Tillväxt, skattekraft och kommunal ekonomi
6.4 Skattekraft och utjämning för Skånes kommuner
Skånes relativt låga förvärvsgrad återspeglas av kommunernas inkomststruktur. År 2004 hade 23 av länets 33 kommuner en högre andel bidrag29 av kommunens nettoinkomst än riksgenomsnit-tet 11,3 procent; endast 12 kommuner hade en högre andel löne-, närings- och kapitalinkomst än riksgenomsnittet 79,5 procent. Och, kommunernas inkomststruktur år 2004 förefaller ha påverkat förvärvsinkomstens utveckling 2004-2013, se Figur 19.
27 Sverige, Övriga Norden, Europa utom Norden, Afrika, Nordamerika, Sydamerika, Asien, f.d. Sovjetunionen, Övriga länder.
28 Inom åldersgruppen 25-64 år 2012 är andelen födda i Sverige med utländsk bakgrund (en eller två utrikes födda föräldrar) densamma i Malmö och Stockholm, drygt 18 procent.
29 Bidrag avser här arbetsmarknadsstöd, sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning och behovsprövade bidrag (bostadsstöd, bostadstillägg till pensionärer samt särskilt bostadstillägg till pensionärer, ekonomiskt bistånd, introduktionsersättning för flyktingar samt äldreförsörjningsstöd.)
Figur 19
Andel bidrag av kommunens nettoinkomst (20-64 år) år 2004 och årlig tillväxt av förvärvsinkomst per invånare 2004-2013.
Även om kommunernas inkomststruktur har förändrats något under perioden går det att av figuren utläsa ett rätt så tydligt mönster. Lomma, med hög inkomsttillväxt, är ett exempel på kommuner med låg bidragsandel, relativt hög och ökad förvärvsgrad; Perstorp, med låg inkomsttillväxt, är ett exempel på kommuner med hög bidragsandel, relativt låg och minskad förvärvsgrad.
Skånes relativa skattekraft, dvs. länets genomsnittliga skatteunderlag per capita som andel av riks-medelvärdet, beräknas vara 93 procent år 2014, och andelen har legat på omkring samma nivå sedan mer än tio år. Skatteunderlaget bestäms av den beskattningsbara förvärvsinkomsten och Skånes relativt låga skattekraft är ett uttryck för att förvärvsgraden är relativt låg. Och, även om Öresundspendlarnas inkomster vore en del av Skånes skatteunderlag skulle Skånes skattekraft ändå ligga klart under riks-genomsnittet30.
Skånes relativt låga förvärvsgrad innebär att transfereringar (inkomstöverföringar) utgör en förhål-landevis stor del av den beskattningsbara förvärvsinkomsten i länet, vilket också framgått ovan. I riket utgör skattepliktiga transfereringar (t ex pensioner, arbetsmarknadsstöd, sjukpenning & sjuk- eller aktivitetsersättning) omkring 23 procent av den beskattningsbara förvärvsinkomsten. I Skåne är denna andel drygt 30 procent.
Skånes skatteunderlag enligt 2013 års taxering (inkomståret 2012) är 217 miljarder, eller 170 800 kr per invånare. Det uppräknade skatteunderlaget för år 2014 är 182 200 kr per invånare, vilket enligt ovan beräknas utgöra 93 procent av riksmedelvärdet, som är 196 700 kr per invånare. Genom systemet för kommunal inkomstutjämning blir utfallet år 2014 att Skånes primärkommuner och landstinget (Region Skåne) totalt erhåller bidrag på motsvarande 8 700 kr, respektive 4 100 kr per invånare. Inom det parallella systemet för kommunal kostnadsutjämning erhåller kommuner och landsting bidrag, eller betalar avgifter, beroende på hur den beräknade strukturkostnaden avviker från den genomsnittliga strukturkostnaden i riket. I korthet är strukturkostnaden summan av beräknade standardkostnader för kommunens/landstingets verksamhet inom skola, vård, omsorg mm.
30 Enligt uppgifter från Nordisk gränsregional statistikdatabas, StatNord, har Öresundspendlarna (från Skåne till Danmark) högre genomsnittslön än genomsnittet för den övriga förvärvsarbetande befolkningen i Skåne. Uppskattningsvis svarar Öresundspendlarna för ca 4 -5 procent av den totala lönesumman, medan de svarar för mellan 3 och 4 procent av det totala antalet förvärvsarbetande.
