Den generella framväxten av en omfattande granskning i äldreomsorgen i form kvalitetsuppföljningssystem, avtalsuppföljning, brukarundersökning- ar m.m. måste ses i ljuset av Lagen om valfrihet (LOV) och att valfrihet och konkurrens blivit ledstjärnor för äldreomsorgen. Solna stad ligger cirka 5-10 år före i denna förändringsprocess jämfört med Örebro kom- mun, trots det är systemen likartade även om Solna har fler privata utfö- rare. Vi kan dock inte se att just antalet privata utförare utgör en avgö- rande skillnad eftersom äldreomsorgen i båda kommunerna har konkur- rens och valfrihet som centrala principer och som motiverar utvecklandet av uppföljningssystemen. På basis av vår studie kan vi varken se att Öre- bro kommun har specifika saker att lära eller undvika jämfört med Solna stad. Det är i grunden likartade system. Däremot visar denna rapport ett antal andra tydliga resultat, som vi nu ska sammanfatta.
För det första är granskningssamhället tydligt närvarande inom äldre- omsorgen, vilket tar sig uttryck i en komplex kontroll- och gransknings- verksamhet från många olika aktörer. Den innehåller kvalitetsuppfölj- ningar, avtalsuppföljningar, brukarundersökningar m.m. Det är svårt att se alla granskningsaktiviteter och mätningar som delar i en genomtänkt helhet, vilket utgör en utmaning för verksamheterna som kontinuerligt ska bidra med olika typer av information till dessa granskningsaktiviteter. Det stjäl tid från den faktiska verksamheten (vården av de äldre) och skapar stress för personal och verksamhetschefer. De vet inte alltid heller om och hur olika uppföljningar, utvärderingar och mätinstrument används, vilket underminerar motivationen att bidra.
Detta innebär, för det andra, att väldigt mycket information om verk- samheterna ackumuleras över tid, vilket å ena sidan kan ses som ett viktigt underlag för rationella kundval, men som å andra sidan kan vara svårt att tillgodogöra sig i praktiken för äldre och anhöriga. Det blir svårt att agera rationellt i betydelsen ta till sig och värdera den omfattande informationen inför beslut, som i regel sker under tidspress i besvärliga situationer, som ofta präglas av sjukdom, oro och rädsla. Valfrihet är särskilt svårt att förverkliga på ett bra sätt inom äldreomsorgen. I praktiken får valfrihet och konkurrens en relativt ytlig och begränsad karaktär och det är tvek- samt om den bidrar till kvalitetsutveckling av äldreomsorgen.
För det tredje är det framför allt nämndpolitikerna med ansvar för äldreomsorgen som upplever att uppföljningarna är värdefulla för deras arbete. De anser sig vara beroende av dem och upplever att uppföljningar-
na i huvudsak fungerar mycket väl; dock finns en viss medvetenhet om att det är svårt att mäta och värdera kvalitativa aspekter som nöjdhet bland brukare. De problematiserar inte detta närmare och förlitar sig på existe- rande system, som i hög grad har utvecklats och drivs av kommunala tjänstemän.
För det fjärde är de verksamhetsansvariga ambivalenta till gransknings- systemen. Å ena sidan upplevs det positivt med tydlig styrning och att få ”kvitto” på att verksamheten fungerar väl, å andra sidan finns en upple- velse av att de tar mycket tid i anspråk och att granskningarna ändå inte går på djupet på ett tillfredsställande sätt. Granskningarna handlar mer om ledning och styrning och därmed om förutsättningar för kvalitet i verksamheten, men har betydligt svårare att komma åt faktiska kvalitets- relationer i verksamheterna: det som berör brukarna direkt.
Svårigheten att komma åt verkliga kvalitetsproblem innebär, slutligen, två andra typer av problem för verksamheterna, som är nära samman- kopplade. När granskningarna inte mäter faktiska kvalitetsförsämringar kan de inte heller garantera en rättvis konkurrens mellan olika utförare. Det finns en uppenbar risk att verksamheter kan minska sina kostnader genom försämrad kvalitet och att komma undan med det. Vidare innebär relativt ytliga granskningar att inte heller arbetsmiljöproblem uppmärk- sammas på ett systematiskt sätt. En god arbetsmiljö och kvalitet i äldre- omsorgen går hand i hand. När allvarliga brister finns är sannolikheten större att de uppmärksammas tack vare visselblåsare och kritiska gransk- ningar av media, snarare än som en följd av kommunala kvalitetsuppfölj- ningar.
Dessa resultat sammanfaller väl med en del kloka insikter från forsk- ningen om utvärderingsanvändning, som vi sammanfattade och diskute- rade i avsnitt 2. Precis som i många olika verksamheter görs det också inom äldreomsorgen en mängd olika utvärderings- och uppföljningsinsat- ser med omfattande datainsamlingar, samtidigt som användningen av dessa data är begränsad i flera olika avseenden. I detta fall är användning- en framför allt begränsad till politisk kontroll och beslutsfattande av för- troendevalda politiker, vilket naturligtvis utgör en mycket viktig legitime- rande funktion för det demokratiska systemet. Däremot visar forskningen att verksamheter ofta har en relativt begränsad användning av utvärde- rings- och uppföljningsresultat.
