Skriftlighet – De rättspolitiska argumenten

Wennergren inleder, måhända bekant, sin kommentar till FPL med orden ”Förvaltningsprocessen är av ålder skriftlig och är tänkt att så förbli.”177 Att detta är den genomgående andan i förvaltningsprocessen framkommer även av de rättspolitiska argumenten som framlades i förarbetena till FPL vid valet av den lämpligaste handläggningsformen i förvaltningsprocessen.

Muntlig handläggningsform, i den form som tillämpas i allmän domstol, sågs aldrig som ett reellt alternativ till det traditionella skriftliga förfarandet i förvaltningsprocessen i FPL:s utredning.178 Istället lades vikten vid i vilken utsträckning skriftligheten, med                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               170 Förutsatt att det inte varit fråga om konfiskering eller något oproportionerligt intrång i egendomsskyddet.

171 Danelius (2007) s. 138ff.   172 Ibid. s. 200f.

173 I Döry v Sweden ansåg Europadomstolen att det förelåg sådana exceptionella omständigheter, som innebar att domstolen kunde neka den enskilde muntlig förhandling. I målet hade prövningen omfattat såväl sakfrågor som rättsfrågor, men eftersom klagandens arbetsförmåga stod i fokus baserades beslutet uteslutande på tolkningen av ett läkarintyg som ensamt utgjorde bevisningen i målet.

174 Se t.ex. Lundevall v Sweden, Salomonsson v Sweden och Miller v Sweden.

175 Bylander (2006) s. 79.

176Warnling-Nerep (2008) s. 548f.

177 Wennergren (2005) s. 169.

utredningen i fokus, skulle kompletteras med muntlig handläggning.179

Departementschefen konstaterade att de mest dominerande argumenten för skriftligt förfarande var följande:

Kraven på att förvaltningsdomstolsprocessen skall vara snabb, billig och förhållandevis enkel för de rättssökande talar för att man i huvudsak använder sig av skriftligt förfarande. Å andra sidan kan muntligheten vara ett värdefullt komplement till det skriftliga förfarandet.180

Av detta förefaller tre krav motivera ett huvudsakligen skriftligt förfarande i förvaltningsprocess; snabbhet, billighet eller kostnadseffektivitet och enkelhet. Låt oss beskåda dessa argument lite närmare.

Det första argumentet som skulle motivera skriftlig handläggningsform i förvaltningsprocess är alltså att ett skriftligt förfarande är snabbt.

Argumentet för valet av handläggningsform i RB var snarare tvärtom än i prop. 1971:30: ”Muntlighet är […] i hög grad ägnad att befrämja snabbheten i rättegången [… samtidigt som] den skriftliga processen till sin natur tenderar till långsamhet.”181

Vilken handläggningsform som främjar snabbheten beror på syftet med handläggningen. Ett muntligt förfarande ger direkt respons från berörda aktörer, även om det å andra sidan är snabbare att översända ett specifikt budskap skriftligen till domstolen, än om det skulle framföras av parten muntligen.182 En effektiv skriftväxling å andra sidan skulle kräva ”fortlöpande kvalificerade och därmed resurskrävande insatser från domstolens sida”, och dessutom blir processmaterialet tillkrånglat och svåröverskådligt i onödan.183 Argumentet att ett skriftligt förfarande är snabbt i jämförelse med muntlig handläggning synes inte vara särskilt hållbart.

Gustaf Petrén motiverade valet av handläggningsform utifrån ett kostnadseffektivitetsperspektiv enligt följande:

Allmänt torde anses, att den primära ordningen enligt RB, vilken bygger på huvudförhandlingen som det centrala elementet, representerar en högre och mer kvalificerad men också dyrbarare typ av förfarande. Detta omständligare men säkrare förfarande anser samhället sig böra kosta på tviste- och brottmålen, men det kan av kostnadsskäl och andra orsaker ej brukas i förvaltningen, ej ens i ärenden med stark rättslig betoning, annat än rent undantagsvis.184

Petrén hänvisade ”de andra orsakerna” till effektivitetshänsyn, men inte med en närmare precisering än så.

Thomas Bull har i sin artikel ”Medborgare, makt och muntlighet” statistiskt konstaterat att totalkostnaden för förvaltningsprocessen är lägre än totalkostnaden för den allmänna                                                                                                                

179 Bylander (2006) s. 159

180 Prop. 1971:30 s. 535.

181 Bylander (2006) s. 160, se även SOU 1926:32 s 20.

182 Bylander (2005) s. 33.

183 Bylander (2006) s. 363, se även SOU 1991:106 A s. 563.   184 Petrén (1965) s. 99f.

processen, räknat i krona per avgörande.185

Det kan alltså konstateras att argumentet att ett skriftligt förfarande är ett kostnadseffektivt förfarande tenderar att vara riktigt.

Förvaltningsprocessen är konstruerad som sådan att det är tänkt att den enskilde skall kunna processa på egen hand utan hjälp av ombud, och handläggningsformen byggde därför på en strävan att underlätta för en enskild att själv föra sin talan.186 Att ett skriftligt förfarande skulle vara det enklaste för den enskilde motiverades med att det ställs högre krav på sakkunskap, klarhet och reda vid muntligt processande än vad som är fallet för ett skriftligt förfarande. Bylander har dock svårt att se varför det skulle vara så.187

Ett sådant uttalande kan vidare ifrågasättas med hänvisning till att det i Rättegångsutredningen i samband med översynen av rättegångsbalken anfördes att det särskilt bör undvikas ”att tvinga den part som saknar ombud att uteslutande använda den skriftliga framställningsformen.”188

I anslutning till frågan om domstolens utövande av materiell processledning svarade nästan alla 170 tillfrågade domare i Domstolsutredningen att processledningen påverkades av den muntliga förhandlingen på så sätt att den förekom i större utsträckning vid muntlig förhandling. I samma undersökning var processförarna av den uppfattningen att det i princip endast utövades materiell processledning vid muntlig förhandling.189

Detta ansågs inte tillräckligt för att frångå huvudregeln om skriftligt förfarande i förvaltningsprocessen, utan istället anfördes att ”[d]et stora flertalet mål kan även i fortsättningen antas vara av det slaget att en rent skriftlig process är den lämpligaste, inte minst av processekonomiska skäl”,190 och att den materiella processledningen istället kunde förbättras i det skriftliga förfarandet.191

Argumentet att enkelhet för rättssökande förespråkar ett skriftligt förfarande verkar inte heller vara särskilt hållbart, men det har i sig ingen inverkan på valet av handläggningsform för en klagande i migrationsmål, med hänsyn till att klaganden i dessa mål har rätt till ett offentligt biträde ”om det inte måste antas att behov av biträde saknas.”192

Bylander påpekar att det i flera avseenden är svårmotiverat, och i vissa aspekter inte utrett över huvud taget varför förvaltningsprocessen så sparsamt använder muntlighet som handläggningsform.193

Det övervägande skälet för ett skriftligt förfarande förefaller vara det processekonomiska intresset.                                                                                                                 185 Bull (2005) s. 217f. 186 Prop. 1971:30 s. 521. 187 Bylander (2006) s. 403. 188 SOU 1982:26 s. 85. 189 SOU 1991:106 B s. 419. 190 SOU 1991:106 A s. 575.   191 Ibid. s. 549f. 192 18 kap. 1 § UtlL. 193 Bylander (2006) s. 160.