Teorier och begrepp

Teorier och begrepp

I detta kapitel ges de teoretiska utgångspunkterna för studien. Utgångs- punkter som anger vilka förhållanden som kan tänkas ha betydelse för om implementering av metoder för systematisk dokumentation, uppföljning och utvärdering i en socialtjänstorganisation sker eller inte. En rad olika förhål- landen kan tänkas ha betydelse, varför flera olika teorier kan vara använd- bara i studien.

Organisationsteori används oftast för att förklara hur organisationer fungerar och hur de når framgång. Det finns flera organisationsteorier som används inom olika samhällsvetenskapliga discipliner, ofta med lite olika fokus (Johansson 2002, 2005). Inom disciplinen socialt arbete med dess tillhörande praktik förefaller det vara naturligt att intressera sig för mänsk- liga handlingar i förhållande till omgivningen och för organisationsteorier med tonvikt på HSO (Human Service Organizations). Handlingar och upp- fattningar som kan hänföras till individer och grupper som tillhör en orga- nisation kan ha betydelse för vad som sker i organisationen, vilket i sin tur innebär att institutionell och nyinstitutionell teori respektive domänteori uppmärksammas. Domänbegreppet förklaras längre fram men anspelar på olika grupper och nivåer i en organisation som sinsemellan agerar olika.

Studier av implementering och implementeringsprocesser i samband med införandet av nya metoder eller beslut i en organisation har framförallt sysselsatt statsvetenskapen. Från denna disciplin kan implementeringsteori hämtas vilken kan användas för att förstå vilka förhållanden som har bety- delse vid implementering av statliga beslut i offentlig förvaltning. Även om det statsvetenskapliga perspektivet inte alldeles enkelt kan överföras till socialtjänstens område bedöms det ändå vara en användbar utgångspunkt. Programteori kan ses som en del av en implementeringsteori och kan i sig tydliggöra förhållanden av betydelse för implementering av nya metoder eller program. Av denna anledning kommer även programteori att använ- das i denna studie.

Alla de nu nämnda teorierna är delvis överlappande men också särskil- jande och på så sätt även komplementära. Till att börja med beskrivs i före- liggande kapitel mer universella organisationsteoretiska aspekter som gäl- ler mer allmänt för människovårdande organisationer. Efterhand behand- las alltmer specifik teori för den typ av organisation som socialtjänsten är. Slutligen redogörs för studiens mer specifika teori, nämligen implemen- terings- och programteori. Därefter följer ett avsnitt som behandlar hur det

sociala arbetet som bedrivs i socialtjänsten kan beskrivas och förstås. Slut- ligen sammanfattas de teoretiska begreppen som används i studien i en teori- ram (figur 3, s. 81).

Organisationsteori

Trots att en betydande informationsteknologisk utveckling skett och att forskningen om organisationer pågått kontinuerligt under lång tid så har organisationsteorin förblivit relativt oförändrad. Teorin har befunnits pas- sa även nya fenomen och begrepp, utan alltför stora ändringar. Böcker som gavs ut på 1950- och 60-talet och som betraktas som klassiker på området har exempelvis inte skrivits om när dessa givits ut på nytt 35–40 år senare (March & Simon 1993; Blau & Scott 2003).

Organisationer kan definieras som “Organizations are systems of co- ordinated action among individuals and groups whose preferences, infor- mation, interests, or knowledge differ” (March & Simon 1993, s. 2). Sam- tidigt är det inte individuella karaktärsdrag som är intressanta utan hur mänskligt uppträdande blir socialt organiserat och hur relationer och ge- mensamma värderingarna ser ut (Blau & Scott 2003). Organisationsteorier kan betraktas som beskrivningar av den känsliga omvandlingen från kon- flikt till samarbete, hur resurser mobiliseras, samt de samordnade strävan- dena i organisationer för sammanslutningens och medlemmarnas gemen- samma överlevnad (March & Simon 1993).

