Aktörssamverkan i lokala strategiska
energi-och klimatplaneringsprocesser
– Slutrapport från forskningsprojektet Hållbara energi och klimatstrategier –
lärdomar och utvecklingspotential (HEKSA)
Sara Gustafsson
Paul Fenton
Jenny Palm
Jenny Ivner
Förord
Detta är slutrapporten för forskningsprojektet ”Hållbara Energi- och klimatstrategier – lärdomar och
utvecklingspotential (HEKSA)”. Projektet, som pågått från september 2010 till december 2012, har
drivits av Sara Gustafsson, Paul Fenton, Jenny Ivner och Jenny Palm vid Linköpings universitet. Projektet är finansierat av Energimyndigheten inom ramen för forskningsprogrammet Uthållig kommun. Projektet har handlat om att utveckla kunskap om policyprocesserna kring kommuners framtagande och genomförande av energi- och klimatstrategier. Målsättningen med projektet är att bidra med en ökad empirisk och teoretisk kunskap framtagande av kommunala energi- och klimatstrategier samt att utforma ett processtöd för att förbättra möjligheterna för aktörer att nå de målsättningar som sätts upp i lokala strategidokument.
Rapporten presenterar en översikt av resultaten från forskningsprojektet. Resultaten från HEKSA har vetenskapligt presenterats i artiklar och konferensbidrag, varför denna rapport vänder sig till aktörer i kommuner som arbetar med klimat- och energistrategier.
Rapporten finns även att tillgå elektroniskt på www.ep.liu.se samt på www.energiplanera.se. Om ni är intresserade av att veta mer om forskningsprojektet och hur det utvecklas får ni gärna höra av er till projektledaren Sara Gustafsson (sara.gustafsson@liu.se eller 013-286602)
Vi vill rikta ett stort tack till alla kommuner som ställt upp och bidragit med information och med sina erfarenheter till projektet.
Sammanfattning
Svenska kommuner har en lång tradition av energiplanering. Dock har verkningsfullheten av kommunernas energistrategiska arbete varit föremål för diskussion. Syftet med det här projektet var därför att analysera kommuners arbete med att ta fram och genomföra kommunala energistrategier samt att reflektera över hur/om ett vidgat systemperspektiv genom ökad aktörssamverkan kan bidra med kunskaper till det lokala energistrategiska arbetet.
Utifrån projektets resultat har vi sammanställt ett antal rekommendationer som stöd till kommuner i deras arbete med att införa, implementera och utveckla det energistrategiska arbetet. Dessa rekommendationer sammanfattar också de huvudsakliga resultat som vi vill skicka med kommunerna i deras arbete.
Det energistrategiska arbetet bör hanteras som en del i en långsiktig verksamhet och inte som ett projekt
Både kommunens politiska majoritet och opposition bör vara med i processen att utveckla energistrategin och de ska ha en aktiv roll under hela processen
Informera och utbilda politiker om de lokala energisystemen för engagemang och delaktighet Vid målformulering bör de som berörs av målen involveras
Koppla mål och åtgärder till den ekonomiska uppföljning som redan görs i kommunen. Energistrategen bör sitta i ledningsgruppen för att möjliggöra att det energistrategiska
arbetet blir en del av det övergripande strategiska arbetet
För att säkra kontinuitet i arbetet bör energistrategen ha en tillsvidareanställning och inte projektanställning
Det behövs stöd för kommunernas utåtriktade energistrategiska arbete från regional och nationell nivå.
Formulera en öppen process med en bred regional systemsyn
Att samverka kan bidra till mycket positivt samtidigt som det kan göra processen mer komplex. Reflektera därför över vilka aktörer som bör vara med, varför de ska involveras, när i processen de ska involveras samt hur de ska involveras. Det är möjligt att det krävs olika metoder eller struktur för olika aktörsgrupper. Utveckla en förståelse för andra aktörers perspektiv och agendor.
