ARA:s och Statskontorets ges bättre befogenheter att övervaka den verksamhet som bedrivs av sammanslutningar som äger bostadsrättshus och påföra påföljder på grund av förfaranden som strider mot lag. Det föreslås att en ny påföljdsavgift för förfaranden som strider mot bostads-rättslagen ska införas när det gäller specifika åtgärder och försummelser i anslutning till valet av boende, bestämningen av bruksvederlag och konkurrensutsättningen av upphandlingar, in-formationsskyldigheten samt iakttagandet av villkoren om befrielse från begränsningar.
Sanktionsmöjligheterna enligt den gällande bostadsrättslagen grundar sig på vitesförfarande.
Det föreslås att vitesförfarandet bevaras, men att befogenheten att påföra en tidsfrist för betal-ning och slutligen vite ska överföras från regionförvaltbetal-ningsverket till ARA. ARA och Stats-kontoret är i egenskap av myndigheter som administrerar ARA-stöd och lån bäst förtrogna med bostadsrättssystemet och den verksamhet som bedrivs av sammanslutningar som äger bostads-rättshus. En arbetsgrupp som behandlat utvecklingen av lagstiftningen om administrativa på-följder av straffkaraktär har i sitt betänkande (justitieministeriet, betänkanden och utlåtanden 52/2018) konstaterat att det i allmänhet är motiverat att befogenheten att påföra administrativa sanktioner tilldelas en sådan myndighet som övervakar iakttagandet av lagstiftningen och som har de bästa förutsättningarna och sakkunskap att bedöma de omständigheter som ligger till grund för påförandet.
Påföljderna i anslutning till ARA:s tillsyn är en fråga som har diskuterats länge när det gäller bostadsrättssystemet. ARA och Statskontoret ska ha tillräckliga sanktionsmöjligheter i sin till-synsverksamhet. Detta är av central betydelse med tanke på hela bostadsrättssystemets trovär-dighet och tillförlitlighet. Påföljderna behövs för det första för att förebygga eventuella miss-bruk och för det andra för att ingripa i dessa.
Grundlagsutskottet har i sak jämställt administrativa påföljder av straffkaraktär med straffrätts-liga påföljder (GrUU 61/2014 rd, GrUU 28/2014 rd, GrUU 14/2013 rd, GrUU 32/2005 rd).
Med beaktande av 2 § 3 mom. i grundlagen ska det regleras tillräckligt exakt om påförande av en administrativ sanktion, om grunderna för dess belopp samt om rättssäkerheten för den som
85
blir föremål för påföljden. Enligt grundlagsutskottets etablerade praxis ska det av en lag ut-tryckligen framgå vilka gärningar i strid med lagstiftningen eller vilka försummelser av lagstift-ningen som kan leda till en sanktion som påföljd. Gärningar och försummelser för vilka det kan utfärdas sanktioner ska dessutom beskrivas i lag för att kunna slås fast (GrUU 60/2010 rd, GrUU 57/2010 rd, GrUU 11/2009 rd, GrUU 12/2006 rd). Dessutom måste påföljdssystemet genom-gående uppfylla proportionalitetskraven (GrUU 56/2014 rd, GrUU 16/2013 rd och GrUU 23/1997 rd). När bestämmelser om sanktioner införs ska det fästas särskild vikt vid avgräns-ningen av bestämmelserna samt rättsskyddet för dem som sanktionerna gäller (GrUU 49/2017 rd).
De allmänna grunderna för en administrativ påföljd ska regleras genom lag på det sätt som förutsätts i 2 § 3 mom. i grundlagen, eftersom påförandet av en sådan påföljd inbegriper utöv-ning av offentlig makt. Utskottet har också ansett att det är fråga om betydande utövutöv-ning av offentlig makt. Lagen ska innehålla exakta och tydliga bestämmelser om grunderna för betal-ningsskyldigheten, betalningens storlek och den betalningsskyldigas rättsskydd samt om grun-derna för lagens verkställighet. Även om kravet på exakthet i anslutning till den straffrättsliga legalitetsprincipen enligt 8 § i grundlagen som sådant inte gäller regleringen av administrativa påföljder kan det allmänna kravet på exakthet ändå inte lämnas utan beaktande i samband med denna typ av reglering. Dessutom ska bestämmelserna uppfylla kraven på sanktionernas pro-portionalitet. (GrUU 2/2017).
