6. Förslag till förordning om ändring i djurskydds-
7.4 Slutsats
Förslag: Sanktionsavgifter bör införas på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt djurskydd.
Det finns således skäl för och emot att införa ett eller flera system med sanktionsavgifter. Flera av de risker med ett införande som uppmärksammats kan emellertid elimineras eller i vart fall begränsas genom rätt utformning av bestämmelserna. De redo-visade skälen för sanktionsavgifter väger enligt Sankus bedömning tyngre än de kvarstående skälen mot ett införande. Sankus slutsats är därför att sanktionsavgifter bör införas på aktuella områden.
Vilken omfattning ett system med sanktionsavgifter bör ha och vad som måste beaktas vid utformningen av ett sådant system behandlas i det följande kapitlet.
sanktionsavgiftssystem
8.1 Några utgångspunkter 8.1.1 Författningsmodell
Bedömning: Bestämmelserna om sanktionsavgifter bör införas i LivsL, FodL och DL med tillhörande förordningar. Regleringen på de tre områdena bör samtidigt vara enhetligt utformad.
Sanku har i avsnitt 7.4 funnit att sanktionsavgifter bör införas på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt djurskydd. En möjlighet skulle kunna vara att införa en ny lag respektive förordning med gemensamma regler om sanktions-avgifter för nu nämnda områden. De tre områdena är dock var för sig enhetliga och uppdelningen mellan dem är tydligt etablerad.
Därför bör bestämmelserna om sanktionsavgifter införas i respektive lag och förordning.
Det är kommunerna som utför huvuddelen av den offentliga kontrollen på djurskydds- och livsmedelsområdena. Kommunerna kommer även att ha visst kontrollansvar på foderområdet. En enhetlig utformning av bestämmelserna kan förväntas underlätta kommunernas tillämpning av avgiftssystemen.
Många kontrollobjekt har verksamhet som faller under tillämpningsområdet för mer än en av de aktuella lagarna. En enhetlig utformning är mot den bakgrunden angelägen. Utgångs-punkten bör således vara att bestämmelserna på de tre områdena, i största möjliga mån, ges samma lydelse.
8.1.2 Den särskilda avgiften i djurskyddslagen
Bedömning: Bestämmelserna om den särskilda avgiften i 3 § fjärde stycket DL samt i 6 a och 55 a §§ DF bör inte ändras.
På djurskyddsområdet finns redan i dag bestämmelser om en sanktionsavgift. Stall och andra förvaringsutrymmen för några närmare angivna djurslag får inte uppföras, byggas till eller om utan att stallen eller förvaringsutrymmena på förhand har godkänts från djurskydds- och djurhälsosynpunkt (5 § DF). I de fall före-skrifterna om förprövning inte följs åläggs ägaren att betala en särskild avgift som i normalfallet bestäms till ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som skulle ha betalats om förprövning skett (3 § fjärde stycket DL samt 6 a och 55 a §§ DF).
Bestämmelsen om den särskilda avgiften infördes den 1 januari 1994 med byggnadsavgiften enligt plan- och bygglagen som förebild (avsnitt 4.3.2 och 6.6).
Den särskilda avgiften har en speciell beräkningsgrund som inte kan överföras på det stora flertalet överträdelser som lämpar sig för att sanktioneras med avgift. Sanku bedömer det därför inte som lämpligt att bygga vidare på det system som valts för överträdelser av föreskrifter om förprövning.
Föreskrifterna om förprövning av djurstallar m.m. står byggnadslagstiftningen nära. Sanku har inte mött någon kritik mot utformningen av bestämmelserna om den särskilda avgiften. Mot den bakgrunden finns inte tillräckliga skäl att inkludera bestämmelserna om förprövning i det system Sanku kommer att föreslå. Reglerna om den särskilda avgiften bör därför inte ändras.
8.1.3 Systemet med miljösanktionsavgifter
Bedömning: Reglerna om miljösanktionsavgifter bör utgöra en utgångspunkt för utformningen av bestämmelserna om sanktionsavgifter inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt djurskydd.
Det är kommunerna som utövar huvuddelen av den offentliga kontrollen på djurskydds- och livsmedelsområdena. Kommunerna kommer även att ha viss del av kontrollen på foderområdet.
Kontrollen utförs av den eller de kommunala nämnder som fullgör
uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Samma nämnder har i dag att tillämpa bestämmelserna om miljösanktionsavgifter.
Systemet med miljösanktionsavgifter fungerar såvitt framkommit väl. För att undvika onödiga tillämpningsproblem bör därför systemet med miljösanktionsavgifter utgöra en utgångspunkt för utformningen av bestämmelserna om sanktionsavgifter på nu aktuella områden. De av regeringen föreslagna förändringarna av miljösanktionsavgiftssystemet bör beaktas i detta avseende (avsnitt 6.3.4). Endast om det till följd av de särskilda förhållanden som råder på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt djurskydd eller det annars finns särskild anledning bör systemen avvika från det som reglerar miljösanktionsavgifter.
