvaro av bränslekvalitetsnormer. Om E85 har någon chans att konkurrera med de övriga biodrivmedlen på jämförbara villkor är inte klart – klart är dock att åtminstone på kort sikt har drivmedlet ett visst försprång före andra drivmedel som skulle kunna höginblandas. En del av detta försprång utgörs av pumplagen som har sett till att möjligheten att tanka förnybara bränslen har ökat. Vi ser att varken låsningen till E85 eller pumplagen hindrar implementeringen av ett kvotpliktsystem i den form som vi föreslår.
Slutligen uppstår frågan om alternativa styrmedel för att nå EU:s utsatta mål. Det
styrmedlet som används i Sverige i dag, nämligen subventioner till biodrivmedel, strider inte bara mot EU:s statsstödsregler utan även mot principen om att ”förorenaren
betalar”. Om man anser att bilisterna och inte skattebetalarna ska betala för
omställningen av transportsektorn är ett kvotpliktsystem som vältrar över kostnaderna på bilisterna att föredra före subventioner. En stycksubvention (”feed-in tariff”) på biodrivmedel riskerar dessutom att bli mycket dyrt – en jämförelse mellan exempelvis det tyska feed-in tariffsystemet för att föra in förnybar el med det Svenska
elcertifikatsystemet visar att det förra är mycket dyrare än det senare per kWh (källa: muntlig information från Energimyndigheten).
Vår slutsats är därför att om man ska införa ett kvotpliktsystem för biodrivmedel sker detta bäst samtidigt med ett införande av energi- och koldioxidbeskattning på
biodrivmedel. Detta skulle göra biodrivmedlen dyrare för konsumenterna än vad de är i dag. Införandet av ett kvotpliktsystem leder dock i vilket fall som helst till höjda
drivmedelspriser (förutom ifall ett kvotpliktsystem kombineras med skatterabatter till biodrivmedel, vilket vi starkt avråder ifrån), pga. att ett högre biodrivmedelspris behövs för att stimulera utbudet. Existensen av kvotplikten skulle då garantera en viss
efterfrågan, och således marknadsandel för dessa bränslen. Samtidigt skulle energi- och koldioxidbeskattning av biodrivmedel ge incitament till en energieffektivisering av även de så kallade miljöbilarna. Kombinationen av styrmedel skulle garantera en marknad för biodrivmedel samtidigt som den skulle ge incitament till en teknologiutveckling som minskade dessa drivmedels miljöeffekter.
Litteraturförteckning
Ahola, H., Carlsson, E., & Sterner, T. (2009). Är bensinskatten regressiv? Ekonomisk debatt, 37(2), 71-77.
Aidt, T. S. (1998). Political internalization of economic externalities and environmental policy. Journal of Public Economics, 69, 1-16.
Bowyer, C. (2010). Anticipated indirect land use change associated with expanded us of biofuels and bioliquids in the EU - An analysis of the National Renewable Energy Action Plans. Institute for European Environmental Policy. Brännlund, R., & Kriström, B. (1998). Miljöekonomi. Lund: Studentlitteratur. Carlén, B. (2011). On safety valves and market power in tradable permit systems.
Stockholm: Department of Transport Economics, Swedish National Road and Transport Research Institute.
Carlén, B., Mandell, S., & Carling, A. (2005). Svensk klimatpolitik under nationellt utsläppsmål respektive avräkningsmål. Eskilstuna: Energimyndigheten, ER 2005:29.
Chakravorty, U., Hubert, M.-H., & Noestbakken, L. (2009). Fuel versus food. University of Alberta, Department of Economics.
de Gorter, H., & Just, D. R. (2009). The economics of a blend mandate for biofuels. American Journal of Agricultural Economics, 91(3), 738-750.
Drazen, A., & Limão, N. (2008). A bargaining theory of inefficient redistribution policies. International Economic Review, 49(2), 621-657.
Edwards, R., Mulligan, D., & Marelli, L. (2010). Indirect land use change from increased biofuels demand: Comparison of models and results for marginal biofuels production from different feedstocks. European Commission, Joint Research Centre, Institute for Energy.
Energimyndigheten. (2009). Kvotpliktsystem för biodrivmedel. Energimyndighetens förslag till utformning. Eskilstuna: Energimyndigheten ER2009:27.
FAO; IFAD; IMF; OECD; UNCTAD; WFP; the World Bank; the WTO; IFPRI; the UN HLTF. (2011). Price volatility in food and agricultural markets: Policy
responses. Tillgänglig på: http://ictsd.org/i/agriculture/106203/.
Fargione, J., Hill, J., Tilman, D., Polasky, S., & Hawthorne, P. (2008). Land clearing and the biofuel carbon debt. Science, 319, 1235-1238.
Fredrikssion, P. G. (1997). The political economy of pollution taxes in a small open economy. Journal of Environmental Economics and Management, 33(1), 44-58. Hahn, R. W. (1984). Market power and transferable propoerty rights. The Quarterly
Journal of Economics, 99(4), 753-765.
Hertel, T. W., & Beckman, J. (2011). Commodity price volatility in the biofuel era: An examination of the linkage between energy and agricultural markets. NBER working paper series, 16824.
Hertel, T. W., Tyner, W. E., & Birur, D. K. (2010). The global impacts of biofuel mandates. The Energy Journal, 31(1), 75-100.
Hiederer, R., Ramos, F., Capitani, C., Koeble, R., Blujdea, V., Gomez, O., o.a. (2010). Biofuels: A new methodology to estimate GHG emissions from global land use change. A methodology involving spatial allocation of agricultural land demand and estimation of CO2 and N2O emissions. European Commission, Joint Research Centre.