Enligt grundlagsutskottets vedertagna praxis ska administrativa påföljder av sanktionskaraktär även uppfylla proportionalitetskraven i fråga om påföljder (t.ex. GrUU 39/2017 rd, s. 3, GrUU 2/2017 rd, s. 5, GrUU 15/2016 rd, s. 5 och GrUU 28/2014 rd, s. 2/II). De bestämmelser som är relevanta för proportionaliteten gäller sanktionernas storlek men också de omständigheter som ska beaktas vid fastställandet av påföljdens storlek och avstående från påföljdsavgift (107 §).
Utskottet anser att det också med tanke på proportionaliteten är motiverat att det i bestämmel-serna om påföljdsavgifter uttryckligen framgår att påförandet av påföljdsavgifter är beroende av prövning. (GrUU 12/2019)
I sin praxis har grundlagsutskottet ansett att påföljdsavgifter är administrativa påföljder av sanktionskaraktär för lagstridiga gärningar eller försummelser. I sak jämställer utskottet en eko-nomisk påföljd av straffkaraktär med en straffrättslig påföljd (se t.ex. GrUU 9/2018 rd, s. 2). I sin praxis har grundlagsutskottet ansett att även om kraven på exakthet enligt den straffrättsliga legalitetsprincipen i grundlagens 8 § inte direkt gäller administrativa påföljder kan det allmänna kravet på exakthet inte åsidosättas i ett sådant sammanhang (t.ex. GrUU 9/2018 rd, s. 3, GrUU 39/2017 rd, s. 3, GrUU 2/2017 rd, s. 5, GrUU 15/2016 rd s. 5, GrUU 10/2016 rd, s. 7, och GrUU 57/2010 rd, s. 2/II). (GrUU 12/2019)
De administrativa sanktionerna får inte strida mot oskuldspresumtionen i grundlagens 21 § vad gäller förfarandet, och de får inte heller grunda sig enbart på omvänd bevisbörda eller ett strikt objektivt ansvar, har utskottet brukat anse (GrUU 9/2018 rd, s. 3, GrUU 39/2017 rd, s. 3, GrUU 2/2017 rd, s. 5, GrUU 15/2016 rd, s. 5, GrUU 57/2010 rd, s. 3—4 och GrUU 4/2004 rd, s. 7/II).
Grunderna för en administrativ påföljd ska regleras genom lag på det sätt som förutsätts i 2 § 3 mom. i grundlagen, eftersom påförandet av en sådan påföljd inbegriper utövning av offentlig makt. Utskottet har också ansett att det är fråga om betydande utövning av offentlig makt. Det ska lagstiftas exakt och tydligt om grunderna för betalningsskyldigheten och avgiftens storlek, lika väl som om den betalningsskyldiges rättsskydd och grunderna för att verkställa lagen (t.ex.
GrUU 9/2018 rd, s. 2, GrUU 39/2017 rd, s. 3, GrUU 2/2017 rd, s. 5, GrUU 15/2016 rd, s. 4, GrUU 10/2016 rd, s. 7, och GrUU 28/2014 rd, s. 2/II).
86
De föreslagna påföljderna är proportionerliga i förhållande till det rättsobjekt som ska skyddas, dvs. bostadsrättssystemets funktion och ställning när det gäller att erbjuda bostäder till ett skäligt pris och skydda bostadsrättshavarnas rättigheter, och de är tillräckligt exakt avgränsade. För att övervakningen av bostadsrättssystemet ska vara effektiv måste påföljderna vara proportioner-liga. I sista hand tryggar man genom påföljderna den skyldighet att främja rätten till bostad som det allmänna har enligt 19 § 4 mom. i grundlagen samt de begränsningar som på ett väsentligt sätt hänför sig till det statliga stöd som beviljas bostadsrättshus och till riktandet av detta till den boende. Påföljderna är nödvändiga i tillsynen över bostadsrättsverksamheten och de har sam-band med de lagstadgade begränsningar som den sammanslutning som äger bostadsrättshuset har förbundit sig till i samband med ansökan om statligt stöd. Påföljdsavgift tillämpas i fråga om statligt stödda hyresbostäder t.ex. i lagen om kortvarigt räntestöd för byggnadslån för hy-reshus (574/2016) och lagen om statsborgen för byggnadslån för hyresbostäder (856/2008).
