HUR UPPLEVER DE INBLANDADE AKTÖRERNA ATT DEN KOMMUNALA FÖRVALTNINGEN STYRS?

Resultatredovisningen fokuserar olika aspekter av hur den kommunala förvaltning- en styrs. De uppfattningar som förvaltningens intressenter ger uttryck för ställs mot varandra, utifrån ett antagande att en likhet i position i förvaltningen ger en viss samsyn i dessa frågor. Uppfattningar som i sin tur ställs mot hur styrningen förvän- tas ske enligt den idealtypiska modell som formulerats. Ett problem är, som redan framgått i metodavsnittet, att de faktiska effekterna av styrningen inte kan avläsas direkt, utan måste ske via hur aktörerna beskriver sina tolkningar av dessa. En frå- ga som följer på det är hur detta påverkar möjligheterna att förstå hur styrningen av förvaltningsapparaten sker. En möjlighet är att ansluta sig till det redan tidigare be- handlade s k Thomasteoremet, vilket innebär att det är aktörernas föreställningar och deras tolkningar av situationen som styr deras agerande. Därmed kommer ock- så en tolkning av aktörernas utsagor att ge viktig information om hur styrningen av förvaltningsapparaten sker. Vad vi självfallet inte kan veta något om är de bristan- de kunskaper om den rationalistiska styrmodellen som aktörerna kan tänkas ha, lik- som de omedvetna tolkningar som de gör och hur deras agerande påverkas av dessa skäl. Den grundläggande utgångspunkten är emellertid att aktörerna har någon typ av föreställning av hur förvaltningen styrs, även om denna mer eller mindre avvi- ker från idealmodellen.

Redovisningen struktureras genom att den centrala kommunledningens, i fortsättningen benämnt kommunkanslietxxxi, perspektiv bryts mot barn- och ut- bildningsförvaltningens respektive mot miljöavdelningens vad gäller de studerade faktorerna. Resultatredovisningen innehåller både redovisning, analys och diskus- sion i ett sammanhang. Skälet till detta är att det i en kvalitativ studie är svårt att renodla resultatredovisningen från en analys och diskussion av resultatet. Det före- faller helt enkelt mer ändamålsenligt att i direkt anslutning till aktörernas tolkning- ar av ett fenomen, händelseförlopp etc diskutera innebörden av respondenternas tolkningar.

Inledningsvis redovisas, analyseras och diskuteras den formella organisatio- nens betydelse i detta avseende. För var och en av de undersökta styrmetoderna analyseras, som framgått, deras upplevda styreffekter, liksom att för var och en av dessa diskuteras och dras tänkbara slutsatser.

5.1 Den formella organisationens förmåga att avgränsa, strukturera, kontrol- lera och att fördela ansvar och befogenheter

Huvudintresset är inledningsvis riktat mot den formella organisationens förmåga att avgränsa, strukturera, kontrollera och fördela ansvar och befogenheter på det

sätt som det framställs i den idealtypiska modellen av hur den kommunala förvalt- ningen styrs och hur detta upplevs av de inblandade aktörerna.

Den formella organisationen är, enligt min mening, den rationalistiska orga- nisationens kanske tydligaste sätt att ge uttryck för en logik som förutsätts ge ett optimalt sätt att bedriva verksamheten. De organisationsscheman som används ger därvidlag information om de intentioner som finns, men bara i liten utsträckning om hur verksamheten faktiskt bedrivs. Därmed kommer den formella organisatio- nen bara i begränsad omfattning att kunna bidra till att ge oss en bättre förståelse av hur styrningen sker, men den är samtidigt grundläggande för att kunna sätta in styrprocessen i sitt sammanhang. Den formella organisationens viktigaste funktion blir därmed, att fungera som en illustration av de bakomliggande intentioner, som huvudmannen och organisationens ledning har för hur de vill styra verksamheten. Den formella organisationen ger således en föreställning om den arena, på vilken den kommunala verksamheten äger rum. Arenan anger bl a gränserna, de formella positionerna, graden av över- respektive underordning. Detta kan samtidigt ses som uttryck för vilka föreställningar om hur en effektiv organisation är uppbygd som finns hos ledningen. Detta kan betraktas som ett uttryck för den organisatoriska tradition som existerar.

