Syftet med rapporten har varit att ge en fördjupad bild av de komplexa förutsätt-ningarna inom samhällsplaneringen idag och skapa förståelse för samordnings-utmaningar i tidiga skeden. Ett viktigt mål med rapporten har varit att samman-ställa de viktigaste utmaningarna inom planeringssamarbetet mellan Trafikver-ket, kommuner och regionalt utvecklingsansvariga, samt även ge översyn kring arbetssätt inom tidiga skeden.
De rådande förutsättningarna inom samhällsplaneringen och hållbarhetsutma-ningen kräver en samordnad planering. Det är ingen enkel uppgift och det plane-ringssamarbete som måste till är mångfacetterat. Kraven på nya styrningsformer från ett governance-perspektiv understryker ytterligare betydelsen av samverkan i flera nivåer och i nätverk mellan samhällets aktörer. Både i Sverige och inter-nationellt pågår (mer eller mindre) experimentella försök att finna nya samver-kansformer och planeringsmodeller för att hantera de rådande utmaningarna. Detta återspeglas i förändringarna av myndighetsstyrningen, lagstiftningen och de nya planeringsmetoder som introducerats de senaste åren.
Argumenten för en nära och tidig samverkan mellan aktörerna handlar om att möta oförutsägbarheten och den komplexa delen av planeringen. Ökad gemen-sam förståelse för potentiella målkonflikter, problem, utmaningar, evidens, pla-ner och strategier tidigt i processen leder till ökad kunskap om potentiellt bättre lösningar i framtiden. Det delade ansvaret för olika planeringsuppgifter medför även att alla aktörerna är i behov av varandras kunskap och åtaganden för att genomföra planeringen. Att i tidigt skede utbyta information framhävs (i både teorin och praktiken) som ett sätt att öka tilliten mellan aktörerna, som i sin tur leder till ökad genomförbarhet och måluppfyllelse av planeringen.
Samtidigt kan denna form av planering medföra utmaningar om det inte organi-seras på ett strukturerat sätt. Många av aktörerna upplever att processerna blir mer resurskrävande, och att det är svårt att avgränsa och organisera samverkan med ”alla berörda parter” på ett effektivt sätt. Särskilt utmanande blir det när det handlar om samverkan i tidigt skede som inte är formellt reglerat i processen. Det kan delvis återföras till spänningen mellan kraven på allt effektivare och mer transparenta processer som utifrån ett teoretiskt perspektiv utgår från två skilda logiker. Strävan efter effektivitet och legitimitet bör hanteras med tydliga avväg-ningar för att säkerställa att de formella delarna av processer efterföljs och att inte parallella processer genomförs. Medvetenhet och mer kunskap kring avväg-ningar mellan dessa perspektiv kan bidra till ökad förståelse för hur aktörerna kan hantera formella och informella sammanhang.
Utmaningar i planeringssamarbetet
Översynen av planeringsläget visar på ett antal konkreta utmaningar inom plane-ringssamarbetet. Det handlar om flera parallella utmaningar som till stor del kan relateras till processuella utmaningar, men även till frågor som rör samsyn om
planeringsunderlag, kunskap och kompetens om varandras processer samt hur de interna resurserna hanteras.
Samordningsprocessen i tidiga skeden
Det finns många genomtänkta metoder för arbete i tidigt skede och samarbetet fungerar på många sätt bra mellan Trafikverket, kommunerna och de regionalt utvecklingsansvariga. Det finns delvis redan idag etablerade rutiner för infor-mella möten infor-mellan aktörerna, men samtidigt upplever aktörerna en stor utma-ning med att hantera sina resurser på ett effektivt sätt och skapa samsyn om pla-neringen. Detta kan delvis härledas till att samverkansdimensionen mellan aktö-rerna har stärkts i lagstiftningen men inte konkret formaliserat i ett processuellt perspektiv. Ibland medför det otydligheter kring vem som har ansvaret att initi-era samverkan och vem som leder samverkansprocessen i framåt. Till exempel kan det handla om samordningen av det kommunala bostadsbyggande och den statliga infrastrukturplaneringen, där Trafikverket ofta får reagera i ett sent läge under remissrundan på kommunernas planer snarare än att aktörerna tar fram ge-mensamt planeringsunderlag i tidigare skede. I det skedet verkar det även saknas kunskap och kompetens om varandras processer och ansvar, samt hur och när olika planeringsverktyg ska tillämpas i planeringen. Det kan exempelvis handla om när det behövs en ÅVS och hur den förhåller sig till översikts- och detaljpla-neringen, men även kring hur aktörerna ska informera varandra om pågående planering.