För att säkerställa tillgången till uppgifter som är nödvändiga för övervakningen föreslås det att bestämmelser om myndigheters rätt till information fogas till 105 och 110 §. I de föreslagna paragraferna har uppgifterna i enlighet med grundlagsutskottets praxis begränsats till uppgifter som är nödvändiga för övervakningen.
I 10 § 1 mom. i grundlagen konstateras att närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag. Enligt grundlagsutskottets etablerade praxis begränsas lagstiftarens spelrum förutom av denna bestämmelse även av att skyddet för personuppgifter delvis ingår i skyddet för privatliv, som tryggas i samma moment. I det stora hela handlar det om att lagstiftaren måste tillgodose denna rätt på ett sätt som är godtagbart med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna överlag (bl.a. GrUU 14/2018 rd, s. 2 och de utlåtanden som nämns där).
Grundlagsutskottet har flera gånger bedömt bestämmelserna om myndigheternas rätt att få och skyldighet att lämna ut uppgifter trots sekretess med tanke på skyddet för privatliv och skyddet för personuppgifter, som regleras i 10 § 1 mom. i grundlagen, och då noterat bland annat vad och vem rätten att få uppgifter gäller och hur rätten är kopplad till nödvändighetskriteriet. Myn-digheternas rätt att få och möjlighet att lämna ut uppgifter kan enligt utskottet gälla "behövliga uppgifter" för ett visst syfte, om lagen ger en uttömmande förteckning över innehållet i uppgif-terna. Om innehållet däremot inte anges i form av en förteckning, ska det i lagstiftningen ingå ett krav på att "uppgifterna är nödvändiga" för ett visst syfte (se t.ex. GrUU 17/2016 rd och de utlåtanden som nämns där). Samtidigt har utskottet inte ansett att mycket vaga och ospecifice-rade rättigheter att få uppgifter är möjliga ur grundlagssynvinkel ens i sådana fall där de är knutna till nödvändighetskriteriet (se t.ex. GrUU 59/2010 rd).
Grundlagsutskottet har också ansett att det i sådana situationer där rätten att få information väger tyngre än sekretessbestämmelserna i sista hand är fråga om att den myndighet som är berättigad till informationen i och med sina egna behov åsidosätter de grunder och intressen som är skyd-dade med hjälp av den sekretess som gäller myndigheten som innehar informationen. Ju mer generella bestämmelserna om rätt till information är, desto större är risken att sådana intressen kan åsidosättas per automatik. Ju fullständigare bestämmelserna kopplar rätten till information till villkor i sak, desto mer sannolikt är det att begäran om information måste motiveras. Då kan också den som lämnar ut informationen bedöma begäran med avseende på de lagliga villkoren för utlämnandet. Genom att de facto vägra att lämna ut informationen kan den som innehar den göra att det uppstår ett läge där en utomstående myndighet måste undersöka skyldigheten att lämna ut information, det vill säga tolka bestämmelserna. Denna möjlighet är viktig då det gäller att anpassa tillgången till information och sekretessintressena till varandra (se t.ex. GrUU 62/2018 rd och de utlåtanden som nämns där).
87
I den föreslagna paragrafen gäller skyldigheten att lämna ut uppgifter den sammanslutning som äger bostadsrättshuset och den som beviljat lånet, dvs. i allmänhet privata aktörer. Grundlags-utskottet har dock ansett att de här utgångspunkterna också kan tillämpas på rätten att få upp-gifter av en privat aktör trots banksekretessen (GrUU 12/2019 rd). Lagstiftningen ska innehålla ett krav på att uppgifterna är nödvändiga med tanke på övervakningen (se GrUU 17/2016 rd).