3. Teoretiska och analytiska utgångspunkter
3.5 Slutsatser
Med grund i ovannämnda diskussion vill vi i detta avsnitt utkristallisera
armlängdsprincipens olika aspekter samt dess spänningsområde. Utifrån det definieras de normativa frågorna för den empiriska analysen av Kulturrådet.
Vi konstaterar att svensk statlig kulturpolitik befinner sig i ett spänningsfält mellan mecenat- och arkitektmodellen (Hillman-Chartrand och McCaughey 1989, Vestheim 2005 och Baklien, Franzén och Nyhagen Predelli 2002). När det gäller Kulturrådet anser vi att det ingår i samma fält. Det består av motsättningen mellan rådets politiska självständighet (mecenatmodellen) och statens politiska kontroll och styrning
(arkitektmodellen). När det refereras till det första åsyftas rådets självständighet i beslutsfattandet av statligt kulturstöd. När det refereras till det andra menas kulturrådets politiska uppdrag att förverkliga den nationella kulturpolitiken som beslutas av regering och riksdag. Teoretiskt sett anser vi att detta övergripande resonemang innefattas av Landsteds (2001) grundidé som uttrycks i definitionen av armlängdsprincipen som en maktskillnads- eller maktfördelningsprincip. Inom detta spänningsfält finner vi ytterligare några aspekter som vi vill lyfta fram.
Armlängdsprincipen är i första hand en metafor för att beskriva hur makten fördelas, i detta fall statligt stöd för konst och kultur. Vi observerar att det används termer som avstånd och beskrivningar av närhet för att framställa problemfrågor kring hur
principen manifesteras i praktiken (Quinn 1997, Vestheim 2005). Det första används av forskare för att beskriva det strukturella- och det politiska avståndet. Som det framgick i föregående avsnitt går dessa in i varandra och det finns ett ömsesidigt beroende dem emellan. Med det strukturella avståndet menas själva organisationsformen för statlig kulturpolitik. Detta synsätt ligger bakom Hillman-Chartrand och McCaugheys (1989) syn på det svenska Kulturrådet. Enligt dem har svenska staten inrättat Kulturrådet som separat organ och därmed kan den tolkas ligga på armlängdsavstånd från den styrande makten (Vestheim 2005, Duelund 1995). När forskare använder termen avstånd utifrån det politiska perspektivet åsyftas främst frågan om armlängdsorganens självständighet
utifrån sin roll och uppdrag i relation till den styrande makten. Den grundläggande tanken bakom är separationen mellan verkställande och lagstiftande makt.
Vår undersökning däremot tyder på en tvärtydlighet som bör uppmärksammas här utifrån maktperspektivet. Med det menar vi att utifrån det politiska perspektivet kan armlängdsorgan ses på två sätt. Det första är som kulturdepartementets ”förlängda arm”
och därmed som ett redskap för regeringen. Det andra är som ett organ som i armlängden åtnjuter självständighet (Mangset 2003). Utifrån maktperspektivet kan skillnaden vara stor. Enligt det första synsättet kan staten gripa in och styra fördelningen av kulturstödet för att främja sin kulturpolitik. Enligt det andra synsättet garanterar armlängdsprincipen att organen ska skyddas från politisk inblandning. På så sätt garanteras att konst och kultur kan fungera som fristående kraft i samhället (Langsted 2001).
När avståndet ifrågasätts väljer vissa forskare att använda det andra begreppet, närhet, för att beskriva förhållandet till den styrande makten. Närheten (och avståndet)
manifesteras genom de formella och de informella sätten att påverka. Även här berör båda sätten frågan om Kulturrådets självständighet. Med de formella sätten menas statens politiska inblandning i kulturstödets fördelningspolitik genom olika legitima former av styrning och politisk kontroll. Som det nämndes tidigare menas det med statens uppgift att utse Kulturrådets styrelse och styrelseordförande. I praktiken kan det innebära att dessa personer har stor möjlighet att själva påverka
beslutsfattandeprocessen för kulturstödet å regeringens vägnar. Ett ytterligare perspektiv är att Kulturrådets verksamhetsmål och uppdrag inte står i ett motsägande förhållande till de statliga kulturpolitiska målen. Kulturrådet är en statlig myndighet med tydligt uppdrag från den och med tydliga regler för hur besluten fattas. Det gäller dessutom Kulturrådets utredningsverksamhet om den statliga kulturpolitiken. På så sätt kan det argumenteras att Kulturrådets ”närhet” till staten kan tyda på att armlängdsprincipen inte är det bästa metaforen för att beskriva relationen mellan Kulturrådet och regeringen (Vestheim 2005).
Flertalet forskare har pekat på avståndets och närhetens andra ansikte, nämligen de informella sätten att påverka. Med den menas exempelvis de politiska urvalsprocesserna och urvalskriterier för utnämning av kulturrådets styrelsemedlemmar eller möjligheten att det skapas en viss fördelningspolitik genom styrelsemedlemmarnas egna
smakpreferenser. Dessa berör i stor utsträckning hur makten fördelas inom Kulturrådet.
Petersson (1989) hävdar att som en del av studiet av makten är det väsentligt att studera ekonomiska förhållanden. Statligt stöd till kulturlivet betraktar vi därmed som ett viktigt maktstyrmedel för både staten och Kulturrådet. Hur de ekonomiska förhållanden
fungerar mellan de två institutionerna kan ge oss en bild av hur makten fördelas och därmed ge oss en uppfattning om Kulturrådets självständighet i relation till staten. I budgetprocessen kan makten manifesteras både på formellt och informellt sätt. Formellt sätt är det staten som ger stöd till kulturlivet och detta ligger i linje med nationella kulturpolitiska mål. Till följd därav har statsmakten stora formella möjligheter att styra ekonomiskt stöd till kulturlivet. Informellt sätt kan det manifesteras genom rådets egna förslag till budgetframställning som utarbetas fram för varje budgetår. Detta medför att Kulturrådet får en möjlighet att själv styra anslagens storlek och till vad stödet ska gå till.
Sammanfattningsvis väljer vi att använda Baklien, Franzén och Nyhagen Predelli (2002) modellbild av kulturpolitiska modeller för svensk kulturpolitik för att framställa armlängdsprincipens spänningsområden.
Figur 2:
Utifrån ovanstående diskussion om armlängdsprincipen definierar vi följande normativa frågor. Vi delar upp dem enligt två olika sätt att se på armlängdsorgan. Frågorna ställs utifrån uppfattningen om:
1. Kulturrådet som statens förlängda arm.
2. Kulturrådet som ett organ som i armlängden åtnjuter självständighet från staten.
Frågorna som ställs utifrån dessa uppfattningar delas upp i maktområdena som Kulturrådets formella ställning till statsmakten, rådets organisation och struktur samt budget. Hur gestaltas närhet respektive avstånd till staten utifrån formella bestämmelser samt styrelsens sammansättning? Hur gestaltas närhet, respektive avstånd, till staten genom Kulturrådets budgetförslag i relation till budgetfördelningen? Ur maktaspekten, makten inom institutioner, ställs frågorna främst utifrån hur rådet är organiserat och vilken makt olika delar har.