7
Innehållsförteckning
Inledning ... 9
Samverkan mellan aktörer kring kommunala klimat- och energistrategier ... 11
Metod ... 12
Resultat och diskussion ... 14
Utformning av kommunernas energistrategier ... 14
Processen att utveckla och införa energistrategier ... 17
Organisering ... 17
Samverkan/organisering ... 19
Olika inställning till samverkan ... 21
Avslutande diskussion ... 23
Rekommendationer... 24
Utformning/organisering ... 24
Samverkan ... 24
Publikationer från HEKSA (både skriftliga och muntliga) ... 25
Journalartiklar... 25
Konferensartiklar (dessa har även presenterats muntligen) ... 25
Rapporter ... 25
Muntliga presentationer (utöver konferensartikelpresentationerna) ... 25
Bilagor
Bilaga 1: Rapport från enkätstudien (etapp 1) Bilaga 2: Rapport från fallstudien (etapp 2)
9
Inledning
Energisystemets utformning är en ständigt aktuell samhällsfråga. Hur el och värme ska produceras, distribueras och användas är inte minst i klimatförändringens perspektiv av ständigt gemensamt intresse att både förstå och diskutera. Energisystemets utformning är något som kommunerna i Sverige under lång tid har engagerat sig i och även utövat makt över. Sedan 1977 är kommunerna enligt lag skyldiga att utforma kommunala energiplaner. Lagen om kommunal energiplanering som kom år 1977 medförde att kommunerna fick en tydligare politisk roll på energiområdet, då utvecklingen av det kommunala energisystemet var tvunget att bli förankrat i kommunfullmäktige. Genom lagen blev det uttalat att det var kommunfullmäktige som genom att anta en energiplan skulle ta ansvar för den framtida inriktningen för det kommunala energisystemet. Under främst 1970- och 1980-talen var kommunernas agerande ett stort bidrag till att Sverige kunde minska sitt stora oljeberoende. Kommunerna upprättade energisparplaner och även oljereduktionsplaner där de utarbetade strategier för att reducera oljeanvändningen. Kommuner med egen energiproduktion övergick också från att använda olja till att använda kol eller andra bränslen i produktionen. Kommunernas monopolställning i planeringsfrågor och som bland annat. tillsynsmyndighet på miljöområdet, utvecklingen med Agenda 21, klimatkommuner och Uthålliga kommuner etc. gör att kommunerna fortsätter att ha en strategisk viktig roll på energiområdet. Kommunerna inom Uthållig kommun har därför uppmanats att anta klimat- och energistrategier för att tydliggöra, prioritera och föreslå åtgärder inom kommunens ansvars- och verksamhetsområde. Det finns en stor potential i energistrategier, men det finns också kritiker som menar att strategierna tenderar att bli verkningslösa hyllvärmare.
Den här rapporten presenterar en översikt av resultaten från forskningsprojektet ”Hållbara energi-och klimatstrategier – lärdomar energi-och potential” (HEKSA), som genomförts inom ramen för Energimyndighetens program ”Uthållig kommun”. HEKSA genomfördes under perioden oktober 2010 till december 2012. Det övergripande syftet med projektet är att analysera kommuners arbete med att ta fram och genomföra kommunala energistrategier för att bidra till kunskaper som i sin tur kan leda till ökad aktörssamverkan och vidgat perspektiv för energistrategiskt arbete. Detta är viktigt då utvecklingen inom energiområdet går mot ett allt ökande inslag av nätverksstyrning och förväntas leda till att kommunerna står bättre rustade inför de utmaningar som det innebär. En ledstjärna i HEKSA har varit att reflektera över de lokala planeringsprocesserna utifrån perspektivet att dessa strategier också ska göra skillnad i kommunernas faktiska och dagliga verksamheter. Vi har särskilt intresserat oss för hur problem och lösningar identifieras och formuleras, vilka lösningar som föreslås, vilka aktörer som inkluderas/exkluderas samt vilka lokala resurser som används/inte används.
HEKSA är baserat på empiriska studier i de kommuner som deltagit i Uthållig kommuns andra etapp. Projektet har brutits ned i tre deletapper med utgångspunkt från dess övergripande syfte. Målet med HEKSAs första deletapp var att generera en översiktlig förståelse kring Uthållig kommuns deltagande kommuners erfarenheter av att utveckla och införa energistrategier. Syftet med denna del av projektet var att bidra med kunskap kring inte bara hur välformulerade planer tas fram utan också om hur dessa sedan ska omsättas i praktisk handling i kommunerna (med fokus på aktörer och samverkan). Frågorna som belystes i denna etapp handlade bland annat om huruvida en energistrategi arbetats fram, innehållet i de framtagna energistrategierna, om strategierna omsatts i konkreta åtgärder, samt vilka aktörer som är involverade i energistrategiarbetet.