Det finns som tidigare påpekats inte en organisationsteori som enskilt kan förklara vad som äger rum i alla typer av organisationer. Att betrakta organisationer som instrument för målinriktat tänkande, rationella beslut och som slutna enheter är inte tillräckligt för att förstå vad som äger rum i alla typer av organisationer (Rothstein 1994; Johansson 1995, Røvik 2000) varför olika skolbildningar vuxit fram. Den riktning inom organisations- teori som förefaller mest relevant vid studier av socialtjänsten som organi- sation benämns ofta Service organizations, Human resource eller Human service organizations, HSO (Kouzes & Mico 1979; Hasenfeld 1983; Lars- son & Morén 1988; Blau & Scott 2003; Johansson 2003). Denna typ av organisationer skiljer sig från vanliga byråkratiska organisationer främst genom att de består av människor som arbetar med människor. Det är klienternas välfärd som antas vara huvudsaken (Blau & Scott 2003). Avsik- ten är att senare i kapitlet återkomma till byråkratibegreppet och vad som karaktäriserar en HSO och då framförallt sådana förhållanden som kan tänkas ha betydelse för frågeställningar och metodval i studien. Men först några ord om nyinstitutionalismen som befunnits användbar i samman- hanget.

Det var företagsekonomisk organisationsforskning som introducerade nyinstitutionalismen i Sverige på 1980-talet. Ursprungstankarna när det gäller nyinstitutionalismens betydelse för organisationsteori härrör från 1970-talet och kan kopplas till forskare som John Meyer och Brian Rowan som i sin tur inspirerats av Berger och Luckman (1981), (Powell & DiMaggio1991; Johansson 2002). Även Herbert Simon (1993) som refere- rats ovan, anses vara en förgrundsgestalt (Levin 1998). Ytterst vilar den nyinstitutionella skolan på uppfattningen att institutioner är sociala kon- struktioner; de är något som människor skapar och kontinuerligt återskapar i interaktion (Johansson 2002. Meyer & Rowan 1977). ”Ny” i ny- institutionalismen antyder någonting nytt i förhållande till den äldre teorin institutionalismen. Det nya kan sägas vara just betoningen på aktörernas handlingar, på kognitiva beteenden och på omgivningens betydelse för hur organisationen uppfattas och formeras. Fokus kan sägas ha flyttats från mikro- till makronivåer, det vill säga från egot till att se aktören i ett eller flera sammanhang (Powell & DiMaggio 1991). Nyinstitutionell teori inne- fattar således intresset för aktörer och processer på lokal nivå, där normer och värderingar, medvetna eller omedvetna med tiden blir sociala fakta och den självklara handlingsmodellen (Powell & DiMaggio 1991; Levin 1998). Normer och värderingar blir därmed intressanta att studera. Enligt Ahrne (1994) bärs inte organisationen upp av varje enskild individ utan konstitu- eras av de samhandlande individerna vars handlande styrs av regler och principer, mer eller mindre outtalade. Deras handlingar sammantaget forme- rar organisationen (Ahrne 1994; se även Blau & Scott 2003.) I ny- institutionella termer är individernas handlande inte alltid medvetet. Hand- landet är oreflekterat, det bygger på rutiner och mänskliga beteenden tas för givna. Det är detta som konstituerar institutionen, inte personliga nor- mer, värderingar och attityder som antogs i den äldre institutionalismen (Powell & DiMaggio 1991). Institutionsbegreppet behandlas i nästa av- snitt.