0.0%
Årlig tillväxt förvärvsinkomst per invånare 2004-2013
Andel bidragsinkomster av kommunens nettoinkomst 2004 Perstorp
År 2014 erhåller hälften av Skånes 33 kommuner bidrag medan den andra hälften betalar avgifter till kostnadsutjämningen. I genomsnitt (vägt med kommunernas befolkning) betalar Skånes primär- kommuner en avgift på 182 kr per invånare. Även landstinget (Region Skåne) betalar en avgift, på 186 kr per invånare. De avgifter som Skåne betalar till systemet för kommunal kostnadsutjämning är således små i förhållande till de bidrag Skåne erhåller från systemet för kommunal inkomstutjämning.
I Tabell 6 redovisas per kommun i Skåne skattekraft, inkomstutjämning och övriga utjämnings-bidrag31 för år 2001 och år 2013. Föga förvånande är totala bidragsinkomster mycket starkt negativt korrelerade med kommunernas skattekraft. I procent av kommunens egen skattekraft varierar de totala bidragsinkomsterna år 2001 mellan minus 1 (Vellinge) och plus 12 (Tomelilla), och år 2013 mellan minus 1 (Vellinge) och plus 10 (Åstorp). I Bjuv, Åstorp, Perstorp och Burlöv har de totala bidragsinkomsternas relativa betydelse ökat markant mellan år 2001 och 2013. I Malmö och Lands-krona är bidragsinkomsternas relativa betydelse oförändrat hög, omkring 10 procent av skattekraften.
För Sydöstra Skåne (Skurup, Sjöbo, Tomelilla, Ystad och Simrishamn) minskar bidragsinkomster-nas relativa betydelse mer än i andra regiondelar. Det förklaras av att skattekraften i dessa kommuner i relativa tal har ökat snabbare, sannolikt av olika skäl. Sjöbo och Ystad är kommuner där den genom-snittliga löneinkomsten har ökat relativt snabbt, medan den ökat relativt långsamt i Simrishamn. San-nolikt kan ökade pensionsinkomster bidra till att förklara förvärvsinkomstens relativt snabba ökning i några kommuner. Exempelvis tillhör Ystad och Simrishamn den grupp av kommuner i landet som under perioden 2001-2013 har haft det största positiva flyttnettot i åldersgruppen 55-74 år.
31 Som nämndes i avsnitt 6.1 har utjämningssystemet ändrats under perioden. För att få en samlad bild av alla bidrag och avgifter inom utjäm-ningssystemet redovisas under Övriga utjämningsbidrag summan av kostnadsutjämning, generellt statsbidrag, införanderegler och nivåjustering.
De totala bidragsinkomsterna är summan av Inkomstutjämning och Övriga utjämningsbidrag.
Tabell 6
Förvärvsinkomst, inkomstutjämning och övriga utjämningsbidrag i Skånes kommuner 2001 och 2013. (Kronor per invånare)
(A) Förvärvsinkomst, 2001 2013 Diff. 2001 2013 Diff. 2001 2013 Diff. 2001 2013 Nordvästra Skåne
6.5 Basprognos 2014-2022
Som redovisats i avsnitt 3.1.3 beräknas Skånes BRP växa med i genomsnitt 2,1 procent per år under prognosperioden, medan Konjunkturinstitutet (KI) räknar med att den årliga BNP-tillväxten i riket uppgår till 2,3 procent. Med det mer precisa måttet på ekonomisk tillväxt, BRP per capita, beräknas tillväxten i Skåne bli 1,3 procent per år, medan BNP per capita beräknas bli 1,5 procent per år, enligt KI:s prognos i augusti 2013.
Hur skatteunderlaget, den beskattningsbara förvärvsinkomsten, utvecklas i riket bestäms i grunden av BNP-tillväxten, åtminstone gäller detta på längre sikt. På regional nivå, för Skåne, gäller inte detta på samma sätt, eftersom en del av skatteunderlaget utgörs av transfereringar från övriga riket. Skill-naden kan illustreras med följande årliga genomsnitt för perioden 2000-2011. I löpande priser ökade både BNP och förvärvsinkomsten i riket med 4,0 procent per år; i Skåne ökade däremot förvärvsin-komsten betydligt snabbare, 4,7 procent per år, än BRP, som ökade med 3,8 procent per år32. Även för prognosperioden 2010-2022 beräknas förvärvsinkomsten i Skåne öka något snabbare, 2,2 procent per år än Skånes BRP, 2,1 procent per år. De skattepliktiga transfereringarna beräknas öka med 1,9 procent per år och dess andel av den beskattningsbara förvärvsinkomsten beräknas sjunka något, från 31 procent år 2010 till 30 procent år 2022.