10
Med den övergripande förståelsen av hur kommunerna arbetar med energistrategier som utgångpunkt, syftade HEKSAs andra etapp till att fördjupa förståelsen för de processer och aktörer som varit viktiga för energistrategiernas utveckling och införande. Fem utvalda kommuners erfarenheter och lärdomar utgjorde basen för analys kring frågeställningar som är kopplade till hur kommunerna formulerar sina problem, vilka lösningar som föreslås och vilka aktörer som är inkluderade och exkluderade från processen att ta fram samt införa energistrategierna. Hur kommunerna har samverkat med andra aktörer har genomsyrat såväl frågeställningar som analyser i HEKSAs etapp två.
Syftet med HEKSAs tredje etapp var att göra en syntes av resultaten och slutsatserna från de tidigare deletapperna för att identifiera potentiella möjligheter och hinder med aktörssamverkan i processen att utveckla och införa energistrategier. Detta har gjorts genom att studera vilka aktörer som varit involverade (samt hur och varför) samt hur aktörssamverkan har påverkat processen att ta fram och implementera energistrategier. Målet med den tredje etappen var att, utifrån syntesen, kunna formulera rekommendationer och identifiera viktiga faktorer som kan fungera som processtöd för kommunerna i deras fortsatta arbete att utveckla och införa verkningsfulla energistrategier.
11
Samverkan mellan aktörer kring kommunala klimat- och
energistrategier
Alla svenska kommuner måste utveckla en energistrategi. Det dokumentet ska sedan implementeras i kommunerna. Utifrån ett politiskt perspektiv används energistrategierna för att förtydliga och prioritera mål och åtgärder som är kopplade till kommunernas ansvar och aktiviteter i det lokala energisystemet. Detta kan ske direkt, genom att kommunen är en energianvändare och att de ansvarar över energianvändningen i de offentliga byggnaderna. Men det kan också vara ett mer indirekt ansvar, som är kopplat till samhällsplanering, miljöövervakning och utbildning. Energistrategiers potential har belysts i olika studier. Dock har verkningsfullheten av den här typen av dokument ifrågasatts. Exempelvis är det många faktorer som påverkar de lokala energisystemen som kommunen inte har direkt inflytande över.
Enligt Energimyndighetens program Uthållig kommun, ska lokala energi- och klimatstrategier utvecklas för att skapa arenor och processer där regionala aktörer kan mötas och utveckla gemensamma strategier och mål. Det betyder alltså att kommuner inte bör utveckla energistrategier på egen hand, utan att det är viktigt att ha deltagande processer där samverkan är ett nyckelbegrepp. Om man involverar aktörerna blir de en del av processen och bidrar till ett gemensamt lärande, kunskapsutveckling. Aktörssamverkan blir därmed en metod för att identifiera nya perspektiv och allmänna intressen, agendor.
Det finns olika perspektiv och syn på samverkan och deltagande processer. Samverkan kan ses som ett sätt att främja demokrati, där medborgare och andra aktörer ges möjlighet att vara med och påverka det strategiska arbetet. Samverkan kan också ses som en policydriven process där syftet är att inkludera de som kommer att beröras av ett visst beslut. I detta ligger också att överföra makt från beslutsfattare till deltagare och skapa en öppen, transparent process. Politiker och tjänstemän strävar efter att involvera almänheten och andra aktörer både för att få en större acceptans för sina beslut, men även för att fatta bättre beslut. Genom den här typen av process ökar chansen att beslutet (eller i det här sammanhanget strategin) får en högre legitimitet eftersom resultatet reflekterar aktörernas behov och preferenser. Samverkan kan även ske i lärandesyfte, att samla in många olika perspektiv och kunskaper kring en fråga.
Även om samverkan poängteras som en viktig utgångspunkt i det energistrategiska arbetet, hävdar många kritiker att de metoder för samverkan som föreslås i litteraturen ofta är oprecisa och dessutom svåra att översätta till specifika lokala sammanhang. Bland annat kritiseras samverkansnormen för att insinuera att samverkan i sig kommer att förbättra planerna/strategierna. Vidare medför samverkan flera utmaningar eftersom det leder till ökad komplexitet i processerna. Samverkan är något som välkomnas och uppmuntras i teorin, men som ofta ses som besvärligt i praktiken eftersom det kan leda till intressekonflikter, maktspel etc. Det finns flera faktorer som kan leda till problem när det gäller samverkan om de inte utretts eller reflekterats över innan: målet med samverkan, vilka metoder som används samt hur samverkansprocesserna är utformade.
12
Metod
HEKSA-projektet har, som nämnts tidigare, delats in i tre deletapper där resultaten från de tidigare etapperna utgör utgångpunkt för de senare etapperna. Det här kapitlet ger en övergripande bild av forskningsprocessen i projektet. En mer fullständig metodbeskrivning återfinns i bilagorna 1 och 2. Figur 1 illustrerar forskningsprocessens huvudsakliga etapper och aktiviteter.
