Svårigheter kring implementering

En annan faktor som möjligtvis kan förklara bristen på kompetens i samverkansprocessen är problematiken kring implementering. Respondenten som har arbetat som en form av informatör lyfter fram komplexiteten kring implementering genom att säga;

”Det är den absolut svåraste frågan inom all verksamhet oavsett vad det är för någonting, det är just det här med att implementera saker …//… normalt sätt blir det så att det utreds och sedan fattar man ett beslut i riksdagen och sedan får departementen sedan uppdragen att försöka att SKL oftast implementera saker och ting…//… Men det är en lång process. Ibland misslyckas den… oftast misslyckas den. Tyvärr.”

Respondenten för fram att SKL bär en stor del av implementeringsansvaret och att implementering innebär en lång process och att den oftast misslyckas. Missar en part att förmedla förändringen når inte informationen basen i organisationen vilket gör att kompetensen stannar upp.

Intervjupersonens tanke stöds av handläggaren;

”Det är ju faktiskt mellan Migrationsverket och SKL helt enkelt. När det finns saker som påverkar på det sättet… //… Det hade inte gått till deras gräsrötter utan det stannade kanske på SKL”

Personen konstaterar att det är Migrationsverkets och SKL:s ansvar att ta fram en fungerande implementeringsmetod när det gäller större frågor eller förändringar som ska implementeras i hela processen. Om förändringen inte implementeras i basen av organisationerna försvinner information och kompetensen stannar upp. Precis som informatören lyfter fram kan implementeringsprocessen vara lång men hos handläggaren finns ändå uppfattningen att det finns en tidsbegränsning gällande hur lång tid en implementering får lov att ta;

”Den specifika händelsen vi pratar om här hände 2006. Jag tycker faktiskt att det är ganska dåligt att kommunerna inte ännu kan förstå vad det är som har hänt.”

Handläggaren anser alltså att kommunerna efter fyra och ett halvt år borde vara bättre insatta och ta ett större ansvar än vad de gör i dagsläget. För att göra medarbetarna bättre insatta i det nya

arbetssättet är det enligt Ortman (1999 s.130-131) viktigt att utbilda personalen som påverkas när förändringen implementeras för att motverka att viktig kompetens stannar upp. Dock är det utifrån Ortman (1999 s.130-131) inte alltid lätt att i förväg veta vilka krav som kommer att ställas på de medarbetare som påverkas av förändringen. Därutav kan det skapas en motsträvighet och osäkerhet hos medarbetarna vilket enbart kan avhjälpas med förbättrad kommunikation och utökad

information (Ortman, 1999 s.130-131). Kommunikation är A och O och brist på detta kan leda till att kunskapen stannar upp på grund av att individen inte delges tillräcklig information. För att personalen inom en organisation ska få en djup kunskap som de kan omsätta i det dagliga arbetet menar Löwstedt och Stymne (2002 s.18-20) att det krävs ett medvetet arbete kring detta inom organisationen. Ett sätt att gynna kunskapsutvecklingen är på inrådan av Löwstedt och Stymne (2002) att integrerade kunskapsutveckling i det dagliga arbetet genom att individen får göra och lära i samma handling.

Ett sätt att hantera det nya arbetssättet och behovet av information hos kommunerna samt för att göra dem mer införstådda med vad förändringen innebär har man tillsatt informatörens roll. Informatörens roll är tidsbegränsad och vi ställer oss frågande till hur behovet av information

kommer att hanteras när tjänsten utlöper. Kunskap är en färskvara och behöver ständig stimulans och ny information tillkommer hela tiden. I samverkansprocess är det en stor utmaning att nå ut med en förändring till samtliga aktörer och det krävs ett medvetet arbete för att lyckas.

En av strategerna framhåller att det är svårt att nå ut till flertalet anställda eftersom man inte kan kontrollera att dessa har tillgodogjort sig informationen på ett korrekt sätt. Vidare menar

respondenten att en mängd faktorer kan bidraga till okunskapen hos den enskilda individen, exempelvis på grund av att individen har fått fel information, är nyanställd eller inte beaktat riktlinjerna. Därutav kan information och arbetssätt skilja sig beroende på vem man pratar med inom en organisation, vilket ges stöd av flertalet respondenter men även av Schierenbeck (2003 s.123) som framhåller att det är vanligt att utövningen av arbetsuppgiften skiljer sig åt inom en och samma verksamhet. Schierenbeck (2003 s.122-123) och Löwstedt och Stymne (2002 s.18-20) skriver även att det är svårt att detaljreglera ett situationsanpassat myndighetsuppdrag och hur enskilda och olikartade fall ska hanteras. Vidare framhåller författarna att osäkerheten i hur fallen ska behandlas tvingar individerna till en avvägning och på så vis tillges medarbetarna ett