Barn- och utbildningsförvaltningens formella organisation

Genomgången av den formella organisationen och dess betydelse inleds med en kort beskrivning av hur barn- och utbildningsförvaltningen formellt organiseras. Skola och barnomsorg består av en gemensam förvaltning. Verksamheten syssel- sätter drygt 400 personer. Huvudman är Barn- och utbildningsnämnden. Den for- mella ansvarsfördelningen finns i ett gemensamt reglemente (1992). Där sägs bl a att det är Barn- och utbildningsnämnden, som är det politiska förvaltningsorganet för barnomsorg och det offentliga skolväsendet för barn, ungdom och vuxna. Nämnden skall leda, samordna och utveckla verksamheten för daghem, förskola, öppen förskola, grundskola, vuxenutbildning, studie- och yrkesorientering, SSA- verksamhet, elevvård, skolhälsovård och musikskola samt följa att verksamheten utvecklas enligt de mål som finns angivna i socialtjänstlagen och i utbildningslag- stiftningen. Det är således i högsta grad en komplex verksamhet som skall styras och därmed kan man förvänta sig att problem av olika slag kommer att uppstå. För- söken att bemästra dessa leder lätt till att nya typer av problem uppstår. Vad vi så- ledes bevittnar är en ständig ström av åtgärder för att styra och kontrollera verk- samheten.

Den formella organisationen kan på sitt sätt sägas stå som själva sinnebilden av den rationalistiska organisationen i en kommun. Även om det numera existerar tre huvudtyper av hur den formella organisationen byggs upp, svarar barn- och ut-

bildningsförvaltningen helt mot vad man skulle kunna förvänta sig om man utgår i från hur den traditionella förvaltningsorganisationen vanligen organiseras. I vad mån detta också leder till att de avsedda styreffekterna uppstår, är den frågeställ- ning som jag kommer att uppehålla mig runt i de avsnitt som följer. Den formella organisationen för Barn- och utbildningsnämnden framgår av figur 5.1:

Barn- och utbildningsnämnden Förvaltningschef

Kansli

Område 1 - 9 Musikskolan Rektorer

Figur 5.1 Den formella organisationen för Barn- och utbildningsnämnden

Hur styrfunktionen skall utföras specificeras i kommunala beslut som att nämnden skall:

" - leda arbetet med och utforma övergripande mål, riktlinjer och ra- mar för barnomsorg och det offentliga skolväsendet i kommunen, - övervaka att de av fullmäktige fastställda målen och planerna för verksamheten och ekonomin efterlevs och att den löpande förvaltning- en handhas rationellt och ekonomiskt,

- att till fullmäktige och kommunstyrelse lämna redogörelse om nämn- dens verksamhetsutveckling och genom halvårsbokslut och årsbokslut redovisa den ekonomiska ställningen". (Reglemente för Barn- och ut- bildningsnämnden, 1992-02-26, § 3)

Det är nämnden som ansvarar för att ge verksamheten resurser och ramar samt att forma verksamhetens innehåll. Resurser måste i det sammanhanget i första hand ses som tillgången till personal, lokaler och material. Det är troligen den enda punkt som nämnden har ett reellt inflytande över. Förvaltningens aktörer har att agera inom de ramar de tilldelas. Nämndens inflytande över innehållet torde vara ytterst begränsat av två viktiga skäl. För det första är de nationellt formulerade

”ramarna” för innehållet så starkt och tydligt formulerade att det lokala utrymmet att påverka är starkt begränsat. Även om det lokala utrymmet formellt sett förefal- ler större inom barnomsorgen än inom skolan finns det knappast något utrymme för mer omfattande variationer. För det andra är det lärarna och barnomsorgspersona- len, som i kraft av sin yrkeskompetens och att det är de som möter eleverna/barnen i det dagliga livet som avgör hur verksamhetens innehåll formas.

Det är nämnden som skall utöva kontroll över att verksamheten bedrivs på föreskrivet sätt. Detta sker i första hand genom de ekonomiska kontrollsystem som byggts upp och det revisionsförfarande som finns, den s k förvaltningsrevisionen. Denna innehåller inte bara, eller ens i första hand, en kontroll av förvaltningen av de ekonomiska medlen, utan är i stället lika mycket inriktad på att analysera om de politiskt fattade besluten effektueras och hur detta sker, med fokus både på upp- komna effekter och ändamålsenligheten i vidtagna åtgärder. Problemet är att verk- samheten är både omfattande och komplex, varför revisorernas möjligheter kan liknas vid tullens ”stickprovskontroller”. Sett från en sådan utgångspunkt framstår det som något besynnerligt att intresset från de studerade förvaltningarna för att ut- värdera utfallet förefaller vara så begränsat. Det vore naturligt att anta att en ratio- nalistisk föreskrivande idealtyp skulle ha en inbyggd kontroll för att snabbt svara på anomalier och felsignaler. Så förefaller dock inte vara fallet. Ett resonemang som vidareutvecklas när utvärdering som styrmetod behandlas senare.

