36
finansiering av terrorism, vilket i sin tur påverkar den finansiella stabili-teten.
Sammanfattningsvis får det anses vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle att i sig göra inskränkningar i den personliga integriteten i syfte att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Det behöver dock finnas en balans mellan den personliga integriteten och andra intressen och i den mån inskränkningar som görs innebär ett betydande intrång i den personliga integriteten enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen får dessa aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som motiverar dem. Ett helt fritt informationsutbyte kan därför inte komma i fråga. I stället bör ett utökat utbyte av uppgifter omfatta sådana fall där behovet av ett effektivt informationsutbyte är extra starkt och därmed särskilt motiverat. Det bör även säkerställas att regleringen blir proportionerlig och att enskilda inte utsätts för godtyckliga och omoti-verade ingrepp i sin personliga integritet.
I linje med det som nu sagts bör uppgifter endast kunna delas under vissa förutsättningar och av vissa aktörer. Vilka förutsättningar och aktörer det bör röra sig om behandlas i det följande.
6 Samverkan mot penningtvätt eller finansiering av terrorism
6.1 Samverkan mellan myndigheter och verksamhetsutövare
Regeringens förslag: Bestämmelser om samverkan mot penningtvätt och finansiering av terrorism mellan myndigheter och verksamhets-utövare ska införas i penningtvättslagen.
Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med regering-ens. Utredningen föreslår att samverkansformen ska benämnas särskilt beslutad samverkan.
Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.
Polismyndigheten anser att förslaget kan ge myndigheten bättre tillgång till användbar och värdefull information och att det möjliggör för myndig-heten att uppmärksamma tillsynsmyndigheter på aktörer som bedriver tillståndspliktig verksamhet utan att ha anmält eller registrerat denna eller vars företrädare är uppenbart olämpliga. Polismyndigheten framhåller också att förslaget tydliggör ramarna i det samarbete som sker mellan myndigheten och de fem största bankerna (Samlit) samt mellan Polis-myndigheten och Finansinspektionen. Svenska Bankföreningen framhåller att ett närmare samarbete mellan myndigheter och verksamhetsutövare är ett nödvändigt steg för att kunna bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism och påpekar att förslaget kan förbättra arbetet i Samlit.
Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regering-ens.
37 Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot
det.
Skälen för regeringens förslag
Ett utökat informationsutbyte kan utformas på olika sätt
Utredningen har övervägt flera alternativ för att underlätta ett informa-tionsutbyte mellan myndigheter och verksamhetsutövare. Gemensamt för alternativen är att de under vissa förutsättningar innebär att sekretess eller annan tystnadsplikt får ge vika för intresset att utbyta information om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Liksom utredningen bedömer regeringen att valet av regleringsform i praktiken står mellan en uttrycklig uppgiftsskyldighet eller bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som ger en möjlighet för myndigheter att lämna uppgifter utan hinder av sekretess. En reglering genom en ändring av generalklausulen i 10 kap.
27 § OSL bedöms alltså inte som lämplig (jfr prop. 2015/16:167 s. 23).
Oavsett valet av regleringsform måste hänsyn tas till en rad andra frågor när bestämmelser om ett utökat informationsutbyte utformas, inte minst de integritetsfrågor som ett sådant förslag föranleder. Regleringen behöver åtminstone omfatta vilka uppgifter som får utbytas och för vilka ändamål, vem som får lämna och ta emot uppgifter, hur uppgifterna får spridas samt om det i vissa fall ska finnas möjligheter att avstå från att lämna uppgifter.
Dessa frågor behandlas i detta avsnitt och i avsnitt 6.2–6.4.
Informationsutbytet bör ske inom ramen för en närmare avgränsad samverkan
Som beskrivs i avsnitt 5.1 finns det brister i nuvarande möjligheter att utbyta information. Bristerna består framför allt i att nuvarande bestäm-melser om tystnadsplikt i offentlighets- och sekretesslagen och andra lagar inte i tillräckligt hög grad tar hänsyn till det ömsesidiga informationsutbyte som är en förutsättning för att penningtvättslagen ska fungera effektivt. En utökad möjlighet att utbyta uppgifter bör därför ta sikte på att förbättra förutsättningarna för brottsbekämpande myndigheter, tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare att utbyta information med varandra. Regleringen bör säkerställa att den slagsida som finns i dag vid tillämpning av penningtvättslagen inte förstärks, där verksamhetsutövare har omfattande skyldigheter att lämna uppgifter till myndigheter men betydligt sämre möjligheter att få del av relevanta uppgifter från andra aktörer.
För att möjliggöra ett utökat informationsutbyte föreslår utredningen en modell med samverkan mellan myndigheter och verksamhetsutövare.
Förslaget innebär att en eller flera myndigheter, å ena sidan, eller myndig-heter och verksamhetsutövare, å andra sidan, ska få möjlighet att samverka om en avgränsad företeelse i syfte att bekämpa penningtvätt eller finansie-ring av terrorism. Det kan t.ex. handla om att utbyta uppgifter om ett visst kriminellt nätverk eller terroriströrelse eller om att motverka allvarligare former av penningtvätt inom en viss bransch. Inom ramen för samverkan ska uppgifter som huvudregel kunna delas med övriga deltagare i sam-verkan utan hinder av sekretess eller annan tystnadsplikt. Modellen har tagits fram med förebild i det informationsutbyte som sker med stöd av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad
38
het. En förutsättning för att den lagen ska vara tillämplig är att myndig-heter deltar i särskilt beslutad samverkan mot organiserad brottslighet.
