11.1 Bakgrund
Ärenden som gäller utlänningars rätt att resa in och vistas i Sverige brukar sammanfattas under begreppet utlänningsärenden. En ansökan om uppehållstillstånd eller om svenskt medborgarskap prövas i första hand av Migrationsverket som är central utlänningsmyndighet. Om en ansökan avslås kan beslutet överklagas till Utlänningsnämnden. De bestämmelser som Migrationsverket och Utlänningsnämnden har att tillämpa finns bl.a.
i utlänningslagen (1989:529) och i utlänningsförordningen (1989:547) samt i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap.
För att Migrationsverket och Utlänningsnämnden (nedan utlännings-myndigheterna) skall kunna fatta korrekta och väl underbyggda beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden behöver de ha tillgång till ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Utlandsmyndigheterna – i detta sammanhang ambassader och karriärkonsulat – spelar genom sina expert-kunskaper och lokala nätverk en mycket viktig roll när de medverkar i utredning av enskilda ärenden. En medverkan från utlandsmyndigheterna får emellertid inte medföra att någon enskild person riskerar att lida men i form av exempelvis repressalier från en annan stats myndigheter.
Prop. 2003/04:93
84 Bestämmelser om sekretess till skydd för utlänningar finns i 7 kap.
14 § sekretesslagen. Enligt andra stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar bl.a. för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Bestämmelsen ger ett starkt skydd mot att uppgifter som kan vara av känslig art lämnas ut.
Justitiekanslern (JK) fann i beslut år 1995 och 1999 att den nu nämnda sekretessbestämmelsen inte var tillämplig hos utlandsmyndigheterna när dessa medverkade i vissa utlänningsärenden, eftersom en sådan medver-kan inte hade författningsreglerats (beslut den 21 juni 1995 i ärende 1655-94-21 och beslut den 8 november 1999 i ärende 3641-97-21).
Regeringen beslutade i november 2000 kommittédirektiv enligt vilka utredaren skulle ta ställning till om sekretesslagen behöver ändras för att det inte skall råda någon tvekan om att utlandsmyndigheterna skall tillämpa samma utlänningssekretess som de utlänningsmyndigheter som handlägger de enskilda ärendena (dir. 2000:82).
I december 2001 infördes en ny bestämmelse i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (7 a §). I be-stämmelsen anges bl.a. att utlandsmyndigheterna skall biträda utlännings-myndigheterna och polisutlännings-myndigheterna med utredning i ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 2002.
11.2 Överväganden och förslag
Regeringens förslag: Bestämmelsen om sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap kompletteras med en uttrycklig bestämmelse av innebörd att denna sekretess även gäller hos myndighet som lämnar biträde i sådant ärende eller i sådan verksamhet.
Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege-ringens förslag.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Justitie-kanslern, har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. Riks-dagens ombudsmän (JO) anför att det efter ikraftträdandet av 7 a § förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen förefaller stå klart att sekretessregeln i 7 kap. 14 § andra stycket sekre-tesslagen omfattar uppgifter i utlandsmyndigheternas verksamhet när de medverkar vid utredning av utlänningsärenden. JO har emellertid inget att erinra mot att det för tydlighetens skull införs en särskild bestämmelse om detta i 7 kap. 14 § sekretesslagen. Länsrätten i Skåne län och Riks-förbundet för sexuellt likaberättigande (RFSL) har haft synpunkter på att utredningen inte föreslår någon ändring av utlänningssekretessen i sak.
Skälen för regeringens förslag
Vid tidpunkten för Justitiekanslerns beslut var utlandsmyndigheternas
Prop. 2003/04:93
85 medverkan i ärenden som handläggs av utlänningsmyndigheterna inte
författningsreglerad. Därefter har en bestämmelse införts i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen, där det anges att utlandsmyndigheterna skall biträda utlänningsmyndigheterna med utred-ning i ärenden enligt utlänutred-nings- och medborgarskapslagstiftutred-ningen (7 a §).
Enligt utredningen bör uttrycket ”verksamhet för kontroll över ut-länningar” i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen inte tolkas så vid-sträckt att bestämmelsen kan anses tillämplig även hos en utlandsmyn-dighet när denna bistår utlänningsmynutlandsmyn-digheterna med utrednings-kontroller och identitetsutrednings-kontroller m.m. i där aktuella ärenden. Utred-ningen framhåller dock att det sedan den ovan nämnda förordnings-ändringen har genomförts finns större anledning att anse att nämnda med-verkan är en del av utlandsmyndigheternas verksamhet i den mening som avses i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen. Utredningen anser emellertid att det är av så stor vikt att det inte föreligger några tvivel på denna punkt att sistnämnda bestämmelse ändå bör ändras.
Enligt JO förefaller det efter ikraftträdandet av nämnda förord-ningsändring stå klart att sekretessregeln i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen omfattar uppgifter i utlandsmyndigheternas verksamhet vid medverkan vid utredning av utlänningsärenden. JO har emellertid inget att erinra mot att det för tydlighetens skull införs en särskild be-stämmelse om detta i 7 kap. 14 § sekretesslagen. Även JK har tillstyrkt ändringsförlaget.
Regeringen delar bedömningen att 7 kap. 14 § andra stycket ut-länningslagen numera får anses tillämplig hos utlandsmyndigheterna när dessa biträder med utredning i utlännings- eller medborgarskapsärenden.
I ärenden som gäller en utlännings skyddsbehov förekommer emellertid inte sällan uppgifter av ytterst känslig natur. Om en sådan sekretessbe-lagd uppgift felaktigt lämnas ut kan det förorsaka en allvarlig skada för den person som ärendet gäller eller för honom eller henne närstående per-soner. Mot bakgrund av den osäkerhet som har rått i denna fråga anser regeringen att det är angeläget att lagtexten inte kan misstolkas.
Lagtexten bör därför förtydligas.
Meddelarfrihet
I 16 kap. 1 § sekretesslagen finns de tystnadsplikter uppräknade som har företräde framför principen om meddelarfrihet, dvs. rätten enligt 1 kap.
1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihets-grundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Denna frihet är inte begrän-sad när det gäller uppgifter som omfattas av sekretessen enligt 7 kap.
14 § andra stycket. Det saknas anledning att behandla uppgifter hos myndigheter som biträder utlänningsmyndigheterna annorlunda än hos de sistnämnda myndigheterna.
Prop. 2003/04:93
86