Barn- och utbildningsnämnden handhar enligt reglementet kommunens per- sonalfrågor som rör förhållandet mellan nämnden som arbetsgivare och dess ar- betstagare. Att nämnden har personalansvar, och att detta inte finns centralt i kom- munen, torde närmast ha att göra med de decentraliseringssträvanden som finns och kanske också med att det inte finns någon faktor inom barnomsorgen och sko- lan som är så central för det slutliga resultatet som personalen. Ordföranden har an- svaret för den löpande verksamheten, eller som det uttrycks i reglementet, "att

närmast Barn- och utbildningsnämnden ha uppsikt över nämndens hela nämnds- förvaltning" (Reglemente för Barn- och utbildningsnämnden, 1992-02-26, § 16 ). Detta skulle kunna tolkas, som att det är rollen som ordförande, som är den ”över- bryggande” funktionen, mellan politik och förvaltning. I många fall finns det goda skäl att anta att just så också är fallet, vilket ger ordföranden en stark position. Ris- ken är emellertid att ordföranden helt och hållet kommer att dominera nämnden och dess arbete, ”ordföranden är nämnden”, och det tenderar att ge ordföranden en operativ roll och därmed hamna i konflikt med den roll som förvaltningschefen tilldelats i den idealtypiska styrmodellen.

- Delegation av ansvar och befogenheter

För att administrativt styra förvaltningen, sker genom delegation en överföring av ansvar och befogenheter från den politiska organisationen till olika tjänste- mänxxxii. Delegationen regleras formellt i ett dokument; Huvudprinciper för Barn- och utbildningsnämndens ansvar och befogenheter (1992). Där utsägs att det är chefen för Barn- och utbildningsförvaltningen, som är den högste tjänstemannen inom området, direkt underställd nämnden. Denne ansvarar inför nämnden för hur verksamheten genomförs t ex i fråga om hur resurser används, vilka resultat som skall uppnås, att budget upprättas och för arbetsmiljön. Ansvaret omfattar även ledningsorganisationen och organisationsstrukturen för det samlade förvaltnings- området och att förvaltningen fullgör sina uppgifter enligt träffade avtal vad gäller fastställd optimal kvalitet och effektivitet, liksom att utarbeta förslag till verksam- hetsplan och budget för nämnden. Motsvarande planer upprättas vid utvecklings- och resultatenheterna samt vid skol- och daghemsenheterna. Dessa ansvarar även för att kontinuerligt ge nämnden information om verksamheten samt resultat och prognoser. Detta kan ses som en precisering av den rationalistiska styrkedjan utan att det i praktiken leder till att problemet därmed skulle ha fått sin slutliga lösning. I vardagens arbete torde det uppstå en stor mängd situationer där delegationen är till föga vägledning och där aktörerna måste göra sina egna tolkningar av hur de för- väntas eller bör agera.

Enligt delegationsordningen är, som framgått, Barn- och utbildningsförvalt- ningens chef ytterst ansvarig för den löpande verksamheten. Förvaltningens ut- vecklingsledare är den som är ansvarig för att utveckla de pedagogiska formerna. För de geografiskt indelade verksamhetsområdena svarar rektorer och bitr. rekto- rer.

"Vi har en organisation med ett antal rektorer som chefer för var sin enhet, med blandad verksamhet, både skola och barnomsorg. Dessa chefer och jag utgör en verksamhetsledningsgrupp som träffas regel- bundet. Till detta skall läggas att de per enhet har delegation om de frågor som berör enheten. Det finns lokala samverkansgrupper samt en central samverkansgrupp som hanterar de förvaltningsövergripan- de frågorna". (Förvaltningschef, Barn- och utbildningsförvaltningen) Enligt delegationsordning åvilar det också rektorerna att inför förvaltningschefen ansvara för att enhetens uppgifter fullföljs.

