till Skolinspektionen
Regeringens förslag: En definition av samverkan ska införas i skolla-
gens kapitel om entreprenad och samverkan. Med samverkan ska lik- som hittills i kapitlet avses dels att en kommun sluter avtal med en annan kommun, en region eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt skollagen på ett visst område, dels att den som tar över ansvaret också tar över huvudmannaskapet för uppgif- terna.
177 Ett samverkansavtal ska anmälas till Skolinspektionen.
Regeringens bedömning: Bestämmelserna om vilka uppgifter som
ett samverkansavtal får omfatta bör behållas.
Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med regering-
ens förslag och bedömning, bortsett från att utredningen bedömer att det inte bör införas någon skyldighet för huvudmän att anmäla samverkansav- tal.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för-
slaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem, däribland Statens skolverk, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Helsingborgs, Skellefteå och Uppsala kommuner, Sveriges Kommuner och Regioner, Lärarförbundet och Landsorganisationen i Sverige (LO).
Statens skolinspektion framhåller att utan kännedom om när ansvaret för olika utbildningar förflyttas genom samverkansavtal finns en stor risk att verksamheter undgår Skolinspektionens tillsyn under en onödigt lång tids- period. Skolinspektionen anser därför att det bör införas en bestämmelse om att samverkansavtal ska anmälas till myndigheten. En anmälningsskyl- dighet är också en viktig markering om att ett flyttat huvudmannaskap är en stor och viktig förändring i ansvarsförhållandet gentemot eleverna och även i förhållande till Skolinspektionen. Enligt Skolinspektionen har det i myndighetens tillsyn framkommit exempel på huvudmän som inte har till- räcklig kontroll på om och när ett flyttat huvudmannaskap har skett och där samverkansavtalen har varit bristfälligt dokumenterade. Barnombuds- mannen (BO) ser att det kan finnas en risk att entreprenadavtal och sam- verkansavtal på undervisningsområdet kan öka inom vissa ämnen, i vissa kurser och i olika geografiska områden. Det är därför enligt BO från lag- stiftarens sida viktigt att följa utvecklingen. Huvudmännen bör enligt BO anmäla såväl entreprenadavtal som samverkansavtal till Skolinspektionen. Även Lärarnas Riksförbund anser att huvudmännen bör vara skyldiga att anmäla såväl entreprenadavtal som samarbetsavtal till Skolinspektionen i syfte att skapa överblick över utvecklingen.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: En kommun får enligt
nuvarande bestämmelser i skollagen sluta avtal med en annan kommun om att denna ska ta över ansvaret för den förstnämnda kommunens uppgifter inom förskolan, fritidshemmet, komvux eller sådan pedagogisk verksam- het som avses i 25 kap. skollagen. En kommun får också sluta avtal med en region om att regionen ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom komvux på grundläggande eller gymnasial nivå eller inom komvux som särskild utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå (23 kap. 8 §). Staten får som huvudman för sameskolan, efter avtal med en kom- mun, ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan (23 kap. 10 § skollagen).
Till skillnad från entreprenad innebär bestämmelserna om samverkan i skollagens kapitel om entreprenad och samverkan (23 kap.), att även huvudmannaskapet för uppgifterna överlämnas till en annan aktör. Denna andra aktör får alltså vid samverkan ansvaret för uppgifterna och inte bara för att utföra dem. Att aktören tar över huvudmannaskapet innebär att aktören även tar över den myndighetsutövning som är kopplad till de upp- gifter som överlämnas.
178
Kapitlet om entreprenad och samverkan innehåller redan en definition av entreprenad, som i denna lagrådsremiss föreslås utvidgas något. Med entreprenad föreslås således avses att en huvudman sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom utbildning eller annan verk- samhet som huvudmannen ansvarar för enligt skollagen samt att huvud- mannen behåller huvudmannaskapet för de uppgifter som utförs på entre- prenad (avsnitt 6.3.9). Regeringen bedömer därför att det i kapitlet även bör införas en definition av sådan samverkan som avses i kapitlet, som tydliggör att ett samverkansavtal innebär att den som enligt ett samver- kansavtal ska utföra vissa uppgifter också tar över huvudmannaskapet för uppgifterna. Regeringen föreslår alltså att det i 23 kap. skollagen ska anges att med samverkan avses i kapitlet att en kommun sluter avtal med en annan kommun, en region eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt lagen på ett visst område samt att ett sådant avtal innebär att den som tar över ansvaret också tar över huvud- mannaskapet för uppgifterna. Någon ändring i sak jämfört med nuvarande bestämmelser är inte avsedd.