För att bedöma konsekvenserna för skatteunderlag, skattekraft och kommunalekonomi behöver prognosen uttryckas i löpande priser. Skånes skatteunderlag för år 2022 blir enligt prognosen 236 272 kr per invånare33. För hela riket beräknas skatteunderlaget år 2022 uppgå till 256 085 kr per invånare34. Prognosen innebär att Skånes relativa skattekraft beräknas sjunka, från 93 procent år 2014 till 92 pro-cent år 2022. Med förutsättningen att systemet för kommunal inkomstutjämning är oförändrat blir utfallet år 2022 att Skånes primärkommuner och landstinget (Region Skåne) totalt erhåller ett bidrag på motsvarande 11 470 kr, respektive 5 462 kr per invånare.
Vi förutsätter att även systemet för kommunal kostnadstutjämning är oförändrat fram till år 2022.
För att bedöma vilka konsekvenser prognosen innebär i detta avseende måste vi bedöma hur struk-turkostnadens förändring i Skåne avviker från förändringen av den genomsnittliga strukturkostnaden i riket. För Skånes primärkommuner utgår denna bedömning från en framskrivning av den genom-snittliga strukturkostnaden, med stöd av en skattad modell35.
Med ledning av historiska data, som visar på mycket små skillnader mellan Skånes genomsnittliga och rikets genomsnittliga strukturkostnad, antas för perioden 2014-2022 att strukturkostnaden i riket förändras i samma takt som den framskrivna genomsnittliga strukturkostnaden i Skåne, se Figur 20.
32 För enskilda år är avvikelsen relativt stor, även i riket. T ex, vid den mycket kraftiga konjunkturförsämringen år 2008-2009 minskade BNP med 3,1 procent medan förvärvsinkomsten ökade med 1,3 procent. I Skåne minskade BRP med 1,3 procent 2008 och med 3 procent år 2009, medan förvärvsinkomsten ökade med 5,9 procent år 2008 och med 5,5 procent år 2009.
33 För uppräkning till löpande priser används implicitprisindex för BNP, enligt KI:s prognos.
34 Uppräkningen av rikets skatteunderlag 2014-2022 baseras på KI:s prognos för BNP i löpande priser, 4,3 procent per år. (KI:s prognos är att BNP i fasta priser ökar med 2,3 procent per år.)
35 I modellen, som är skattad på paneldata för Skånes kommuner för perioden 2000-2014, beror kommunens strukturkostnad på befolkningens åldersstruktur (andelen yngre än 15 år och andelen äldre än 65 år) samt kommunens strukturkostnad föregående år.
Figur 20
Genomsnittlig strukturkostnad för kommuner i Skåne och riket 2001-2014, estimerad (prognoserad) strukturkostnad i Skåne 2001-2022 och i riket 2014-2022. (Kr per invånare)
Denna framskrivning innebär att den genomsnittliga strukturkostnaden för kommunerna i Skåne kommer att öka från knappt 34 200 kr per invånare år 2014 till ca 39 000 kr per invånare år 2022.
Den genomsnittliga strukturkostnaden i riket beräknas öka i samma takt. Resultatet blir att kommu-nerna i Skåne år 2022 kommer att betala en avgift till systemet för kostnadsutjämning på i genomsnitt 207 kr per invånare; avgiften år 2014 är i genomsnitt 182 kr per invånare.
För landstinget antar Region Skåne att avgiften år 2014, 186 kr per invånare, kommer att stiga till 197 kr per invånare år 2017. Vi antar att avgiften därefter kommer att öka till 200 kr per invånare år 2020 och ligga kvar på denna nivå till år 2022.
Skatteunderlaget (förvärvsinkomsten) och nettobidraget från inkomst- och kostnadsutjämningen utgör så gott som hela inkomstkällan för kommuner och landsting. Vid oförändrade skattesatser innebär prognosen att skatteintäkter och utjämningsbidrag för kommuner och landsting kommer att öka med i genomsnitt 4,1 procent per år och invånare under perioden 2014-2022.
