Regeringens bedömning: I december 2016 beslutade Riksgäldskon- toret att tills vidare inte emittera nya premieobligationer. De låga räntorna medförde att målet om att minska kostnaderna för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden inte uppnåddes.
Marknadsförväntningar om långsamt stigande räntor och kostnader förknippade med att påbörja premieobligationsupplåningen igen gör att det är mycket tveksamt om upplåningsformen kommer att bli lönsam igen.
Redovisning av regeringens riktlinjebeslut
Riksgäldskontoret ska genom privatmarknadsupplåning bidra till att minska kostnaderna för statsskulden i förhållande till motsvarande upp-
Skr. 2019/20:104
38
låning på institutionsmarknaden. I riktlinjerna för 2015‒2016 var målet oförändrat enligt ovan, men i riktlinjerna för 2017 beslutade regeringen att förlänga målperspektivet för privatmarknadsupplåningen.
De senaste årens låga räntenivåer har gjort att privatmarknadsupp- låningen inte bidragit till målet och för att begränsa räntekostnadsförlusten fram till dess att premieobligationsupplåningen bedöms vara lönsam igen uppmanade regeringen, i riktlinjerna för 2017, Riksgäldskontoret att överväga att inte ge ut premieobligationer. För att kunna behålla upp- låningsformen då den bedöms kunna bli lönsam igen när räntorna stiger beslutade regeringen samtidigt att göra målperspektivet för privatmark- nadsupplåningen mer långsiktigt. Underlag till beslutet om att förlänga målperspektivet fanns i Riksgäldskontorets rapport Avrapportering av regeringsuppdraget att analysera om upplåning i premieobligationer i framtiden bedöms kunna bidra till det statsskuldspolitiska målet (dnr Fi2016/01559/FPM).
I riktlinjerna för 2018 skedde inga förändringar men i riktlinjebeslutet för 2019 utgick lydelsen om upplåning på privatmarknaden. Motiveringen var att de tidigare formuleringarna utgår från att privatmarknadsupplåning är förenlig med budgetlagens mål för statsskulden, nämligen att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Regeringen ansåg att formu- lering var onödig och att det fanns en risk med att den leder till ökad otyd- lighet. Regeringen bedömde att Riksgäldskontoret både har en möjlighet och en skyldighet att bedriva privatmarknadsupplåning om denna bedöms som effektiv utifrån det överordnade målet även utan någon specifik rikt- linje för just privatmarknadsupplåningen. Riksgäldskontoret fick i upp- drag att överväga om staten bör avveckla upplåningen med premieobliga- tioner efter att den varit pausad sedan 2016 (Fi2018/01695/FPM). Riks- gäldskontorets samlade bedömning var att premieobligationer inte längre kan bidra till att minska kostnaden för statsskulden ochom myndigheten i framtiden skulle se att någon ny form av upplåning på privatmarknaden som kan bidra till att sänka kostnaderna eller risken i statsskuldsförvalt- ningen så kommer det att övervägas inom ramen för de gällande rikt- linjerna.
Skälen för regeringens bedömning Inledning
Privatmarknadsupplåningen (Premieobligationer och Riksgäldsspar) upp- gick vid slutet av 2019 till 2,9 miljarder kronor, vilket motsvarade 0,3 procent av statsskulden. Jämfört med utvärderingsperiodens början (dvs. vid slutet av 2014) motsvarar detta en minskning med 34 miljarder kronor eller 92 procent. Av minskningen förklarar avvecklingen av Riksgäldsspar strax över en tredjedel av beloppet och minskade utestående volymer premieobligationer resterande del.
Riksgäldskontorets beslut från maj 2013 om att avveckla Riksgäldsspar med rörlig ränta till årsskiftet 2015/2016 fattades mot bakgrund av att konkurrensen på sparmarknaden ökat. Den ökade konkurrensen bedömdes göra det omöjligt att på sikt behålla tillräcklig lönsamhet för att motivera
39 Skr. 2019/20:104 sparformen. Även volymen Premieobligationer har minskat kraftigt under
utvärderingsperioden. I december 2016 beslutade Riksgäldskontoret att tills vidare inte emittera nya premieobligationer.
