Teori om konkurrens på avreglerade marknader

De teoretiska utgångspunkterna i denna artikel är organisationsteori, specifikt de inriktningar inom organisationsteorin som fokuserar på institutionella förklarings- mekanismer för organisationers beteende. Institutionell organisationsteori tillåter oss att analysera marknader inte bara som en marknad som styrs av ekonomiska incitament, utan också i hög grad av regler, lagar samt normer och värderingar som ofta tas för givna. Detta perspektiv är särskilt relevant för marknader som är starkt reglerade (Jonsson, 2009) och kännetecknas av både regulativ och normativ reglering av organisations- och konkurrensform (Scott, 2008). Enligt Scotts teori består regula- tiv reglering av sådana faktorer som baseras på formella regler och lagar på makro- nivå (t ex från lagstiftaren) och på organisationsnivå sådana faktorer som baseras på formella system såsom protokoll, styrsystem och standardprocesser. Normativ reg- lering består av sådana faktorer på samhällsnivå som baseras på institutionaliserade

1. Tidigare studier, med svagare kausalitetsanspråk, indikerar även de positiva effekter (Ahlin, 2003; Sandström & Bergström, 2005).

värderingar och förväntningar på makronivå – t ex individers förväntningar på vad som anses vara en skola, hur en skola ser ut och bör drivas etc (Hsu & Hannan, 2005). På organisationsnivå består normativ reglering av institutionaliserade värderingar och förväntningar hos de som arbetar inom organisationen, t ex vad gäller arbets- uppgifter, roller och pliktuppfyllelse hos lärare, elever och administratörer (Löfquist, 1999).

Avreglering och privatisering av tidigare offentliga monopol innebär ett skifte i de tidigare förhållanden som ofta tagits för givna av såväl organisationer, brukare och andra aktörer. Enligt Zahra m fl (2000) har lejonparten av befintlig forskning behand- lat privatisering ur ett nationalekonomiskt och finansiellt perspektiv utan hänsyn till (i) gradvis och fluktuerande organisatorisk omvandling av nya och etablerade orga- nisationer, samt (ii) vad som händer när avregleringen avviker från ett direkt skifte från en rent offentlig till en rent privat marknad. I verkligheten tenderar de flesta privatiseringsprocesser, såsom den svenska skolmarknaden, ge upphov till en flora av aktörer med olika ägarformer som konkurrerar med varandra. Sådan omvandling är en central del av utvecklingen av den svenska skolsektorn. Friskolereformen gav upphov till en stor variation i organisationsformer och ägare t ex med riskkapitalister som köper och formar koncerner som i sin tur sammanfogas med enskilda företag antingen genom partnerskap eller genom uppköp.

Privatisering av marknader motiveras ofta av att konkurrens förutsätts gynna innovation och förbättrad produktivitet bland nya och befintliga aktörer (Karlsson & Nyström, 2007; Kivleniece & Quelin, 2012). Inom skolsektorn kan detta exemplifieras av att existerande skolor sällan behöver motivera sitt existensberättigande då de har en etablerad struktur, ett elevunderlag, relationer med anställda, föräldrar och andra relevanta aktörer. Nya skolor behöver i högre grad än etablerade motivera sitt exis- tensberättigande genom att positionera sig som en ny typ av skola med erbjudande om utbildning som lockar elever. Ur ett konkurrensperspektiv reagerar etablerade aktörer på nya konkurrenter genom att anamma delar av de nyheter dessa erbjuder oavsett om det är specifika tjänster som en viss typ av utbildningsinriktning eller mer vaga nyheter som en profil eller filosofi vad gäller utbildning (Miller & Friesen, 1982). Om konkurrensen inte fungerar väl kan etablerade aktörer, istället för att förnya sig, försöka motarbeta nya aktörer genom lobbying gentemot beslutsfattare. Den empi- riska forskningen över hur samspelet ser ut mellan nya och etablerade aktörer på avreglerade sektorer är dock begränsad. En anledning är att avregleringar ofta sker stegvis (Berger & Danninger, 2007). En annan att vissa typer av avregleringar leder till att offentliga monopol säljs till privata aktörer, såsom vid de nyligen genomförda apoteks- eller vårdcentralsprivatiseringarna.