handlingsutrymme att själv formge de beslut som fattas. Vi tror att detta handlingsutrymme även kan förklara varför åsikter och arbetssätt skiljer sig åt beroende på vem man talar med inom en organisation. Det är möjligt att det finns flera sätt att tolka de lagar och riktlinjer som finns. Detta tillsammans med det höga tryck av invandring som finns i Sverige idag medför att medarbetarna själv tar initiativ för att lösa sina vardagliga arbetsuppgifter.

6.3.

Kunskap och okunskap

Vår undersökning har präglats utav olika två olika genrer - möjligheter och utmaningar. Den största utmaningen har visat sig vara okunskap i processen. Detta finner vi ytterst intressant eftersom det framgår av teorin att man inom välfärdssektorn idag ingår samverkan på grund av en splittrad kunskap och förmåga (Miller och Ahmad, 2000 s.9). Organisationerna ingår alltså samverkan för att samla kunskapen och förmågan att lösa ett problem. Trots detta initiativ tycks splittrad kunskap och förmåga vara aktuellt även nu när tanken är att den ska vara samlad.

Det intervjuunderlag som vi skickade till samtliga respondenter gav dem möjlighet till reflektion kring de möjligheter och utmaningar som identifierats i tidigare forskning. När vi frågade en av respondenterna vad denna person spontant har för intryck utifrån intervjuunderlaget blev svaret;

”Man lyfter samma frågor hela tiden. Det är det här med kompetensfrågorna, det är det här med oklarheter kring ansvar.”

Vad vi kan tolka utifrån detta är att även om kompetens och kunskapsfrågor är ett väl diskuterat ämne tycks det ännu inte ha hittats en lösning eftersom dessa frågor är ständigt återkommande. Eftersom respondenten menar att det finns oklarheter kring ansvaret i processen kan man även tolka det som att ansvarsområdena inte är nog definierade kring vem som ansvarar för vad och i vilka situationer de ska ansvara för detta. Kan det vara så att man såg behovet av att ingå samverkan och på så sätt sammanslå den splittrade kunskapen till en större och mer samlad kunskap, men att de samverkande organisationerna ännu inte lyckats utnyttja den gemensamma kunskapen fullt ut? Denna tanke stöds av respondents uttalande kring att samma frågor gällande kompetens, kunskap och oklarheter kring ansvar fortfarande lyfts fram i forskning inom ämnet.

Integrationssamordnaren framhåller att det är bra när kunskapen är samlad eftersom det leder till större kompetens men när kunskapen sprids blir nivån lägre. Respondenten fortsätter sitt

resonemang och konkretiserar ett exempel;

” Så är det ju nu till exempel när mycket av det här från kommunerna går upp på Arbetsförmedlingen. Och de har ju ingen tradition att jobba med invandrare på det

sättet…//…Kommunerna här har en tung och bra och stor kunskap som nu bara ’poff’. Inte en aning har de än så länge. De måste ju jobba upp det naturligtvis…//…Barnhandläggarna jobbar med barn i allmänhet, men att man då jobbar med ensamkommande barn får de ju en ännu större kompetens som de kan smälta ihop med sin gamla.”

Situationen som integrationssamordnaren åsyftar på är att en del av kommunernas ansvar när det gäller arbetsförda nyanlända mellan 18 och 64 år har förflyttats till Arbetsförmedlingen. Denna organisation har ingen tradition av att arbeta med denna specifika grupp av människor vilket gör att de måste utveckla en ny kunskapsbas. Löwstedt och Stymne (2002) framhåller att när

organisationer samverkar eller omorganiseras på något sätt kan detta ge tillgång till ny kunskap men det kan även bidraga till en del problem. Dessa problem kan exempelvis vara att kompetensen hos en del aktörer blir lägre, som hos Arbetsförmedlingen, medan kunskapsnivån höjs hos andra, såsom hos kommunerna vars koncentration nu enbart kan läggas på det område där kunskapen redan är som störst, det vill säga barnomsorgen.