Som tidigare redovisades i avsnitt 2.1, Prognosförutsättningar, beräknas kommunernas och lands-tingets samlade nettokostnader i fasta priser öka med knappt 2,4 procent per år. Av denna kostnads-ökning antas knappt 1 procentenhet vara bestämd av befolkningsförändringen, med tillämpning av fixa styckkostnader per åldersklass36. Resterande del av kostnadsökningen, ca 1,4 procent per år, antas uppstå pga. förändrad omfattning och kvalitet i kommunernas och landstingets verksamheter. Båda dessa delar av kostnadsökningen följer mycket nära utvecklingen för perioden 2004-2012 då den totala nettokostnaden i fasta priser ökade med 2,4 procent per år, varav befolkningsförändringen svarade för 1 procentenhet, se Figur 21.
20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Strukturkostnad Skåne Est Strukturkostnad Skåne Strukturkostnad Riket Est Strukturkostnad Riket
36 Beräkningen baseras på styckkostnader som redovisas i SOU 2004:11, sid. 96.
Figur 21
Nettokostnader och demografiskt beräknade kostnader, totalt för kommuner och landsting i Skåne 2000-2012. Fasta priser, Index År 2000=100.
När hänsyn tas till löne- och prisutvecklingen inom kommunernas och landstingets verksamheter ökade den totala nettokostnaden i löpande priser med i genomsnitt 5,0 procent per år under perioden 2004-2012. För perioden 2014-2022 är den prognostiserade nettokostnadens ökning i löpande priser marginellt högre, 5,1 procent per år37.
Prognosen för perioden 2014-2022 innebär att kommunernas och landstingets samlade nettokostna-der per invånare ökar med 4,4 procent per år, dvs. något snabbare än vad inkomsterna beräknas öka, vid oförändrade skattesatser, 4,1 procent per år.
6.6 Alternativscenario 2014-2022
En grundläggande orsak till att Skånes relativa skattekraft beräknas bli försvagad i Basprognosen är att prognosen för BRP per capita ger en lägre tillväxt än KI:s motsvarande prognos för BNP per capita. I ett alternativt scenario belyses konsekvenserna för Skånes skattekraft av att BRP per capita antas öka i samma takt som BNP per capita.
Alternativscenariot innebär att BRP per capita ökar med 1,5 procent per år, jämfört med knappt 1,3 procent per år i Basprognosen, dvs. en skillnad i årlig tillväxt på 0,2 procentenheter. Effekten på Skånes förvärvsinkomst och skatteunderlag blir dock mindre än vad denna skillnad anger, av följande skäl. Förvärvsinkomsten i Skåne består till knappt 70 procent av löneinkomster och andra faktorin-komster som genereras i produktionen, och till drygt 30 procent av skattepliktiga transfereringar. I Al-ternativscenariot antas att tillväxten av de inkomster som skapas i produktionen ökar från 2,3 procent per år till 2,5 procent per år, dvs. skillnaden mellan Basprognosen och KI:s prognos. De skattepliktiga transfereringarna antas öka i samma takt, 1,9 procent per år, som i Basprognosen38.
I Alternativscenariot ökar den beskattningsbara förvärvsinkomsten i Skåne med drygt 2,3 procent per år, jämfört med (knappt) 2,2 procent per år i Basprognosen. Andelen skattepliktiga transfereringarna
80 85 90 95 100 105 110 115 120 125 130
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Demografiska kostnader Nettokostnader
37 För den del som berör landstinget bedömer Region Skåne att nettokostnaden kommer att öka med något mer än 4 procent årligen. Löne- och prisutvecklingen 2014-2022 baseras på prisindex enligt KI:s prognos för offentlig konsumtion.
beräknas sjunka till drygt 29 procent år 2022. Alternativscenariot innebär i löpande priser att Skånes skatteunderlag för år 2022 blir 240 061 kr per invånare, och att Skånes relativa skattekraft ökar till 94 procent år 2022, jämfört med 92 procent i Basprognosen. Den högre skattekraften medför minskade bidrag från inkomstutjämningen; för Skånes primärkommuner 10 724 kr jämfört med 11 470 kr i Basprognosen, och för landstinget 5 106 kr jämfört med 5 462 kr i Basprognosen.
Sammantaget medför Alternativscenariot att skatteintäkter och utjämningsbidrag för kommuner och landsting ökar med i genomsnitt 4,2 procent per år och invånare under perioden 2014-2022. Vid oförändrade skattesatser innebär även Alternativscenariot att inkomsterna ökar något långsammare än kommunernas och landstingets samlade nettokostnader per invånare, som beräknas öka med 4,4 procent per år.