Enligt Ahrne (1994) finns det belägg för att många olika former för or- ganiserat mänskligt handlande tenderar att vara lika. Han beskriver inte en organisationsteori utan använder flera riktningar för att försöka blottlägga de grundläggande universella beståndsdelarna i organisationer. Vissa be- ståndsdelar är grundläggande för hur sociala organisationer fungerar uni- versellt och behandlas längre fram i kapitlet (s. 49). Organisationsbegreppet används av Ahrne som ett vitt begrepp, alltifrån familj till företag och stat. Detta vida synsätt är typiskt för sociologin (Powell & DiMaggio 1991) men Blau & Scott (2003) gör dock en åtskillnad. Familjen är ingen formell orga- nisation. En formell organisation är enligt dem styrd av officiella regler och hierarkier. Men i det formella finns samtidigt en informell struktur som

består av informella relationer och normer. Begreppet informell organisa- tion syftar enligt dem inte på exempelvis familjen utan på ett informellt mönster av interaktion som kan utvecklas inom ramen för en formell orga- nisation (a.a.).

Begreppen institution och organisation är centrala i nyinstitutionell teori och organisationsteori. Institution används ibland liktydigt med och ibland särskiljande ifrån begreppet organisation vilket kan te sig förvirrande. Där- för redovisas och diskuteras de båda begreppen i följande avsnitt med syfte att förstå skillnaderna i hur de används samt hur de kommer att användas i denna studie.

Institution och organisation

Ibland används begreppet institution synonymt med organisation. Emeller- tid kan uttrycket att en förening (association) är en organiserad grupp och att en institution är en organiserad procedur möjligen klargöra skillnaden dem emellan (Jepperson & Meyer 1991). Olika discipliner ger emellertid institutionsbegreppet relativt olika innebörder (a.a.). Ahrne (1994) gör som sociolog en tydlig åtskillnad mellan begreppen. Institutionen kan sägas vara en idé om vilka sociala aktiviteter som kan organiseras och hur. Organisa- tioner däremot är att betrakta som materialiserade institutioner som går att lokalisera, de går att peka ut och de har en riktning (syfte eller målsättning) (a.a.). Institutioner kan förstås som ett resultat av att organisationer har försökt sprida, påverka, främja specifik kultur. Det vill säga att organisatio- ner sprider idéer, påverkar sin omgivning med exempelvis lagar, produkter, föreställningar som i sin tur föder idéer som eventuellt institutionaliseras och som kan bilda nya organisationer. Organisationer leder till institutio- ner som blir nya organisationer och så vidare. Institutionerna existerar utan- för organisationerna och detta synsätt skiljer sig från nyinstitutionalister- nas synsätt.

Inom nyinstitutionell organisationsteori ses institutioner som ett resultat av mänskliga aktiviteter men inte nödvändigtvis i medvetna former (DiMaggio & Powell 1991). En institutionaliserad organisation betraktas som en organisation inom vilken interaktionsmönster får ett värde i sig och därför inte har någon direkt koppling till organisationens måluppfyllelse. Organisationer kan vara mer eller mindre flexibla och mer eller mindre institutionaliserade eller värderingsimpregnerade (Johansson 2002). Enligt nyinstitutionalisterna är frågan om en organisation är en institution flerdi- mensionell. Tre aspekter identitet, hierarki och rationalitet har i huvudsak betydelse för om företeelsen organisation ska anses vara för handen eller ej. Identitet betyder på något sätt att organisationen besitter självständighet i förhållande till omgivningen; den har kontroll över sina egna resurser och

deras användning. Hierarkin handlar om hur formellt ordnad besluts- strukturen är det vill säga hur verksamheten leds och med rationalitet avses huruvida verksamheten strävar mot bestämda mål. Dessa tre aspekter kan vara mer eller mindre utvecklade i olika organisationer och ju mer utveck- lade de är, ju mer kan en organisation anses vara lik den abstrakta före- ställningen om organisationen som institution (a.a.).