Något som vi genomgående har observerat under arbetets gång är att alla aktörer har olika

synvinklar på samverkansprocessen och enligt Griffiths (2000) är det viktigt att samtliga aktörer är införstådda med vad deras enskilda infallsvinkel kan bidraga med i projektet för att uppnå en lyckad samverkan (Griffiths, 2000 s.385). Samverkan kan idag enligt såväl Miller och Ahmad (2000 s.1) som Danermark och Kullberg (1999 s.6) snarast betraktas som en nödvändighet. Detta stöds av en av strategerna i undersökningen;

”Jag kan säga att i mitt jobb som strateg så har jag inget, inte ett enda uppdrag, som inte bygger på samverkan. Det är nyckelordet i allting. Därför att i det samhälle vi lever i idag, det finns inte en soloartist som kan fixa det. Utan det är alltid så komplext så att det är ett antal olika kompetensområden som måste lösa problemet.”

Det vill säga för att lösa komplexa frågor krävs flera olika kompetensområden och infallsvinklar. De gemensamma färdigheterna, kunskaperna och erfarenheterna som den organisatoriska

samverkan bidrager med utmynnar i olika infallsvinklar på de problem som på ett eller annat sätt ska lösas (Miller och Ahmad, 2000 s.10). Precis som respondenten framhåller tycks det inte finnas några andra alternativ än att samverka eftersom ingen organisation ensam besitter den kompetens som krävs för att lösa samhällsfrågan kring asylsökande. Det finns möjligheter och utmaningar i allting i livet, inte minst när det gäller samverkan mellan flertalet organisationer. Detta ges stöd av den tidigare forskning som bedrivits inom ämnet. Som tidigare nämnt bidrager samtliga

respondenter med sina skilda synvinklar på samverkansprocessen och vi kan konstatera att det råder en stor diskrepans i uppfattningarna när det gäller synen på samverkansprocessen mellan informatören och övriga respondenter. På frågan hur informatören såg på samverkansprocessen fick vi följande svar;

”Situationen är ganska enkel att beskriva, hela systemet har ju pajjat ihop. Så skulle jag vilja uttrycka det.”

Vi funderar kring om informatörens position inom samverkan, vilken innebär en mer utomstående part, kan ha bidragit till denna syn på processen. De respondenter som arbetar djupare i

samverkansprocessen är mer positiva till systemet. Exempelvis framhåller den biträdande

föreståndaren att samverkan fungerar mycket bra på grund av att de andra aktörerna finns som ett ständigt stöd i processen. Det sker ett lättillgängligt kunskapsutbyte. Denna synvinkel stöds av Miller och Ahmad (2000) som framhåller att samverkan mellan organisationer och professioner kan maximera möjligheterna att identifiera och bedriva nya och innovativa infallsvinklar. Dessa infallsvinklar kan överskugga de möjligheter som de enskilda organisationerna har att göra

detsamma. (Miller och Ahmad, 2000 s.15) En annan tanke som slagit oss är att samma respondent, informatören, möjligtvis har en bristfällig insyn och förståelse för de övriga aktörernas

organisationer samt den kultur och de regler som råder där. Vilket enligt Miller och Ahmad (2000) är ett av de problem som organisationer kan ställas inför när de ingår samverkan (Miller och Ahmad, 2000 s.26).

6.4.

Målorientering

Gemensamt i uppsatsens teorigrund är den ständiga fokuseringen på gemensamma mål och en tydlig målformulering. Exempelvis framhåller Axelsson och Bihari Axelsson (2007 s.44) att organiseringen av samverkan måste ta avstamp i organisationernas gemensamma mål. Av denna anledning har vi även fokuserat på dessa frågor när vi genomfört intervjuerna med respondenterna. På frågan om vad den enskilda organisationens mål är svarade utvecklingssekreteraren;

”I största möjliga mån förbättra mottagandet av barnen och göra det bättre för barnen och tydliggöra för barnen.”

Medan den biträdande föreståndaren efter en längre stunds tystnad och eftertänksamhet säger att organisationens mål är;

”Att man är en hjälpande hand i processen men också att de har en bra start.”