Regeringen anser likt utredningen att det finns klara fördelar med att ett utökat informationsutbyte knyts till ett formaliserat och närmare avgränsat samarbete. Det framstår nämligen inte som önskvärt eller ens möjligt att på förhand avgränsa ett informationsutbyte till vissa typer av uppgifter, ärenden eller skyldigheter enligt penningtvättslagen, åtminstone inte om regleringen ska bli effektiv. De erfarenheter som finns hittills från samarbetet inom ramen för Samlit tyder också på att en närmare avgränsad samverkan kan vara ett effektivt medel för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Samtidigt bör det inte vara möjligt att helt fritt dela information inom ramen för samverkan. En avgränsad och formali-serad samverkan ger dock möjligheter att anpassa informationsutbytet till de fall där det är särskilt angeläget. En annan fördel med sådan samverkan är att den typiskt sett skulle ske mellan utpekad personal med särskild erfarenhet eller utbildning. På så sätt kan antalet personer som får del av integritetskänsliga uppgifter begränsas. Ett formellt samarbete ger också goda möjligheter till ett ömsesidigt informationsutbyte mellan deltagarna i samverkan, eftersom det förutsätts att deltagarna arbetar mot ett gemen-samt mål. Detta kan i sin tur leda till att deltagarna får större förtroende och förståelse för varandras uppdrag. Som utredningen redogör för är även erfarenheter från andra länder med liknande samarbeten positiva.
Sammantaget bör därför ett utökat informationsutbyte först och främst ske inom ramen för en avgränsad samverkan. Till skillnad från utred-ningen anser dock regeringen att den föreslagna modellen för samverkan bör benämnas samverkan mot penningtvätt eller finansiering av terrorism i stället för särskild beslutad samverkan. Detta i syfte att särskilja den föreslagna modellen från sådan samverkan som lagen om uppgiftsskyldig-het vid samverkan mot viss organiserad brottsliguppgiftsskyldig-het är tillämplig på.
Samverkan bör bygga på frivillighet
Samverkan syftar till att möjliggöra ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter och verksamhetsutövare om en närmare avgränsad förete-else. Vid bedömningen av om en samverkan bör inledas behöver de myn-digheter och verksamhetsutövare som planerar att delta i samverkan ta ställning till vilka uppgifter som kan komma att delas i samverkan och om ett deltagande är lämpligt (se avsnitt 6.5). Beroende på sammansättningen och syftet med samverkan i ett enskilt fall kan det i vissa fall vara olämpligt för en myndighet eller verksamhetsutövare att delta i samverkan. Utgångs-punkten bör därför vara att samverkan ska bygga på frivillighet. Det bör sammanfattningsvis vara upp till varje deltagare att besluta om den vill delta i en planerad samverkan och en samverkan bör förutsätta att samtliga deltagare har godkänt varandras medverkan.
Bestämmelser om samverkan bör regleras i lag och samlas i penningtvättslagen
Uppgifter som förekommer i arbetet mot penningtvätt eller finansiering av terrorism omfattas ofta av sekretess hos myndigheter eller tystnadsplikt hos verksamhetsutövare. I en samverkan ska uppgifter som utgångspunkt lämnas vidare trots sekretess eller tystnadsplikt (se avsnitt 6.4). I många
39 fall är uppgifterna av känslig karaktär och berör enskilda juridiska eller
fysiska personer. Avsikten med uppgiftslämnandet är att uppgifterna ska användas för att motverka brottslighet. I vissa fall kommer uppgifter att lämnas vidare till enskilda i form av verksamhetsutövare för att bl.a.
övervaka enskildas transaktioner och aktiviteter. Allt detta talar för att det informationsutbyte som kan komma att ske i åtminstone vissa former av samverkan kan innebära ett betydande intrång i enskildas personliga integritet som innebär övervakning eller kartläggning på det sätt som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Förutsättningarna för det informationsutbyte som kan komma att ske i samverkan bör därför regleras i lag. Eftersom bestämmelserna kan komma att innebära begränsningar enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen får begränsningarna, som framgår ovan, aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Regeringen redovisar löpande nedan hur bestämmelserna bör utformas för att ges en proportionerlig utformning.
Utredningens förslag innebär att bestämmelser som närmare reglerar samverkan och förutsättningarna för uppgiftsskyldighet ska införas i ett nytt kapitel i penningtvättslagen (4 a kap.). Dessutom föreslås att en ny bestämmelse som möjliggör uppgiftslämnande från vissa myndigheter (åklagare) respektive till enskilda ska införas i 10 kap. OSL (se avsnitt 6.4). Detta framstår som en lämplig ordning. Att direkt i offentlighets- och sekretesslagen reglera de närmare förutsättningarna för ett informations-utbyte av detta slag framstår som främmande. Det är med tanke på att flera myndigheter föreslås få delta i samverkan (se avsnitt 6.2) heller inte lämpligt att för varje myndighet ange att sekretess får brytas i samverkan i anslutning till de sekretessbestämmelser som gäller för myndigheten.