Sammantaget finns flera utmaningar för alla aktörer att förstå när, var och hur transportplaneringen kommer in i den kommunala planeringen. Några av de po-tentiella lösningarna som lyfts fram är att hitta mer strukturerade samverkansfor-mer i tidigt skede. Det finns ett stort behov av fler möjligheter till kunskapsutbyte och att kunna föra en dialog där parterna under informella former kan delge varandra planeringsunderlag och utredningar. Ett mer strategiskt angreppssätt lyfts fram både inom teorin och i lärdomarna från många av utvecklingspro-jekten. För att hantera en samordning i alla riktningar krävs ett strategiskt fokus och strukturerat arbetssätt för samverkan. En potentiell väg framåt skulle kunna vara att Trafikverket utvecklar en gemensam samverkansmodell för hur de infor-mella delarna ska hanteras tillsammans med berörda aktörer.
Några förslag på arbetssätt som ämnar att hantera växelverkan mellan formella och informella processer är Forum-Arena-Court modellen och
Samhandlings-trappan. Detta förtydligar vikten av ett strategiskt arbetssätt, och att koppla
sam-man informell samverkan med många aktörer och de formella momenten inom planprocessen. Genom att strukturera samspelet mellan informella arenor och de formella sammanhangen kan de potentiella riskerna kring legitimitet och trans-parens undvikas och bidra till att processerna blir mer effektiva och lättare att hantera resursmässigt.
Samsyn om planeringsunderlag och statens olika tolkningar
En relaterad utmaning som hänger tätt samman med samverkan i tidigt skede är samsyn kring planeringsunderlag och målstyrning. Det framkommer i flera stu-dier att det råder motsättningar mellan målstyrd och prognosstyrd planering. Denna skillnad i grundsyn på planeringen medför målkonflikter redan tidigt i
processen kring vad som ska styra planeringen; är det t ex kommunal bostads-försörjning eller regional framkomlighet?
Förutom den rent formella rollen Trafikverket har som remissinstans finns även en del otydligheter kring Trafikverkets roll i översiktsplaneringen. Det finns be-hov av att etablera en strategisk samverkan i översiktsplaneringen så att kopp-lingen mellan bebyggelseplanering och infrastrukturplanering etableras redan i ett tidigt skede. Tidigare erfarenheter visar exempelvis på att Trafikverket ofta kommer in för sent i översiktsplaneringen och att det finns behov av att etablera en mer kontinuerlig och levande dialog med kommunerna.
En annan utmaning som visar på att problem uppstår i sent skede i planprocessen är de statliga myndigheternas tolkning av riksintressena. Hanteringen av dessa upplevs av kommunerna som oförutsägbar och de kommunala planerarna känner stor osäkerhet kring hur Trafikverket och olika länsstyrelser tillämpar bestäm-melserna. Ett tätare samarbete i tidigt skede mellan kommunerna och Trafikver-ket skulle kunna leda till bättre förståelse och mer förutsägbara planeringsförut-sättningar för kommunerna.
Planeringen i flera nivåer och funktionella samarbeten på regional nivå En genomgång visar på komplexa planeringsförutsättningar för alla aktörer och det finns en del otydligheter kring samordningsansvaret. Samordningsdimens-ionen har stärkts i lagstiftningen, men samtidigt kvarstår utmaningen att utveckla gemensamma processer och systematisera samverkan i flera nivåer. Parallellt med detta finns det också många osäkerheter kring de formella delarna av plane-ringssystemet och vilken roll de olika planerna och strategierna kommer att ha i framtiden. Översiktsplanens funktion utreds och den fysiska planeringen på reg-ional nivå diskuteras, det finns därmed flera potentiella möjligheter att utveckla en mer samordnad planering inom ramen för dessa uppdrag.