Källa: Riksgäldskontoret
Anm: På grund av avrundning kan det i vissa fall uppstå skillnaden i summeringen.
Privatmarknadsupplåningen har ökat kostnaderna under utvärderings- perioden. Kostnaden för de utestående lånen var under 2019 fortsatt högre jämfört med motsvarande upplåning på den institutionella marknaden, Sett över hela utvärderingsperioden uppgick den samlade kostnaden för privatmarknadsupplåningen till 78 miljoner kronor. Det är första gången upplåningen på privatmarknaden inneburit en merkostnad sett över en hel utvärderingsperiod. Premieobligationer stod för 18 miljoner kronor, medan Riksgäldsspar stod för 61 miljoner kronor av kostnaden. Utveck- lingen av kostnaderna beror framförallt på att Riksgäldskontoret har fasta kostnader för systemstöd och tjänster som krävs tills att den sista premie- obligationen förfaller 2021, vilket medför att kostnaden för de få lån som återstår blir relativt hög.
Premieobligationer
I december 2016 fattade Riksgäldskontorets styrelse beslut om att inte ge ut premieobligationer tills vidare mot bakgrund av att det låga ränteläget gör upplåningsformen olönsam. Beslutet begränsade förlusterna i premie- obligationsupplåningen till 21 miljoner kronor under 2017, vilket var 2 miljoner kronor mindre jämfört med föregående år. Förbättringen berodde på att två förlustlån återbetalades under 2017. Minskningen i mer- kostnader under 2018 i jämförelse med 2017 berodde på att resultatet 2017 påverkades negativt av premieobligationer som getts ut till högre ränta än motsvarande statsobligationsräntan.
Det låga ränteläget har markant sänkt Riksgäldskontorets upplånings- kostnader på de institutionella marknaderna. Det är denna upplånings- kostnad som upplåningskostnaden i premieobligationer jämförs med. Motsvarande sänkning av upplåningskostnaderna i premieobligationer har inte varit möjlig eftersom de villkor som kunderna (främst privatpersoner) möter på marknaden för räntesparande inte försämrats i samma utsträck- ning. Marknadsförväntningar om långsamt stigande räntor och kostnader förknippade med att återuppta verksamheten gör det mycket tveksamt om upplåningsformen kommer att bli lönsam igen.
Historiskt har upplåning från hushåll, bl.a. i form av premieobligationer, haft stor betydelse för finansieringen av statsskulden. I takt med att finansmarknaderna utvecklats har Riksgäldskontorets sätt att låna för- ändrats. Detta har inneburit att premieobligationsupplåningen idag har en
Skr. 2019/20:104
40
mycket begränsad roll i statsskuldsförvaltningen. Vid 2019 års slut upp- gick den utestående volymen till ca 3 miljarder kronor. Trenden om minskade volymer har varit tydlig de senaste åren och jämfört med för fem år sedan har den utestående volymen minskat med 84 procent. I tidigare utvärderingar konstateras att upplåningsformen inte påverkar Riksgälds- kontorets beredskapsförmåga att snabbt kunna låna stora belopp om lånebehovet skulle stiga kraftigt. Den beredskapen upprätthålls genom närvaro på de institutionella marknaderna i Sverige och internationellt. Den enda anledningen att upprätthålla privatmarknadsupplåningen är om den kan förväntas bidra till lägre kostnader för statsskulden.
Riksgäldsspar
Mot bakgrund av Riksgäldskontorets beslut i maj 2013 om att Riksgälds- spar med rörlig ränta skulle vara avvecklat till årsskiftet 2015/2016 betalades huvuddelen av stocken tillbaka till kontoinnehavarna i november 2015. Under utvärderingsperioden har ytterligare medel betalats ut och i december 2019 återstod 29,6 miljoner kronor. I december 2012 stängdes Riksgäldsspar med fast ränta för nyteckning, men redan tecknade konton löper vidare till sina förfallodagar. De sista kontona förfaller i december 2020. Vid 2019 års utgång återstod 29,6 miljoner kronor på konton för Riksgäldsspar med fast ränta.