Vissa nyinstitutionalister urskiljer dessutom tre typer av organisationer, nämligen aktören, förvaltningen och arenan (Johansson 2002). De tre ty- perna kan finnas i varierande grad i en organisation, vilket gör dem till mer eller mindre formella organisationer i nyinstitutionella termer. Åtskillnaden utgår från de tidigare nämnda aspekterna identitet, hierarki och rationalitet mot vilka graden av överensstämmelse med organisationen som institution kan bedömas. I aktören är de tre nämnda aspekterna (identitet, hierarki och rationalitet) starka och påtagliga: ”Aktören är den typ av organisation som närmast överensstämmer med organisationen som institution” (Johans- son 2002, s. 151). Ofta anses ett företag på öppna marknaden vara av aktörstypen. Förvaltaren är svagare och snarare ett instrument för andra aktörer. Offentliga myndigheter som är instrument för folkvalda politiker kan tas som exempel för denna kategori. Den lokala ledningen har i denna typ av organisation relativt ofta begränsat ansvar och begränsad valfrihet och måste därför följa direktiv uppifrån i en hierarki. Förvaltningen har inte så lätt att bete sig rationellt eftersom man inom dem ofta måste hantera flera och motstridiga mål och dessutom kan handlingsutrymmet på lokal nivå vara begränsat på grund av centralt beslutade regler. Arenan som organisation, exempelvis sjukhus och universitet, styrs i hög grad av profes- sionella grupper och deras normer.

Institutionsbegreppet har således använts på olika sätt. Enligt Ahrne (1994) är en institution en samling idéer, ett förstadium till en organisation. En organisation är mer påtaglig, den har en identitet, en riktning och kan pekas ut. Enligt nyinstitutionell teori är en institution en social konstruk- tion som i de fall vissa aspekter (identitet, hierarki och rationalitet) kan identifieras är att betrakta som en organisation. Men institution behöver inte vara detsamma som organisation. Organisationer, som enligt ny- institutionell teori betraktas som svagare, karaktäriseras av att identiteter, hierarkier och rationaliteter inte är så starka.

Organisationen som står i fokus i denna studie, socialtjänsten, innehåller dimensionerna identitet, hierarki och rationalitet. Den är självständig gen- temot sin omgivning och har kontroll över sina resurser och användningen av dem. (Detta sistnämnda kan dock problematiseras eftersom staten fattar beslut som får effekter på kommunernas ekonomi. Å andra sidan finns ex- empel där statliga beslut och domar inte verkställs [Socialstyrelsen 2005 c]).

Socialtjänsten är vidare hierarkiskt uppbyggd om man betraktar formella organisationsöversikter, det finns en idé om målstyrning och kan därvid antas vilja arbeta rationellt (Johansson 2002). Problemet är att organisatio- ner av typen HSO ofta inte är så rationella som de kan te sig vara. Det finns nämligen en rad förhållanden som avgör vad som sker och hur arbetet ut- förs i en socialtjänstorganisation som skiljer sig från det rationellt tänkta (Johansson 2003).

Socialtjänsten kan sägas uppfylla kraven på att vara en organisation. Den kan också betraktas som förvaltare och även som aktör men knappast som arena. Socialtjänsten har drag som är typiska för HSO som att social- arbetarna har stor handlingsfrihet och att ledare och politiker har en be- gränsad insyn i arbetet med klienten, vilket i sig begränsar rationaliteten. Socionomerna är inte en lika stark profession (se Dellgran & Höjer 2005 b) som exempelvis de som återfinns inom sjukhus- och universitetsvärlden och kan därför inte heller sägas bilda en arena. När det gäller institutionsbe- greppet så kommer det i det fortsatta att användas i enlighet med nyinsti- tutionell teori. Socialtjänsten betraktas därvid som en form av institutionali- serad, formell organisation vilket i viss mån skiljer sig från Ahrnes (1994) vidare definition av institutionsbegreppet.

