5.1 Socialsekreterarens dubbla roller
Det finns ett flertal forskare som i sina studier reflekterat över socialsekreteraren som rättstillämpare, bland andra Billguist, Skau, Schlytter, Mathiesen, Cocozza, Hydén och Jacobsson. Billguist, (1999) har i sin studie utgått från socialkontorets klientarbete med fokus på ekonomiskt bistånd men anser att den dubbelhet som konstaterades är troligtvis densamma oavsett område. I sin studie beskriver Billguist socialsekreterarens dubbla yrkesroller utifrån en administrativt/kontrollerande process där man följer lagar, förvaltningsregler och riktlinjer och en stödjande/behandlande process där klienten får råd, stöd och/eller behandling. Denna dubbelhet kan upplevas av socialsekreteraren som en rollkonflikt eftersom processerna förknippas med motsatta förhållningssätt men förekommer ofta samtidigt i ett och samma ärende (a.a. s. 272f).
Skau, (1993) beskriver samma förhållande i socialsekreterarens arbete utifrån begreppsparet makt och hjälp. Vidare menar Skau att maktaspekten bör tydliggöras och att det kan bli problematiskt när den tonas ner. Detta framställs enligt följande;
”Den officiella nedtoningen av makt- och kontrollaspekten kan ibland bidra till att hjälparna utan att reflektera över det ”lurar” både sig själva och sina klienter. Den kan verka som en som en dimridå och gör det svårare för klienterna både att genomskåda och att försvara sig mot maktmissbruk och kränkning från hjälparnas sida” (a.a. s. 6).
mål och jämfört juristens och socialsekreterarens kunskapsnivåer. Det som konstaterades i resultatet var att socialsekreterarna behöver både juridisk utbildning och samtidigt kompetens att förstå människors livsvillkor (a.a. s. 65). I det sociala arbetet är rättssystemet en utgångspunkt och ger handlingsutrymme till möjligheten att hjälpa människor i behov av stöd och hjälp. Schlytter anser dock att det skall beaktas att juridiken har en tendens att dölja helheten då det fokuseras på delar och detaljer (a.a. s. 143).
Mathiesen (2005) beskriver att forskningen gällande rättstillämpning inom kommunala förvaltningar har påvisat att det tenderar att växa fram ”rättsliga kulturer” på de enskilda socialkontoren och att dessa får en större betydelse än de juridiska rättsreglerna. När socialsekreterarna svarade på frågan om vad som påverkade dem i deras arbete rankades faktorer som ekonomi, organisatoriska förhållanden, moraliska värderingar och stress högt och rättsregler omnämndes i betydligt mindre utsträckning. Innebörd av detta är att andra regler än de traditionellt rättsliga tillskrivs som rätt när ekonomiska, organisatoriska och stressrelaterade faktorer påverkar rättsanvändningen. De ”rättskällor” som används i det dagliga arbetet med klienter kan då komma att skilja sig från de traditionellt juridiska (a.a. s. 213f).
Braye & Preston (2006) presenterar i sin artikel, i likhet med vad som beskrivits ovan enligt Mathiesen, att det kan uppstå lokala riktlinjer som inte till fullo är överensstämmande med lagstiftarens intentioner. De uttrycker att det finns ojämnheter inom lagen som har att göra med att vissa bestämmelser kan vara mycket detaljerade och andra mycket vaga. Därför kan det vara en förklaring till att de lokala riktlinjerna får en framträdande roll för den enskilde socialsekreteraren. De rättskällor som skulle kunna användas av socialsekreterarna är till sin utformning både omfattande, svårtolkad och ibland även motsägelsefulla. Detta kan leda till en stor osäkerhet om vad som faktiskt gäller hos dem som är satta att tillämpa lagen och arbeta utifrån den enskildes bästa. De menar vidare att när socialsekreterare kritiserats vid rättstillämpning bygger kritiken på ett antagande om att ”lagen erbjuder en tydlig karta för
det social arbetet” när det i praktiken handlar om fler än en karta. Socialarbetaren skulle behöva en hel mängd kartor då det inte enbart finns en enda som omfattar hela det rättsliga ramverket.