Tolkningen som kan göras utifrån dessa uttalanden är att respondenterna spontant lägger fokus på barnen när de tänker målsättning inom den egna organisationen. Några djupare definierade mål finns inte. Till denna grad är organisationernas enskilda mål förenliga med varandra. När vi vid samma intervjutillfälle frågade utvecklingssekreteraren om de gemensamma målen med samverkan svarar denna individ att han/hon har svårt att tänka sig andra mål än de som nyligen definierats, det vill säga att skapa ett så bra mottagande som möjligt för de ensamkommande flyktingbarnen. Samma person menar att det skulle gå att identifiera problemområden och sedan sätta specifika mål för att lösa dessa problem men att det inte är till någon hjälp om det sker endast för sakens skull. Teorin framhåller dock att fördelen med en gemensam problemförståelse kan vara att denna underlättar för varje enskild organisation att arbeta mot det gemensamma målet som finns med samverkan (Tamm och Luyet, 2006 s.221 och Axelsson och Bihari Axelsson, 2007 s.92).

Aktörerna i samverkansprocessen har en gemensam problemförståelse, att mottagandet av barnen måste lösas, men inget definierat gemensamt mål att arbeta mot. När vi frågat respondenterna om vad deras organisations mål med samverkan är har det inte funnits några större tveksamheter kring vad detta mål är. När vi däremot frågat intervjupersonerna om vad det gemensamma målet med samverkan är har samtliga respondenter skruvat på sig som om det vore en obekväm fråga. Detta analyserar vi som att individerna känner sig obekväma med att det inte finns något definierat gemensamt mål med samverkan, vilket för en utomstående part kan ses som en självklarhet för att överhuvudtaget inleda samverkan. Vår tanke stöds av Anell och Mattisson (2009) som menar att syftet med att överhuvudtaget ingå samverkan är att tillsammans arbeta gränsöverskridande för att nå de grundläggande målen för samverkan. (Anell och Mattisson, 2009 s.11-13)

Sektionschefen på en av myndigheterna har en annan infallsvinkel när det gäller mål inom sin organisation. Personen framhåller att de har samma mål som övriga organisationer i processen vilket är de övergripande politiska målen inom socialpolitiken. Denna respondent lägger spontant fokus på processen och inte på barnen när det gäller målorientering. Detta kan grunda sig i att sektionschefen arbetar mer utanför processen medan utvecklingssekreteraren arbetar djupare i processen. Utifrån detta kan vi konstatera att det råder en bristande helhetssyn på grund av att samverkan inte grundas i organisationernas gemensamma mål (Axelsson och Bihari Axelsson, 2007 s.11). Det är viktigt att målen är förenliga med varandra för att få en helhetslösning (Bihari och Bihari Axelsson, 2007 s.118) vilket även en av respondenterna som är strateg framhåller;

”Målet är väl att få en helhetslösning. Att inte varje stuprör kör för sig…//…i det här

sammanhanget så kan man inte se (X) som en isolerad del utan (X) är en del i en helhet. Det är därför vi ingår i det här gemensamma arbetet.”

Utifrån denna respondents svar gör vi tolkningen att alla organisationer kan bidraga med sin del och det är därför varje enskild organisation ingår i den gemensamma samverkansprocessen. Det som är utmärkande när det gäller intervjupersonernas svar på dessa frågor är att ingen framhåller exakt samma mål. En del av respondenterna svarar direkt vad de anser att de gemensamma målen är och vad de enskilda organisationernas mål är medan en del intervjupersoner är mer tveksamma. Somliga respondenter fokuserar på de mål som finns i mottagandet av de ensamkommande flyktingbarnen ur barnens synvinkel, det vill säga att ge barnen ett så bra mottagande som möjligt. Andra respondenter lägger fokus på de mer övergripande politiska målen som finns hos samtliga organisationer, medan vissa intervjupersoner anser att målet är en bra arbetsintroduktion. Vad som går att utläsa av detta är att ingen av respondenterna direkt fokuserar på organisationernas

gemensamma mål med samverkan och att synen på målorientering skiljer sig beroende på var i processen man arbetar.

Enligt Huxham och Vangen (2005) sker samverkan när organisationer möts på lika villkor och med ett gemensamt intresse och när de samverkande organisationerna arbetar mot ett ömsesidigt mål (Huxham och Vangen, 2005 s.3-4). De samverkande aktörerna måste ha ingått samverkan för att det funnits ett gemensamt intresse och ett ömsesidigt mål att lösa ett problem, i detta fall den stora komplexa samhällsfrågan om mottagandet av ensamkommande flyktingbarn. På så vis kan vi se att det trots allt måste finnas ett grundläggande gemensamt mål. Om det nu finns ett gemensamt intresse och ett ömsesidigt mål, varför är inte detta tydligt definierat så att samtliga aktörer och medarbetare kan arbeta mot detta mål?