Socialtjänsten kommer i föreliggande studie att ses som en organisation där socialsekreterarnas, chefernas och politikernas handlingar ges en cen- tral roll. Men deras handlingar anses inte primärt avspegla någon mål- rationalitet. I enlighet med nyinstitutionalismen betraktas handlingarna som inlärda och det omgivande samhället har betydelse för hur socialtjänsten uppfattas och formeras. Men även de i organisationen ingående individernas normer och värderingar, medvetna eller omedvetna, är av intresse att stu- dera då aktörernas handlingar sammantaget konstituerar organisationen. Handlandet är ofta oreflekterat och bygger på rutiner och mänskliga bete- enden som tas för givna. Detta kan sägas ha sin grund i såväl gammal som ny institutionalism.

Byråkrati är också ett centralt begrepp som ofta används inom organi- sationsteorin och socialtjänsten har i egenskap av att vara en HSO även inslag av byråkrati. Detta diskuteras nedan.

Byråkrati

Begreppen organisation, hierarki och byråkrati används ofta synonymt när det gäller offentliga myndigheter. Begreppet byråkrati används dessutom ibland i en negativ betydelse. Det förknippas med något som krånglar till arbetet och bidrar till ineffektivitet ( Blau & Scott 2003). Men byråkratins införande under 1800-talet betraktades som en landvinning i förhållande till ämbetsstyre och nepotism och skulle garantera ordning, rättvisa och

likhet inför lagen. Den var ett resultat av den historiska utvecklingen och ansågs rationell till skillnad från det patriarkala samhället (Weber 1956/ 1968). Byråkratin ansågs beteckna en ”…offentlig förvaltningsorganisation som är politiskt kontrollerad, centraliserad, enhetlig och lagstyrd och där tjänstemännen inte är privatintressenter i verksamheten utan har fast, ord- nad lön” (Weber 1956/1968; Sunesson 1985, s. 45). Det kan betraktas som en idealbild som inte är överensstämmande med dagens förhållanden. När byråkratierna granskas i sömmarna är de inte så rationella eller objektiva som man skulle kunna kan tro (Sunesson 1985). Den bild av byråkratin som tecknades av Weber har kritiserats för att inte ta hänsyn till att organi- sationer har olika uppgifter, allt från rutiniserade till ickerutiniserade och att det kanske finns effektivare sätt att utöva den interna kontrollen på än via hierarkier och regler. Weber beaktade inte heller personalens roll, vilka till exempel i en HSO strävar efter frihet från hierarki och regler (Hasenfeld 1983; March & Simon 1993; se även Blau & Scott 2003).

Frågan om byråkratin har en gräns eller inte, om en organisation kan bli överbyråkratiserad eller inte har diskuterats av flera organisationsforskare (Meyer, Stevensson & Webster 1985; Johansson 1992; Blau & Scott 2003). Upphör till exempel en byråkrati att vara rationell när byråkratin växer? Det finns forskare som menar att så är fallet (Johansson 1992). Andra me- nar att svaret på frågan måste relateras till vilken typ av organisation som avses (Blau & Scott 2003). Byråkratins förutsägbarhet bygger på ett oper- sonligt förhållningssätt och att regler och rutiner följs. Regelfixeringen gör organisationen mindre anpassbar till situationer som inte förutsetts när reg- lerna skapades. Exempel på en ickerationell byråkratisk växt kan vara till exempel att antalet enheter i en organisation blir fler än de som läggs ner eller att de administrativa tjänsterna växer snabbare än de operativa. Byrå- kratin som effektivt styrsystem kan alltså sägas ha en gräns och denna gräns kan anses vara nådd när det byråkratiska systemet inte längre klarar sina interna processer. Undersökningar visar att ”onda cirklar” uppstår där or- ganisatoriskt/administrativa processer utvecklas. Beteenden tenderar då att bli oförutsägbara och organisationens komplexitet ökar, och verksamheten försämras (Meyer m.fl.1985).