Utifrån rådande formella förutsättningar är framförallt Trafikverkets roll inom översiktsplaneringen och det regionala tillväxtarbetet prioriterade utmaningar. Regional fysisk planering har identifierats ha potential att överbrygga samord-ningen mellan nationell infrastrukturplanering och kommunal översiktsplane-ring. Breda överenskommelser är en metod som använts relativt begränsat och som SKL framhäver har en stor möjlighet att användas i fler sammanhang. När det gäller mer informella moment, i form av till exempel olika former av nät-verksmöten, finns det behov av att hitta mer strukturerade former både på kom-munal och regional nivå. Ett förslag är att hitta en bättre struktur för regelbundna mötesformer och att utveckla informella nätverksplattformar, exempelvis som i TRAST modellen. Strukturerande mötesformer i en informell miljö har potential att fånga upp otydliga planeringsutmaningar och kan bidra till bättre samsyn mel-lan aktörerna. Här framhävs även den regionala nivån som en viktig nivå i pla-neringen där det kommunala, regionala och statliga myndigheter kan mötas för att hantera gemensamma frågeställningar. I detta sammanhang kan även trafik-strategier på regional nivå nämnas som ett tänkbart planeringsverktyg som kan vidareutvecklas och har en potential att fånga in strategiska frågeställning i tidigt skede, samt i ett regionalt sammanhang.
5. Referenser
Albrechts, L. (2004). Strategic (spatial) planning reexamined. Environment and Planning B: Planning and design, 31(5), 743-758.
Albrechts, L., & Balducci, A. (2013). Practicing strategic planning: in search of critical features to explain the strategic character of plans. disP-The Planning Re-view, 49(3), 16-27.
Arts, J., Linssen, R., Hanekamp, T., & Broesi, R. (2014). Networking for Urban Vitality (NUVit)–Practical Experiences & Research Agenda. Rijkswaterstaat, Delft.
Blücher, G., & Graninger, G. (2006). Planering med nya förutsättningar: Ny lag-stiftning, nya värderingar. Linköping University Electronic Press.
Eriksson, A. (2005). Samhandling för innovationsledd tillväxt. Vinnova.
Fernström A, Johansson F, Tornberg P (2016). Livet efter ÅVS - FOI-studie om förutsättningar för genomförande av steg 1–2-åtgärder efter avslutad åtgärdsvals-studie. WSP Sverige AB.
Fredriksson, C. (2015). En processmodell för strategisk samhällsplanering. Fo-rum-Arena-Court. Forskningsprogrammet Stadsregioner och utvecklingskraft (STOUT).
Hult, Å. Larsson, M-O. Wennberg, H. & Nyström, K. (2017) Motsättningar mel-lan prognosstyrd och målstyrd pmel-lanering av infrastruktur, Rapportnummer C 248, IVL Svenska Miljöinstitutet.
Isaksson, P (2018). Slimmat, snabbt och svenskt Samverkan och ledarskap under Sverigeförhandlingen om höghastighetståg, VR 2018:04, Vinnova rapport Lyons, G., & Davidson, C. (2016). Guidance for transport planning and policy-making in the face of an uncertain future. Transportation Research Part A:
Pol-icy and Practice, 88, 104-116.
Mäntysalo, R., Saglie, I. L., & Cars, G. (2011). Between input legitimacy and output efficiency: Defensive routines and agonistic reflectivity in Nordic land-use planning. European Planning Studies, 19(12), 2109-2126.
Ministry of Infrastructure and the Environment 2017. Optimising Use Pro-gramme – working together is a key, An edition of the Ministry of Infrastructure and the Environment.
Montin, S., & Hedlund, G. (2009). Governance som interaktiv samhällsstyrning: gammalt eller nytt i forskning och politik? Ingår i: Governance på svenska / [ed] Gun Hedlund, Stig Montin, Stockholm: Santérus Förlag, 2009 s. 7-36.
Näringsdepartement 2017. Slutrapport från Sverigeförhandlingen Infrastruktur och bostäder – ett gemensamt samhällsbygge, SOU 2017:107 Slutrapport från Sverigeförhandlingen.