Formuleringen ”på ett visst område” betyder att det av avtalet bör fram- gå vilken utbildning eller annan verksamhet som samverkan gäller. Det kan vara fråga om att överlämna ansvaret för all utbildning inom en viss skolform eller en avgränsad del, t.ex. viss yrkesutbildning. Andra tänkbara avgränsningar är viss utbildning för barn som bor i en viss del av kommu- nen eller, i fråga om samverkan om samisk förskola, barn som tillhör mål- gruppen för sameskolan.
Att huvudmannaskapet övergår till någon annan får till följd att den överlämnande kommunen inte längre är ansvarig för de aktuella uppgif- terna och således inte är föremål för Skolinspektionens tillsyn när det gäller uppgifterna. Det är i stället den som tar över uppgifterna som Skol- inspektionen ska granska i sin tillsyn. Ett samverkansavtal påverkar alltså Skolinspektionens verksamhet. Enligt utredningen kan det därför finnas anledning att införa en skyldighet för den kommun som överlämnar ansva- ret på ett visst område till någon annan genom ett samverkansavtal enligt 23 kap. skollagen att anmäla avtalet till Skolinspektionen genom att ge in en kopia av avtalet till myndigheten. Utredningen bedömer dock å andra sidan att den ökade administrationen för kommunala huvudmän inte upp- vägs av fördelarna med att Skolinspektionen lättare kan planera sin tillsyn och lämnar därför inte ett sådant förslag. Skolinspektionen lyfter dock fram att det finns huvudmän som inte har tillräcklig kontroll på om och när ett flyttat huvudmannaskap har skett och att samverkansavtal har varit brist- fälligt dokumenterade. Myndigheten framhåller också att utan kännedom om när ansvaret för olika utbildningar förflyttas genom samverkansavtal finns en stor risk att verksamheter undgår Skolinspektionens tillsyn under en onödigt lång tidsperiod. Regeringen föreslår därför att den nämnda anmälningsskyldigheten införs. På så sätt markeras att ett flyttat huvud- mannaskap är en stor och viktig förändring i ansvarsförhållandet gentemot eleverna och även i förhållande till Skolinspektionen, som får ett förbättrat underlag för sin tillsyn. Regeringen bedömer att den ökade administrativa belastning som förslaget att kommunerna ska anmäla sina samverkansav- tal till Skolinspektionen innebär är nödvändig. Som BO pekar på gör anmälningsskyldigheten det också möjligt för Skolinspektionen att föra
179 statistik över vilka skolformer, kommuner och landsdelar som använder
sig av avtalen och i vilken omfattning.
Att införa en skyldighet för alla huvudmän att även anmäla sina entre- prenadavtal enligt skollagen till Skolinspektionen, som BO och Lärarnas Riksförbund förespråkar, skulle dock enligt regeringens mening innebära en alltför tung administrativ börda för huvudmännen. Vid entreprenadavtal behåller också huvudmännen sitt huvudmannaskap, så Skolinspektionen vet i dessa fall vilka myndigheten ska granska. Regeringen delar således i detta fall utredningens bedömning att fördelarna med en sådan anmäl- ningsskyldighet inte uppväger nackdelarna.
Regeringen bedömer att skollagens nuvarande bestämmelser om vilka uppgifter som ett samverkansavtal får omfatta bör behållas. Det innebär att en kommun även i fortsättningen får sluta avtal om samverkan med en annan kommun om uppgifter inom förskolan, fritidshemmet, komvux och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. En kommun får även sluta samverkansavtal med en region om uppgifter inom komvux på grundläggande och gymnasial nivå och komvux som särskild utbildning på grundläggande och gymnasial nivå samt med staten som huvudman för sameskolan om uppgifter inom förskolan.