Avslutningsvis vill vi understryka att vi också har lyft fram idéer och förslag på hur de managementinriktade kvalitetsuppföljningssystemen kan kompletteras genom ökad transparens, stärkt brukarroll och offentliga
samtal. En omprioritering som innebär att kvalitetsuppföljningarna tonas ned till fördel för en mer öppen och pluralistisk granskning kan förhopp- ningsvis medföra att faktiska kvalitetsrelationer och problem ute i verk- samheterna uppmärksammas på ett bättre sätt. Vi tror att mycket skulle vara vunnet om äldreomsorgen i högre grad skulle genomsyras av transpa- rens, inflytelserika äldre och kritiska offentliga samtal. Det skulle för- hoppningsvis innebära att äldreomsorgen blev en angelägenhet för många fler än idag.
Referenser
Alvesson, M. (2006) Tomhetens triumf: Om grandiositet, illusionsnummer
& nollsummespel. Stockholm: Atlas. Andersson, D. (2013, 27 sep)
IVO: Halva personalen saknar utbildning. Nerikes Allehanda. Hämtad från http://na.se/nyheter/orebro/1.2225974-ivo-halva-personalen-
saknar-utbildning
Andersson, K. (2010) ”Valfrihet och mångfald – ett dilemma för hem- tjänsten”. Socialvetenskaplig tidskrift nr 3-4, 2010.
Beck, U. (2000) Risksamhället: på väg mot en annan modernitet. Göte- borg: Bokförlaget Daidalos.
Bemelmans-Videc, M-L., Rist, R.C. & Vedung, E. (red.) (2007) Carrots,
Sticks & Sermons. Policy Instruments & Their Evaluation. New
Brunswick: Transaction Publishers.
Claesson, A. (2015) Utvärdering som stödjande verktyg vid kompetensut-
veckling – överföring av lärande och kunskapsanvändning bland per- sonal i äldreomsorgen. Örebro: Örebro universitet.
Dahler-Larsen, P. (2012) The Evaluation Society. Stanford: Stanford Uni- versity Press. Eriksson, C. (2013, 9 okt) Kommunen tar över kritiserat boende. Nerikes Allehanda. Hämtad från
http://na.se/nyheter/orebro/1.2239243-kommunen-tar-over-kritiserat-
boende
Dominelli, L. (2004) Social Work: Theory and Practice for a Changing
Profession, Cambridge, Polity Press.
Hall, P. (2012) Managementbyråkrati – organisationspolitisk makt i
svensk offentlig förvaltning. Malmö: Liber.
Johansson, V. & Karlsson, L. (2013) Granskning som möjlighet och hot, i V. Johansson & L. Lindgren (red.) Uppdrag offentlig granskning. Lund: Studentlitteratur.
Johansson, V. & Lindgren, L. (2013) Uppdrag offentlig granskning, i V. Johansson & L. Lindgren (red.) Uppdrag offentlig granskning. Lund: Studentlitteratur.
Karlsson, O. (1999) Utvärdering – mer än metod: tankar och synsätt i
Kastberg, G. (2005) Kundvalsmodeller: en studie av marknadsskapare och skapade marknader i kommuner och landsting. Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Diss., Göteborgs universitet.
King, J. A. (2004) Tikkun olam. The roots of participatory evaluation, i M. C. Alkin (red.), Evaluation roots: Tracing theorists' views and in-
fluences. Thousand Oaks, CA: Sage.
Le Grand J. & W. Bartlett (1993) “The Theory of Quasi-Markets”, i Le Grand J. & W. Bartlett (red.) (1993). Quasi-Markets and Social Policy. Basingstoke: Macmillan Press.
Lincoln, Y. S. & Guba, E. G. (1985) Naturalistic inquiry. Beverly Hills: Sage. Lindgren, L. (2008) Utvärderingsmonstret. Kvalitets- och resul-
tatmätning i den offentliga sektorn. Lund: Studentlitteratur.
Lindgren, L. (2012) Terminologihandbok för utvärdering. Lund: Student- litteratur.
Patton, M. Q. (2008) Utilization-Focused Evaluation. Thousand Oakes: Sage.
Petersén, A. C. & Olsson, J. I. (2014) An evaluation paradox in social work? An empirical study of evaluation use in connection with tempo- rary programmes in Swedish social work, European Journal of Social
Work, 17(2), sid. 175-191.
Power, M. (1997) The Audit Society. Oxford: Oxford University Press. Rossi, P. H., Freeman, H. E., & Lipsey, M. W. (1999) Evaluation: A sys-
tematic approach. Thousand Oaks, CA: Sage.
Scriven, M. (1991) Evaluation thesaurus (4th ed.) Newbury Park, CA:
Sage.
Socialstyrelsen. (2006) Socialt arbete med äldre. Förslag till kompetensbe-
skrivning för handläggare inom äldreomsorg. Publicerad oktober 2006
Artikelnr:2006-110-21.
Sundström, G. (2014) Var tredje äldre bor ensam. Statistiska centralbyrån, 2014:5. Hämtad från http://www.scb.se/sv_/Hitta-
statistik/Artiklar/Var-tredje-aldre-bor-ensam/ 2016-04-09.
Vedung, E. (2009) Utvärdering i politik och förvaltning. Lund: Studentlit- teratur.
Weiss, C. (1988) Evaluation for decisions: Is anybody there? Does any- body care? Evaluation Practice, 9(1), sid. 5–19.
Weiss, C. (1998) Evaluation, New Jersey: Prentice Hall.
Weiss, C. (2004) Rooting for evaluation: A cliff notes version of my work, i M. C. Alkin (red.) Evaluation roots: Tracing theorists' views and in-
fluences. Thousand Oaks, CA: Sage
Weiss, C. H., Murphy-Graham, E., & Birkeland, S. (2005) An alternate route to policy influence: How evaluations affect D.A.R.E. American