National Audit Office 2015. Devolving responsibilities to cities in England: Wave 1 City Deals, Report by the Comptroller and Auditor General, Ordered by the House of Commons to be printed on 7 July 2015.
O'Brien, P., & Pike, A. (2015). City deals, decentralisation and the governance
of local infrastructure funding and financing in the UK. National Institute
Eco-nomic Review, 233(1), R14-R26.
OECD. Publishing. (2015). The Metropolitan Century: Understanding urbanisa-tion and its consequences. OECD Publishing.
Osborne, S. P. (Ed.). (2010). The new public governance: Emerging perspectives on the theory and practice of public governance. Routledge.
Ranhagen, U., Dahlstrand, A., & Ramstedt, A. (2017) Samskapande i det urbana stationssamhället. Mistra Urban Futures rapport 2017:1.
RUFS 2050. Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen: RUFS 2050 Europas mest attraktiva region storstadsregioner – Genomförande och uppfölj-ning, Stockholm stad.
SKL & Länsstyrelserna 2017. Tidig dialog ökar bostadsbyggandet - Samverkan mellan kommun och länsstyrelse, Sveriges Kommuner och Landsting, 2017. Smas, L. & Fredricsson, C. (2015) Changes and inherent tensions in the Nordic planning systems, Nordregio news publication issue 2, june 2015.
Smas, L. et al (2017). Urban Contractual Policies in Northern Europe, Nordregio Working paper 2017:3.
Smas, L., Fredricsson, C., Oliveira e Costa, S. & Feuk, J (2016). Towards sus-tainable Nordic city-regions. Nordregio Report 2016:2. (Synthesis report of Nor-dic Working Group for Green Growth: Sustainable Urban Regions).
Svenska stadskärnor 2017. Utveckling av aktörssamverkan kopplat till trafikstra-tegier, ärendenummer trv/2015/ 75672, slutrapport, september 2017, Svenska Stadskärnor.
Tillväxtanalys 2014. Samverkan inom ramen för flernivåstyrning. Dnr: 2014/124, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser.
Tornberg, P. (2011). Making sense of integrated planning: challenges to urban and transport planning processes in Sweden (Doctoral dissertation, KTH Royal Institute of Technology).
Trafikverket 2015. Vägen till Trafikverket - Så byggdes ett statligt verk på 180 dagar.
Trafikverket 2016b. Trafikverkets medverkan i det regionala tillväxtarbetet, En redovisning av ett regeringsuppdrag, 2015:054 Trafikverket.
Trafikverket 2017a. Tillgänglighet i ett hållbart samhälle. Intern arbetsrapport, Maj 2017, Trafikverket.
Trafikverket 2017b. Dialog och samverkan med kommuner - Kvalitativ studie, avtalsnummer: Trafikverket 2013/45076Datum: 2017-06-16.
Trafikverket 2017c. Kartläggning av Trafikverkets planeringssamarbete med kommunerna, PM Trafikverket.
Trafikverket, 2016a. Transportsystemet i samhällsplaneringen: Trafikverkets un-derlag för tillämpning av 3-5 kap. miljöbalken och av plan- och bygglagen. Trivector Rapport 2016. Utvärdering av stadsmiljöavtal - Vem kan söka och hur stora är de administrativa effekterna?, Trivector rapport 2016:105.
Trivector Traffic 2010. Stafettbeskrivning för bättre målstyrning i planeringen – slutrapport, Trivector rapport 2010:22.
Wittbom, E., & Rämö, H. (2017). Att styra i rollen som samhällsutvecklare: en inledande fallstudie inom Trafikverket, Företagsekonomiska Institutionen, Stockholms Universitet.
TR A FI K V ER K ET . A U G U ST I 2 0 18 : P U BL IK A TI O N 2 0 18 :18 2: I SB N 9 78 -9 1-77 25 -3 53 -2 : P RO D U K TI O N :F O RM O C H E V EN T. F O TO :M O ST PH O TO , T RA FI K V ER K ET . I LL U ST RT A TI
Trafikverket, 781 89 Borlänge, Besöksadress: Röda vägen 1 Telefon: 0771-921 921, Texttelefon: 010-123 50 00 www.trafikverket.se