Jehle, G. A., & Reny, P. J. (1998). Advanced microeconomic theory. Reading, Massachusetts: Addison-Wesley.
Keeney, R., & Hertel, T. W. (2009). The indirect land use impacts of United States biofuel policies: The importance of acreage, yield, and bilateral trade responses. American Journal of Agricultural Economics, 91(4), 895-909.
Kling, C., & Rubin, J. (1997). Bankable permits for the control of environmental pollution. Journal of Public Economics, 64(1), 101-115.
Kretschmer, B. (2011). The land-use implications of EU bioenergy policy: Going beyond ILUC. Institute for European Environmental Policy.
Kverndokk, S., & Rosendahl, K. E. (2011). The effect of transport regulation on the oil market: Does market power matter? USAEE-IAEE Working Paper, 11-073. McKitrick, R. (2001). The design of regulations expressed as ratios or percentage
quotas. Journal of Regulatory Economics, 19(3), 295-305.
Melillo, J. M., Reilly, J. M., Kicklighter, D. W., Gurgel, A. C., Cronin, T. W., Paltsev, S., o.a. (2009). Indirect emissions from biofuels: How important? Science, Sciencexpress, 1-8.
Mitchell, D. (2008). A note on rising food prices. World Bank Policy Research Working Paper, 4682.
Parry, I. W., Walls, M., & Harrington, W. (2007). Automobile externalities and policies. Journal of Economic Literature, 45(2), 373-399.
Petersen, J.-E. (2008). Energy production with agricultural biomass: environmental implications and analytical challenges. European Review of Agricultural Economics, 35(3), 385-408.
Pimentel, D., Merklein, A., Toth, M. A., Karpoff, M. N., Paul, G. S., McCormack, R., o.a. (2009). Food versus biofuels: Environmental and economic costs. Human Ecology, 37, 1-12.
Pingali, P., Raney, T., & Wiebe, K. (2008). Biofuels and food security: Missing the point. Review of Agricultural Economics, 30(3), 506-516.
Rajagopal, D., & Zilberman, D. (2007). Review of environmental, economic and policy aspects of biofuels. World Bank Policy Research Working Paper, 4341.
Rubin, J. (1996). A model of intertemporal emissions trading, banking, and borrowing. Journal of Environmental Economics and Management, 31(3), 269-286.
Searchinger, T. D., Heimlich, R., Houghton, R. A., Dong, F., Elobeid, A., Fabiosa, J., o.a. (2008). Use of U.S. croplands for biofuels increases greenhouse gses through emissions from land-use change. Science, 319, 1238-1240. Serra, T., Zilberman, D., & Gil, J. M. (2010). Price volatility in ethanol markets.
Serra, T., Zilberman, D., Gil, J. M., & Goodwin, B. K. (2010). Price transmission in the US ethanol market. i M. Khanna, J. Scheffran, & D. Zilberman, Handbook of bioenergy economics and policy (ss. 55-72). Springer Science Verlag.
Sexton, S., Rajagopal, D., Zilberman, D., & Hochman, G. (2008). Food versus fuel: How biofuels make food more costly and gasoline cheaper. Agricultural and Resource Economics Update, 12(1), 1-6.
Sterner, T. (2007). Fuel taxes: An important instrument for climate policy. Energy Policy, 35, 3194-3202.
Sterner, T. (Red.). (2011). Fuel Taxes and the Poor. The Distributional Effects of Gasoline Taxation and Their Implications for Climate Policy. Washington, D.C.: Resources for the Future Press.
Stranlund, J. K. (2009). A safety valve for emissions trading. Department of Economics, University of Massachussets Amherst.
Timilisina, G. R., & Mevel, S. (2011). Biofuels and climate change mitigation. A CGE analysis incorporating land-use change. World Bank Policy Research Working Paper, 5672.
Wibe, S. (2010). Etanolens koldioxideffekter. En översikt av forskningsläget. Rapport till Expertgruppen för miljöstudier, 2010:1.
Zilberman, D. D., Hochman, G., & Rajagopal, D. (2010). Indirect land use change: A second best solution to a first class problem. CUDARE Working Paper, 1110.
www.vti.se vti@vti.se
VTI är ett oberoende och internationellt framstående forskningsinstitut som arbetar med forskning och utveckling inom transportsektorn. Vi arbetar med samtliga trafikslag och kärnkompetensen finns inom områdena säkerhet, ekonomi, miljö, trafik- och transportanalys, beteende och samspel mellan människa-fordon-transportsystem samt inom vägkonstruktion, drift och underhåll. VTI är världsledande inom ett flertal områden, till exempel simulatorteknik. VTI har tjänster som sträcker sig från förstudier, oberoende kvalificerade utredningar och expertutlåtanden till projektledning samt forskning och utveckling. Vår tekniska utrustning består bland annat av körsimulatorer för väg- och järnvägstrafik, väglaboratorium, däckprovnings- anläggning, krockbanor och mycket mer. Vi kan även erbjuda ett brett utbud av kurser och seminarier inom transportområdet.
VTI is an independent, internationally outstanding research institute which is engaged on research and development in the transport sector. Our work covers all modes, and our core competence is in the fields of safety, economy, environment, traffic and transport analysis, behaviour and the man-vehicle-transport system interaction, and in road design, operation and maintenance. VTI is a world leader in several areas, for instance in simulator technology. VTI provides services ranging from preliminary studies, highlevel independent investigations and expert statements to project management, research and development. Our technical equipment includes driving simulators for road and rail traffic, a road laboratory, a tyre testing facility, crash tracks and a lot more. We can also offer a broad selection of courses and seminars in the field of transport.