Regeringens bedömning: Det finns ännu inte tillräckligt under-lag för att fastställa riktlinjer för vilka andelar för de olika skuldslagen som är önskvärda. Årets beslut syftar därför i allt väsentligt till att hålla de olika portföljandelarna oförändrade.
Flexibiliteten i valutaupplåningen bör således ökas så att va-riationer i nettoupplåningen kan mötas med såväl nominell kron-som valutaupplåning.
Riktlinjebeslutet för år 2000 kan komma att omprövas om grunderna för beslutet på ett avgörande sätt skulle förändras.
Det finns skäl som talar för att ett traditionellt portföljvalsperspek-tiv borde anläggas på riktlinjerna för förvaltningen av statsskulden.
Riktlinjerna skulle i sådana fall sikta på att ange skuldens samman-sättning vid varje tidpunkt, dvs. ange hur skulden skulle vara för-delad mellan de olika skuldslagen, och vilket mandat Riksgälds-kontoret skulle ha att avvika från de angivna andelarna.
En analys av hur skuldens sammansättning påverkar de absoluta kostnaderna med beaktande av risk och som resulterar i en relativt välgrundad uppfattning av skuldportföljens optimala sammansätt-ning leder naturligt fram till att även riktlinjerna borde utformas på ett sätt som är konsistent med en sådan analys, dvs. i termer av an-delar för de olika skuldslagen
En fördel med en sådan ansats skulle vara att förändringar i upplåningsbehovet skulle kunna mötas med en proportionell föränd-ring av upplåningen i de olika skuldslagen utan att skuldens egen-skaper när det gäller kostnad och risk skulle behöva förändras. Ut-formningen av innevarande års riktlinjer medger i huvudsak endast förändringar i den nominella kronskulden eftersom valutaamorte-ringstakten är angiven i kronor. Detta kan medföra att den totala skuldens egenskaper förändras till följd av svårförutsägbara sväng-ningar i upplåningsbehovet snarare än av välunderbyggda politiska beslut baserade på uppfattningar om risk- och avkastningsövervä-ganden.
Inför år 1999 uppdrog regeringen åt Riksgäldskontoret att i sam-råd med Finansdepartementet utveckla en simuleringsmodell för analys av hur alternativa sammansättningar av statsskuldsportföljen påverkar kostnader och risker. Riksgäldskontoret lämnade i juni 1999 en rapport om vilka krav som bör ställas på en sådan modell och hur den skulle kunna byggas upp. I rapporten betonades att Riksgäldskontoret avsåg att ta fram en modell efter eget specifikt behov och att modellarbetet kommer att ta viss tid i anspråk. I ar-betet med att ta fram ett kvantitativt underlag för riktlinjebeslutet för år 2000 anlitades därför Morgan Stanley Dean Witter. Riks-gäldskontoret konstaterar dock att genomförda kvantitativa kalkyler inte givit helt entydiga och signifikanta slutsatser av kvantitativ na-tur. De resultat som ändå framkommit av de externa simuleringar liksom av Riksgäldskontorets egna modellberäkningar har ändå ut-gjort ett viktigt underlag i det förslag till riktlinjer som lämnats.
Regeringen konstaterar att ett ambitiöst arbete lagts ned på att ta fram ett kvantitativt underlag inför riktlinjebeslutet för år 2000, även om detta ännu i huvudsak endast ger indikativa resultat. Då det ännu saknas tillräckligt empirisk underlag för hur förändringar i skuldens sammansättning påverkar förväntad kostnad och risk i statsskuldsportföljen, är regeringens möjligheter att fatta ett lång-siktigt beslut om önskvärd rörelseriktning i sammansättningen och durationen även detta år begränsat. Årets beslut tas därför väsentli-gen med en ettårig beslutshorisont. Riksgäldskontoret bör fortsätta utvecklingsarbetet med en simuleringsmodell i syfte att ta fram ett mer fullödigt kvantitativt underlag inför riktlinjebeslutet för år 2001.
En ytterligare komplikation med att utforma riktlinjerna i termer av andelar är att det kan uppstå risker för en fördyring av förvalt-ningen av valutaskulden. Riksgäldskontoret skulle t.ex. kunna riske-ra att systematiskt låna respektive amorteriske-ra i utländsk valuta till onödigt höga kostnader (i strid med kostnadsmålet). En försvagning av kronan innebär nämligen att valutaandelen av skulden ökar och Riksgäldskontoret skulle då kunna tvingas amortera och därmed realisera valutakursförluster. En förstärkning av kronan riskerar att medföra nyupplåning i utländsk valuta i en situation då kronan är
stark. Detta talar för att riktlinjebeslutet, åtminstone tills vidare, bör avse ett krontal för valutaupplåningen.
Processen med att utveckla ett fullödigt beslutsunderlag har så-ledes ännu inte nått så långt att det är möjligt att fastslå skuldens optimala sammansättning. Det är på detta stadium inte meningsfullt att utforma riktlinjerna i termer av skuldandelar. Ett sådant försök skulle kunna ge en illusion av beslutet vilade på en fastare grund än vad som för närvarande är fallet.
En strikt tillämpning av riktlinjer utformade som tidigare, t.ex.
med ett krontal för valutaupplåningen, begränsar möjligheterna att använda denna som buffert om prognosen för upplåningsbehovet skulle behöva revideras. Mot bakgrund av den förhållandevis tunna och illikvida marknaden för realobligationer skulle det sannolikt inte vara ändamålsenligt att i stället använda real upplåning som flexibel finansieringskälla. Det finns därmed skäl att ge Riksgäldskontoret en större flexibilitet i valutaupplåningen. I annat fall skulle enbart den nominella kronupplåningen återstå som finanansieringsbuffert.
En ökad flexibilitet i valutaupplåningen skulle göra det möjligt att undvika större förändringar av valutaandelen av den totala skulden om utfallet för nettoupplåningen kraftigt skulle avvika från progno-sen. En ökad flexibilitet kan således ses som ett steg i riktning mot ett ökat inslag av en tradtionell portföljansats i riktlinjearbetet. Det finns anledning att fortsätta analysen av vilken ansats som bör väl-jas för riktlinjernas utformning. Frågan om ett eventuell realt syn-sätt på förvaltningen kan ses som en del av en sådan analys.
Sammanfattningsvis är det enligt regeringens bedömning ännu inte möjligt att på goda grunder ange vilka andelar för skuldandelar som kan anses önskvärda. Årets riktlinjebeslut syftar därför i allt väsentligt till att hålla de olika portföljandelarna oförändrade.
Flexibiliteten i valutaupplåningen bör i enlighet med denna ut-gångspunkt ökas så att variationer i nettoupplåningen kan mötas med såväl nominell kron- som valutaupplåning.
Det övergripande målet och beslutsordningen för statens upplå-ning och förvaltupplå-ning av statsskulden fastställdes våren 1998. Detta innebär att Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer, regeringens beslut om riktlinjer och den kommande utvärderingen av
stats-skuldsförvaltningen bör ses som delar i en process som syftar till att successivt förbättra metoder, analysverktyg och beslutsvariabler i styrningen av förvaltningen av statsskulden.
Riktlinjerna för år 2000 bygger på en rad förutsättningar för-knippade med osäkerhet. Om utvecklingen på ett avgörande sätt skulle avvika från dessa förutsättningar, kan en omprövning av riktlinjebeslutet bli nödvändigt under året.