"Det innebär totalansvar för verksamhet, resurser och arbetsmiljö samt för utveckling av kvalitet och kostnadseffektivitet". (Huvudprinci-

per för Barn- och utbildningsnämndens ansvar och befogenheter, 1992:2)

Rektorerna ansvarar inom givna ramar för:

- att upprätta verksamhetsplan och budget inom verksamhetsområdet

- att det sker en kontinuerlig utvärdering och rapportering till förvaltningschefen om verksamheten och om resultatet

- att rapportera avvikelser från verksamhetsplan och budget

Föreställningen om att verksamheten kan styras logiskt och rationellt är så- ledes, som jag ser det, utbredd. Om detta skulle svara mot vad som sker i verklig- heten skulle naturligtvis inte några ytterligare åtgärder vara nödvändiga. Samtidigt kan man säga att de ramar och strukturer som på detta sätt dras upp är nödvändiga för att skapa gemensamma föreställningar om den rationellt och logiskt uppbyggda organisationen. Dessutom regleras rektorers ansvar i läroplanen (Lpo 94), där de som pedagogiska ledare och chefer för lärarna och övrig personal har det över- gripande ansvaret för att de för riket gällande målen inom skolan uppnås. Enligt chefen för Barn- och utbildningsförvaltningen är rektorernas roll att vara "länken", mellan "fältet" och ledningen och att vara arbetsgivarens förlängda arm ute i verk- samheten. I det konkreta arbetet blir det bl a en fråga om att göra budget inom den ram som förvaltningsledningen tilldelat, att se till att nya direktiv, t ex en ny läro- plan, "förankras" hos personalen, men även att hantera personalfrågor. Det ger rek- torerna en svår roll att spela, som ”länken” mellan ledningen och de ”professionel- las” verksamhetsfält.

De dokument som beskriver den formella organisationen anger en stor mängd uppgifter som skall utföras. För att klara sådan "täckning" är delegations- ordningen genomgående uttryckt i både generella och ibland också vaga termer. Detta torde innebära att den rationella logiken på en principiell nivå, ersätts av ett betydande tolkningsutrymme i den praktiska vardagen. Vad som i så fall innefattas i fråga om ansvar och befogenheter beror sannolikt i stor utsträckning av vem och i vilket syfte innehållet tolkas. Aktörerna, rektorerna, förvaltningschefen, nämndens ordförande, enskilda lärare eller en förälder kan förmodas få problem med att tolka vilket ansvar och vilka befogenheter en rektor egentligen har. Detta ger i sin tur rektorerna stora möjligheter att själva utforma sin roll, allt mellan att vara den dri- vande kraften, till att vara den som endast administrerar verksamheten.

Betraktat från en annan utgångspunkt, skulle även en mera preciserad och konkretiserad delegationsordning leda till att andra typer av problem uppstår. San- nolikt skulle uppräkningen av uppgifter som kan omfattas bli så lång att den av det skälet blir ohanterlig och därmed mer eller mindre oanvändbar. Det förefaller mera realistiskt att betrakta delegationsordningen som ett sätt att avgränsa, dels fungera som en ram och dels, att ange inom vilka kategorier ansvaret och befogenheterna

finns. Därmed kan en struktur av juridisk och administrativ art skapas. Även om alla problem i och med detta inte är lösta, bidrar det till att ge verksamheten en viss ordning och överblickbarhet. Arbetsbeskrivningarna ger uttryck för de roller som personalen förväntas spela. Roller som på ett logiskt sätt förutsätts på olika sätt komplettera och stödja varandra. Mot detta står de rolluppfattningar som persona- len har via att de tillhör en specifik yrkesgrupp. Enligt min tolkning uppstår pro- blem när det finns för stora skillnader mellan dessa bägge rolluppfattningar. Det fö- refaller troligt att de är de egna rolluppfattningar som i hög grad styr aktörernas faktiska agerande.

- Organisatorisk samverkan mellan skola och barnomsorg

Att det sker en samverkan organisatoriskt mellan skola och barnomsorg i fallkom- munen kan ses som ett tidens tecken. Det är en utveckling som nu sker i flertalet svenska kommuner. Barn- och utbildningsförvaltningens ledning i fallkommunen uppfattar det som positivt att verksamheter samordnas. Detta anser även rektorerna som också anger att det är bra att skola och barnomsorg har närmat sig varandra. En av rektorerna framhåller att den nuvarande organisationen är en bra lösning. Ibland dock mera i teorin än i praktiken.