De faktorer som från början gynnade byråkratins framväxt (t.ex. det rationella administrerandet) har en tendens att istället bidra till att byråkra- tin leder till ineffektivitet (Meyer m.fl. 1985; Johansson 1992). Välfärds- organisationer kan anses överbyråkratiska om deras främsta intresse blir att utveckla rigida administrativa procedurer på bekostnad av verksamhe- tens syfte: att ge service till klienter och verka i samhällets intresse (Blau & Scott 2003). Med hänvisning till Meyer m.fl. (1985) menar Ahrne (1994) att förutsättningarna för byråkratiska inslag är gynnsammare i offentlig

förvaltning än i affärsföretag: ”They cannot be closed or moved as easily as business enterprises, and thus their organizationel structure is less likely to be radically changed. Often state agencies follow a ‘problem-organizational- problem-more organization cycle’.” (a.a., s. 105–106). Offentliga myndig- heter skulle alltså inte vara lika lätta att lägga ner eller förändra som affärs- företag.

Samtidigt som det finns inslag av byråkrati i en HSO-organisation har handläggarna ett betydande handlingsutrymme (Hasenfeld 1983; Johans- son 1992) vilket är tvärtemot vad som är grundtanken i en byråkratisk ordning. Detta handlingsutrymme minskar möjligheterna till kontroll och HSO karaktäriseras mer av ickerutinisering och ickeuniformitet. I motsats till Meyers m.fl. (1985) uppfattning behöver inte byråkrati avse en speciell sorts organisation (Johansson 1992; Ahrne 1994). Det är inte heller ett mål- relaterat begrepp då det inte säger något om mål, syfte eller effektivitet. Begreppet byråkrati kan ses som en sammanfattande bedömning av ett an- tal variabler som rör graden av hierarki, socialisering, kontroll och forma- lisering och som kan variera i olika typer av organisationer (Johansson 1992; Blau & Scott 2003). Variablerna kan samvariera på olika sätt och organisa- tioner kan således vara mer eller mindre byråkratiska (Johansson 1992). Johansson menar att byråkratibegreppet är svårt att definiera och att det bästa är att göra det i förhållande till problemställningen. Själv har han definierat byråkratibegreppet i förhållande till begreppet ”gräsrotsbyrå- krater” (se s. 53) som kan vara detsamma som handläggare på försäkrings- kassan, socialsekreterare eller lärare.

Byråkrati som fenomen kan avse främst två aspekter, yttre och inre för- hållanden, med vilket avses organisationens sätt att öppna sig utåt respek- tive inomorganisatoriska förhållanden. Tillämpningen av formella regler är en av de aspekter som får aktualitet när organisationens handläggare (gräs- rotsbyråkraten) möter organisationens klient, vilket betyder när organisa- tionen öppnar sig utåt (Johansson 1992). Om man inte är styrd av formella regler och rutinbeskrivningar tenderar andra kunskapskällor få betydelse. ”Professionals who perform nonroutine tasks rely on professional norms rather than a set of rules and regulation to guide their behavior.” (Hasenfeld 1983, s. 16). Icke rutiniserade arbetsuppgifter innebär en handlingsfrihet i mötet med klienter som gör att professionens normer snarare styr handlan- det (a.a.). Professioner kan vara olika starka (se Dellgran & Höjer 2005 b). Vissa yrken har legitimitetsprövningar vilket dock inte socionomer har. Läkare, psykologer, sjukgymnaster m.fl. kan därför anses vara starkare professioner än socionomer. Oaktat detta öppnar handlingsfriheten för en tillit till normer som utvecklats i yrkeskåren eller av andras eller egna prefe- renser.

Den ursprungliga tanken med byråkratin var att komma ifrån godtyck- lighet och främja den enskildes rättsäkerhet. Kännetecknande för en byrå- krati är således att den är hierarkiskt uppbyggd och specialiserad, både internt och i förhållande till omgivningen. Verksamheten bygger på någon form av skrivna dokument, någon form av kontrollverksamhet ingår och arbetet är formaliserat. I denna studie betecknas byråkrati som ett sätt att organisera arbetet. En organisation som socialtjänsten kan anses ha byrå-