Ägande- och organisationsform är viktigt för konkurrens och kvalitetsutfall då ägandeformer karaktäriseras av olika ’logiker’ för organisering (Brunsson, 1994). Privatägda organisationer karaktäriseras av en sektorslogik som bygger på målstyr- ning där ledningen sätter mål för förväntat ekonomiskt utfall varpå organisationen gör upp budget och planer för att nå detta mål. Offentligt ägda organisationer

k a pi t el 6 konk ur r enS, V inSt er och k Va l i t e t i S V enSk a F r iSkol or

karaktäriseras av en byråkratisk logik2 _{som bygger på regelstyrning där ledningen har}

politiskt satta regler för hur organisationens arbetsuppgifter ska utföras på ett sätt som är likformigt och standardiserat. I praktiken bär organisationer ofta spår av både målstyrnings- och byråkratisk logik, t ex tenderar stora multinationella företag ha avancerade modeller för standardisering av arbetsuppgifter. Under senare decennier har också många offentliga organisationer anammat system för målstyrning i syfte att öka flexibiliteten och effektiviteten i hur de löser sina uppgifter (Hood, 1995).

Intimt knutet till ägande- och organisationsform är huruvida organisationen syftar till att göra vinst eller ej. Vinstmotivet är viktigt då möjlighet till vinst är något som karaktäriserar privat företagande och utgör en förutsättning för privata aktörers intresse (Rumelt, 2005). En tidigare studie diskuterar vinstmotivets roll för kvalitet och jämför friskolor och kommunala skolor på en rad parametrar såsom elevers genomsnittsbetyg samt föräldrars och lärares upplevda nöjdhet med sin skola/arbetsplats med slutsatsen att vinstdrivna skolor tenderar att uppvisa högre kvalitet på dessa mått (Sahlgren, 2011). Studien hade dock endast tillgång till tvär- snittsdata på föräldrars och lärares upplevda nöjdhet vid en viss tidpunkt. Ur ett teoretiskt perspektiv har vinstmotiv eller avsaknaden därav också legitimitetsas- pekter. I vissa sektorer är vinst mer eller mindre accepterat vilket kan försvåra för organisationer att få stöd bland både myndigheter och brukare oavsett relationen mellan vinst och kvaliteten på de varor och tjänster som organisationen producerar (Brunsson, 1994).

Privatiserade marknader där övergång sker till rent privata ägarrätter – den domi- nerande formen i många sektorer – uppvisar ofta andra egenskaper än den semi- reglerade friskolemarknaden (Williamson, 1991). Exempelvis är friskolor fria att göra vinst men de kan inte konkurrera med priset som helt privata företag utan får sina intäkter på elevbasis (kuponger) från kommunen genom förhandlingar (Björklund m fl, 2004). Detta beroende indikerar att organisationer influeras av både konkurrens om brukare och en vilja att framstå som legitima genom att efterlikna den offentliga organisationsformen (Pfeffer & Salancik, 2003). Legitimiteten bygger ofta på att den privata organisationen erbjuder alternativ som liknar det den tidigare offentliga organisationsformen erbjudit. Exempelvis att privata aktörer organiseras inom olika segment och inriktningar såsom IT, företagsekonomi, kultur, vård, inredningsdesign och sport (Hsu & Hannan, 2005). Dessa introduktioner av skolalternativ från pri- vata aktörer bör enligt teorin initialt öka kvaliten och attrahera brukare (Hirschman, 1970). Om det inte råder konkurrens på en marknad har brukare oftast inte lika stora valmöjligheter och kan därför inte heller lämna en leverantör lika enkelt. Alternativet vid avsaknad av konkurrens och alternativa valmöjligheter är att brukare enbart kan påverka kvaliteten genom aktivt deltagande i den befintliga skolleverantörens verk- samhet. Således kännetecknas konkurrens och kvalitet oftast av avhopp (exit) medan

2. ’Byråkratisk’ enligt Max Webers tes om förutsägbarhet i en organisations utförande av arbetsuppgifter, bör inte förväxlas med det vardagliga begreppet byråkratisk som något krångligt eller omständligt. Idealtypen av en byråkratisk organisation är polis- , rätts- eller militärväsende som har en hög grad av detaljreglering och ordergivning till syfte att

offentligt drivna organisationer eller privata monopolstruturer oftast kännetecknas av klagomål. Relationen mellan konkurrens och monopol är dock inte helt linjärt. Exempelvis finns en studie som visar att fullständigt monopol varken leder till val- möjligheter eller klagomål, utan snarare till tystnad där brukarna känner hopplöshet och låg sannolikhet att framgångsrikt kunna påverka kvaliteten (Kolarska & Aldrich, 1980). Hirschman (1970) menar att det är viktigt att klagomål och valmöjligheter måste existera i kombination för att effektiv kvalitetsförbättring ska kunna uppstå. I nästa avsnitt beskrivs närmare hur vi definerar och empiriskt mäter kvalitet och konkurrens.