I tidigare forskning riktas kritik mot den ansvarsfördelning som idag är utarbetad. En del

respondenter vår undersökning tycker dock att ansvarsområdena är tydliga och att alla ansvarar för sin del. Samtidigt poängterar några respondenter att det finns de som har svårare för att tyda de lagar och förordningar som råder. Ansvar tydliggör enligt Grafström, Göthberg och Windell (2010, s.12-13) i vilka situationer respektive aktör ansvarar för specifika delar. Detta ansvarstagande ska säkerställa att respektive aktör ansvarar för att de nödvändiga sakerna blir gjorda. På så vis kan se att när varje aktör i samverkansprocessen uppfyller sin del av ansvaret, det vill säga lever upp till sitt ansvarsområde kommer de ett steg närmre det slutgiltiga målet. Respektive organisations ansvarsområde blir alltså en del av målet. Johansson (1998) menar att det finns en stark koppling mellan ansvarsbegreppet och befogenheter. Helhetssynen kan brista om de som ansvarar för en specifik fråga väljer att fokusera på enbart ett av dessa begrepp. (Johansson, 1998 s.60 och s.183). Vi funderar kring om det inte vore fördelaktigt för samtliga aktörer att fokusera mer på ett större perspektiv i samverkansprocessen, än på enbart barnen. Självklart ska barnen välbefinnande sättas i första hand men det finns ingenting som säger att mottagandet av barnen skulle försämras genom att samtliga aktörer lägger större fokus på själva processen som sker genom samverkan. Genom denna fokusering blir det gemensamma målet att skapa en välfungerande samverkansprocess med ett fullgott mottagande som följd.

6.5.

Uppföljning och påverkan

Även uppföljning är ett återkommande tema i dagens samverkansteorier. Tamm och Luyet (2006) skriver att det är viktigt att utföra regelbundna uppföljningar och utvärderingar av resultatet av samverkan. Genom dessa kontinuerliga uppföljningar kan trovärdighet skapas och organisationerna kan även förhindra att små problem expanderar. (Tamm och Luyet, 2006 s.199) Den biträdande föreståndaren och sektionschefen framhåller att det sker kontinuerlig uppföljning när det gäller mindre frågor inom organisationerna medan större frågor lyfts på samverkansmöten med övriga organisationer och när det finns behov av informationsspridning som ska nå ut till flertalet aktörer. På så vis tycks det enbart sammankallas till större möten när det finns frågor som behövs lösas organisationer emellan.

Sektionschefen för en av myndigheterna tänker än en gång i ett större perspektiv då personen på frågan om uppföljning poängterar att det finns samverkansmöten på nationell nivå som innefattar flertalet aktörer. Personen framhåller också att man på dessa möten identifierar möjliga

utvecklingsområden samt vem som bör ansvara för dessa. På dessa möten ingår både forskare och brukargrupper. Enligt Lipsky (1980 s.XII) utarbetas offentliga policyer bäst av de som arbetar med frågan i sitt dagliga arbete, inte av högre instanser. Därför finner vi det intressant att reflektera

kring huruvida medarbetarnas åsikter och tankesätt tas tillvara på under mötena som sker på nationell nivå. Integrationssamordnaren pekar på ytterligare ett större forum för diskussioner vilket kallas RÖK och står för regional överenskommelse. Respondenten ingår själv i denna grupp som har fått i uppdrag att beakta barnperspektivet i överenskommelsen. Tolkningen av detta är att det i dagsläget inte finns något utarbetat barnperspektiv men att man funnit behov för detta.

Samma respondent framhåller att det på nationell nivå även finns ett organ som heter

Samverkansdelegationen som representeras av flertalet aktörer. Samverkansdelegationens uppgift är att lösa problem som uppkommer inom samverkansprocessen samt tydliggöra gränser mellan organisationerna så att dubbelarbete kan undvikas. Intervjupersonen menar att de även ska sikta framåt och definiera hur samverkan ska se ut. Vår tolkning är att Samverkansdelegationen finns som en gemensam arena och mellaninstans för problemlösning och idégenerering. En gemensam arena för utveckling bidrager till att aktörernas möjlighet till påverkan ökar (Griffiths, 2000 s.393). Respondenten nämner även Partnerskap Skåne som en form av uppföljning som syftar till att