8.1.4 Det straffrättsliga systemets betydelse för sanktions-avgifter
Enligt 1 kap. 1 § brottsbalken är ett brott en gärning som är beskriven i balken eller annan lag eller författning och för vilken straff är stadgat. För att en gärning skall anses vara ett brott måste den alltså vara belagd med straff. Av 1 kap. 3 § brottsbalken fram-går att med straff menas påföljderna böter och fängelse. En gärning som är sanktionerad med en administrativ avgift är enligt denna definition således inte att anse som brott.
Ett ersättande av straff med sanktionsavgifter innebär emellertid inte att hela det straffrättsliga regelsystemet sätts ur spel. Ett exempel härpå kan hämtas från införandet av förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning i 2 kap. 10 § regeringsformen. Departe-mentschefen anslöt sig i propositionen till Fri- och rättighets-utredningens ståndpunkt att detta förbud analogt skulle gälla både administrativa sanktioner som trätt i stället för straffrättsliga påföljder och andra sanktioner av uppenbart repressiv karaktär.1 Grundläggande straffrättsliga principer kan således ha bäring även på ett sanktionsavgiftssystem, något som måste beaktas vid systemets utformning.
1 Prop. 1975/76:209 s. 125.
8.1.5 Europakonventionen
Bedömning: Reglerna bör utformas så att de rättssäkerhets-garantier som följer av artikel 6 i Europakonventionen uppfylls.
Sverige ratificerade den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen) den 4 februari 1952 och har successivt även ratificerat konventionens tilläggsprotokoll. Sedan den 1 januari 1995 gäller Europakonventionen som svensk lag och är därmed direkt tillämplig här i landet. Lagar och föreskrifter får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen (2 kap. 23 § regeringsformen).
Enligt Europakonventionens artikel 6 åtnjuter en person som står anklagad för brott de rättssäkerhetsgarantier som räknas upp där, bl.a. rätten till en rättvis offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Begreppet brott är enligt den praxis som bildats genom Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna autonomt, vilket innebär att det skall ges en självständig och allmängiltig tolkning.2 Hur det nationella rättssystemet klassificerar en anklagelse är därför inte ensamt avgörande.
Det är i första hand tre kriterier som avgör vad som är ett brott i konventionens mening, nämligen klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet.3 Det är tillräckligt att ett av kriterierna är uppfyllt för att artikel 6 skall vara tillämplig.
Det första kriteriet, klassificeringen i den nationella rätten, bildar ofta endast en utgångspunkt för den fortsatta prövningen. Om en förseelse klassificeras som ett brott i den nationella rätten är det emellertid tillräckligt för att förseelsen också skall betraktas som brott i konventionens mening.
De två övriga kriterierna, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet, är normalt de mest betydelsefulla. Kriterierna leder inte sällan till att förseelser som avkriminaliserats i den nationella rätten ändå bedöms som brott i konventionens mening. Av betydelse för kriteriet gärningens natur är bestämmelsens räckvidd
2 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till Europa-konventionen om de mänskliga rättigheterna, 2002, s. 146.
3 Se t.ex. Engel m.fl. mot Nederländerna, dom den 8 juni 1976, Öztürk mot Tyskland, dom den 21 februari 1984 och Weber mot Schweiz, dom den 22 maj 1990.
och syfte. Är bestämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp talar det för att fråga är om brottslig gärning i konventionens mening. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande snarare än att kompensera för skada är handlingen till sin natur straffrättslig.
Bedömningen av kriteriet påföljdens natur och stränghet görs i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen.
Europadomstolen har funnit att de svenska bestämmelserna om skattetillägg omfattas av artikel 6 eftersom de är generella och deras syfte både är avskräckande och bestraffande.4 Högsta domstolen har konstaterat att det föreligger stora likheter mellan skattetillägg och miljösanktionsavgifter vad gäller sanktionernas ändamål.5
De sanktionsavgifter Sanku föreslår skiljer sig i väsentliga avseenden från skattetillägget. Sanktionsavgifterna föreslås bli bestämda till beloppen och de högsta beloppen är relativt sett låga (avsnitt 8.3). Skattetillägg kan däremot uppgå till mycket höga belopp och det finns inte någon övre beloppsgräns. De sanktions-avgifter Sanku föreslår skiljer sig också i vissa avseenden från miljösanktionsavgifterna. Den i sammanhanget viktigaste skillnaden är att beloppen kommer att vara väsentlig lägre än de som kan bli aktuella på miljöområdet.
Det är vanskligt att säga hur Europadomstolen skulle komma att bedöma av Sankus föreslagna avgifter. Avgifterna har emellertid som syfte att avskräcka och har generell räckvidd inom aktuella områden. Mot den redovisade bakgrunden kan det enligt Sankus bedömning inte uteslutas att bestämmelsernas räckvidd och syfte anses vara sådant att artikel 6 är tillämplig. Reglerna bör därför utformas så att de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 6 uppfylls.
4 Janosevic mot Sverige och Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige, båda domarna den 23 juli 2002.
5 NJA 2004 s. 840.