"Från första början tyckte man att 0-18 års perspektivet var bra, att man ska jobba så. Det tycker jag är vettigt. Men sedan att man organi- serar verksamheten utifrån det är väl inte riktigt lika bra. Det blir för många bitar att hantera som enskild ledare. Det ser jag snarare, som att man på ledningsnivå har ett samarbete, men sedan, att vi inte struk- turerar och krånglar till det på personalnivån". (Rektor 1, Barn- och utbildningsförvaltningen)

Det organisatoriska problemet med att skola och barnomsorg inordnas inom samma organisatoriska enhet avspeglar ett generellt problem. Ser vi t ex barn och ungdo- mar som en någorlunda homogen målgrupp, är det inte en fråga om artskillnad, utan mera om gradskillnad. Det talar i så fall för att frågeställningar som rör mål- gruppen hanteras inom samma organisatoriska enhet. Problemen uppträder när målgruppens behov skall identifieras och tillfredsställas, gradskillnaderna är till- räckligt stora för att separata organisatoriska enheter måste skapas för att svara t ex mot olika ålderskategoriers skilda utvecklings- och kunskapsnivåer. Här uppstår en ny organisatorisk form, med i allt väsentligt samma typ av problem som den före- gående hade. Lösningen på problemen förefaller inte i första hand ligga inom ra- men för den organisatoriska formen. Möjligen kan ett visst sätt att organisera dra mindre kostnader än ett annat, vilket sätt som åstadkommer "bäst" resultat, t ex i

fråga om att utbilda och socialisera eleverna vet vi däremot från denna utgångs- punkt föga om.

Den sammanläggning som genomförts av skola och barnomsorg har, som man kan förvänta sig, inte varit helt problemfri. Förväntningarna var stora och led- ningen utgick från att verksamhetsföreträdarna hade skilda förutsättningar från start.

"Det fanns förhoppningar att personalen från barnomsorgen skulle vara bättre förberedda än skolan, när verksamheten organiserades i en gemensam förvaltning. Vi trodde faktiskt att barnomsorgsverksam- heten skulle ha lättare att gå in i en helhetsstruktur i en sammanslagen förvaltning, än vad skolan hade, eftersom vi ansåg skolan var helt okunnig om en sådan här struktur". (Förvalt-ningschef, Barn- och ut- bildningsförvaltningen)

Skälen till att så inte blev fallet kan naturligtvis vara flera olika. En del av förklar- ingen skulle kunna vara att barnomsorgens och skolans personal verkat i två skilda organisationskulturer och är främmande för varandra och där bägge parter känner en viss osäkerhet inför mötet med varandra. Det existerar föreställningar om ”den andre”, som ibland helt saknar verklighetsgrund. Problemen visar sig i vardagen ofta vara av rent praktisk natur. Det är heller inte enkelt att fungera som ledare när antalet kontakter blir för omfattande.

"Om man utgår från min roll som rektor, så har jag dagbarnvårdare som har sin verksamhet i hemmet, så har man daghemmet med alla dom verksamheterna och olika åldrar, sedan har man fritidshemmet, sexåringarna, skolan med låg- och mellanstadiet och köket. Det blir så ofantligt många bitar att hålla sig a` jour med, vilket blir en omöjlighet om man ska ha en platt organisation". (Rektor 1, Barn- och utbild- ningsförvaltningen)

En av svårigheterna med att föra samman skola och barnomsorg är att det för led- ningen blir många enheter att leda i det löpande arbetet, vilket innebär att ansvar och befogenheter måste decentraliseras ytterligare. Det är tveksamt om de avsedda effekterna uppnås. Chefspositionen ersätts av att ansvars- och befogenhetsuppgifter fördelas på fler aktörer. Det är inte givet att personalen vare sig är villiga eller kan ta detta ansvar.

Miljöavdelningens formella organisation

Miljöavdelningen har en organisatorisk tradition, som skiljer sig från de tidigare två behandlade verksamhetssektorerna, skola och barnomsorg. Det finns skäl att anta att miljöavdelningen har sina specifika förutsättningar för att fungera inom den kommunala förvaltningsapparaten. Avdelningens ansvarsområde är t ex mycket brett, vilket inte minst framgår om vi försöker definiera begreppet miljö. Samtidigt har begreppet miljö i praktiken i huvudsak avgränsats till att avse den gällande lagstiftningen och vidhörande förordningar och därmed kommit att avse specificerade ansvars- och befogenhetsuppgifter, vilka i hög grad utövas i en myn- dighetsroll. I det följande beskrivs från dessa utgångspunkter miljöavdelningens organisatoriska uppbyggnad.

Miljö- och byggnadsnämnden är huvudman för miljö- och hälsoskyddsom-