Cocozza (2007) riktar skarp kritik mot socialtjänsten och anser sig ha bevis för att dagens system för att skydda utsatta barn har mycket stora brister och samhället garanterar inte barnet skydd vid en anmälan. I avhandlingen har 1 570 anmälningar till socialtjänsten i Linköping granskats gällande barn som misstänks vara utsatta och resultatet visar att fyra av tio anmälningar avskrivs utan någon djupare utredning. Trots att anmälan avsåg misshandel och allvarliga brister i omsorgen kontaktades ofta familjen endast för ett kortare samtal och det förekom i flera fall inget samtal med barnet. Cocozza vill inte skuldbelägga socialsekreterarna men anser att staten måste ta sitt ansvar då det bevisligen förekommer allvarliga systemfel inom socialtjänsten. En utredning då misstanken om att barn far illa är en mycket svår uppgift och dessutom skall kunskapen finnas om att kontrollera vilka insatser som utförs samt hur de påverkar barnets utveckling. Idag görs dessa utredningar ofta av nyexaminerade oerfarna socionomer utan specifik kunskap. Cocozza föreslår en mer specificerad utbildning kring barn som far illa och hur samhällets insatser bör vara utformande. Studien kritiserar likt tidigare forskning utformningen av SoL som en ramlag och att den därmed inte tydligt anger vem eller vilka som skall arbeta med och ansvara för att de utsatta barnen får det skydd de behöver. Hydén (2001), s. 19f beskriver problematiken som kan uppstå på grund av ramlagens konstruktion. Ramlagstiftning är vanligast inom den offentliga rätten, dvs. lagstiftning som
reglerar de offentliga organens organisation och verksamhet samt även deras inbördes förhållanden och i förhållandena till medborgarna. En ramlag saknar ett i förväg fastställt rättsligt innehåll, istället formas dess innehåll vid den praktiska tillämpning. För att förstå detta måste det finnas en medvetenhet om att rätten reglerar tre aspekter av beslutsfattandet, vilka är enligt följande; vem ska agera – kompetensregler, hur ska det gå till – procedurregler samt vad ska göras – handlingsregler. I ramlagarna är handlingsregler i det närmaste obefintliga, istället ligger tyngdpunkten på vem som ska agera och hur det rent formellt ska gå till, dvs. vilka som skall få fatta beslut och i vilken ordning och på vilket sätt detta skall ske. Tanken med ramlagstiftning är alltså att dess innehåll skall bestämmas utifrån ett samarbete mellan de berörda eller genom den expertis som anges i kompetensreglerna. Utifrån detta överlåter således lagstiftaren beslutsfattandet till experter, vilka inom socialtjänsten omfattar socialtjänstemän. Hydén menar att nackdelarna med en ramlagstiftning är att det kan uppstå tolkningsproblem på grund av lagens normativa öppenhet. Dessutom minskar möjligheten är att utöva kontroller inom de områden som regleras av vaga ramlagar jämfört med sådan där lagstiftningen är mer precis. Tolkningen bestäms i stor utsträckning av andra faktorer än rent rättsliga. Själva kontexten kring lagen, dvs. de sammanhang i vilken lagen ingår, har en stor betydelse för bestämningen av ramlagens innehåll.
5.1.2 Socialsekreteraren som offentlig part i tvångsmål
Jacobsson, (2006) har studerat rättssäkerheten i tvångsvårdsförhandlingar i mål gällande vård enligt LVM, men hänvisar i avhandlingen till sina tidigare studier med närliggande syfte gällande både LVU och LPT. Syftet har inte varit att undersöka om klienterna varit i behov av vård, utan fokus har legat på rättssäkerheten. Jacobsson anser att det brister i rättssäkerheten när socialtjänsten inte argumenterar för varför de anser att kriterierna i lagen är uppfyllda, utan istället fokuserar på klienten. Detta blir särskilt bekymmersamt ur rättsäkerhetssynpunkt då biträdet som företräder klienten många gånger inte får tillräckligt med tid att sätta sig in i ärendet eller har bristande kunskap om tvångslagarna. Dessutom utgår biträdet ofta från att socialtjänsten har goda grunder för tvångsvård vid en ansökan och därför får inte klienten det stöd i sina argument mot den tilltänkta vården som en rättslig förhandling föreskriver. Jacobsson föreslår att kvalitén på socialtjänstens utredningar måste förbättras och i större utsträckning knyta an till lagen. Vidare anser Jacobsson att det även krävs fler advokater som tar sig an tvångsmål, samt att de bör agera i större utsträckning likt försvarare i brottsmål så att klienterna på detta sätt får sina argument bemötta på ett korrekt och rättssäkert sätt. Det framkommer också att domaren och nämndemännen i större utsträckning kan utnyttja rätten att ställa frågor och säga ifrån till socialtjänsten när omständigheter som tas upp vid bevisningen inte är rättsligt relevant.
En betydande del i avhandlingen behandlar socialsekreterarens roll i tvångsmål och vilka svåra ställningstaganden den enskilda socialsekreteraren ställs inför. Problemet beskrivs likt tidigare forskning utifrån den dubbelhet som uppstår i socialsekreterarens arbete vid ansökan om tvångsvård. Som representant för en myndighet har hon eller han ett ansvar att stödja den utsatte medborgaren utifrån de frivilliga bestämmelserna vilka regleras i SoL, samtidigt har de enligt samma lag en skyldighet att initiera en prövning av tvångsvård. Detta innebär att socialsekreteraren har till uppgift att både hjälpa och kontrollera sina klienter. Jacobsson menar att den hjälpande relationen har en påtaglig terapeutisk aspekt eftersom målet är att uppnå förbättrade sociala villkor för klienten med hjälp av stöd och behandling. Konflikten mellan att hjälpa utan att använda alltför integritetskränkande metoder är ständigt aktuell men den blir särskilt tydlig vid ett tvångsingripande (a.a. s. 55f). Den mer kontrollerande myndighetsrollen innebär då utifrån detta arbete att socialsekreteraren fattat beslut om en
ansökan om ett omhändertagande i enlighet med LVU. Jacobsson menar att det är i denna situation som dilemmat uppstår för socialsekreteraren. Hon eller han skall utifrån sin profession agera för det enskilda klientens bästa, samtidigt som hänsyn måste tas till rättsliga regler som skall skydda mot otillbörlig maktutövning (a.a.).
Ett särskilt dilemma som socialsekreteraren ställs inför i samband med ansökan om tvångsvård är att relationen till de berörda förändras. Den inbyggda motsättningen mellan att agera terapeutiskt och kontrollerande ställs på sin spets när socialsekreteraren som offentlig part möter sina klienter i egenskap av enskild part i en domstolsförhandling. Från att ha arbetat utifrån terapeutiska förutsättningar förflyttas nu socialsekreteraren till en juridisk nivå och får därmed rollen likt en åklagare. Därmed skall hon eller han argumentera för att lagens rekvisit är uppfyllda att ett tvångsomhändertagande föreligger. Uppgifter som den enskilde tidigare lämnat i förtroende under helt andra förhållanden kan under domstolsförhandlingen komma att användas som argument för tvångsvård (a.a., 2005).