Figur 1. Översikt av forskningsprocessen i HEKSA och dess tre deletapper.
Den första etappen (Figur 1) syftade till att ge en översiktlig bild av de energistrategiskt relaterade processerna i kommunerna. Detta gjordes genom en enkätundersökning bland alla de deltagande kommunerna inom Uthållig kommuns andra etapp. Enkätundersökning genomfördes telefonledes och omfattade frågor kring hur kommunerna inom Uthållig kommun uppfattar arbetet med att ta fram och genomföra energistrategin. Enkäten tog även upp frågor vad som påverkar kommunernas energistrategiska arbete, samt befintlig samverkan. Enkäten, som främst bestod i flervalsfrågor, vände sig till tjänstemännen i kommunerna, vilket betyder att inga politiker fanns bland respondenterna. Enkäten skickades till 66 kommuner och 60 av dessa valde att delta i undersökningen, vilket resulterade i en svarsfrekvens på 92 procent. Svaren från enkätundersökningen sammanställdes och presenterades i en rapport (på svenska; se bilaga 1) och en konferensartikel (Gustafsson m.fl., 2012) som sedan utvecklades till en journalartikel (Gustafsson m.fl. 2013 (inskickad).
För att välja ut kommuner att göra djupare fallstudier i (etapp 2) genomfördes en förstudie med tio av kommunerna från enkätundersökningen. Genom telefonintervjuer identifierades fem kommuner som skulle vara extra intressanta att studera vidare. Vi har valt att kalla dem kommun A, B, C, D och E. Två av dem klassas som större, en som medelstor och två som mindre kommuner. Anledningen till denna spridning var att få en uppfattning om eventuella skillnader som kan ha anknytning till kommunernas storlek. Vidare valde vi att ha en geografiskt jämn spridning av fallstudiekommunerna. Fallstudierna inleddes med att göra en inventering av de dokument som respektive kommun har kring sitt energi-och miljöstrategiska arbete. Detta sammanställdes till en tidslinje för att få en uppfattning om processerna och vilka beslut/dokument som har påverkat energiplaneringsprocessen. Denna sammanställning fungerade också som en viktig utgångspunkt för att utforma intervjuguider. I varje kommun bad vi den som hade det operativa samordningsansvaret
Etapp 1 •Enkätundersökning bland 66 kommuner (92% svarsfrekvens) Etapp 1,5 •Telefonintervjuer med 10 kommuner för att välja ut fallstudiekommuner Etapp 2 •Fallstudier i 5 kommuner •Dokumentstudier •Intervjuer (både gruppintervjuer och enskilda intervjuer) Etapp 3 •Analys av handböcker för energiplanering •Analys och syntes av
resultaten i de tidigare etapperna.
13
för det energistrategiska arbetet att bjuda in aktörer som varit aktiva under processen att utveckla kommunens energistrategi. Det var ofta tjänstemän och representanter från kommunala bolag (energibolag, bostadsbolag, fastighetsbolag etc.). Intervjuerna genomfördes som fokusgruppintervjuer och kompletterades med mer detaljerade enskilda intervjuer med energistrategen (eller motsvarande). Vidare kompletterades intervjuerna med telefonintervjuer med någon/några av kommunens kommunalråd för att få en uppfattning om politikers syn på den politiska processen och delaktigheten i energiplaneringsprocessen. Intervjuerna spelades in och transkriberades. Resultaten från dokumentstudier och intervjuer sammanställdes till en sammanfattning av varje kommuns energiplaneringsprocess. Resultaten från HEKSAs andra etapp presenterades dels i en rapport (på engelska; se bilaga 2), samt en konferensartikel (Fenton m.fl., 2012) som sedan vidareutvecklades till en journalartikel (Fenton m.fl., 2013a (inskickad)).
Den tredje etappen i HEKSA utgörs av en syntes av de tidigare etappernas resultat och slutsatser med fokus på aktörssamverkan. Denna analys fokuserade bland annat hur aktörerna förhåller sig till varandra och policyprocessen samt huruvida ytterligare samverkan kan bidra till ökad måluppfyllelsen i energi- och klimatstrategierna. För att sätta resultaten i ett större sammanhang har även ett antal handböcker (av olika karaktär och från olika delar i världen) analyserats utifrån hur aktörssamverkan betonas/uppmuntras. Resultaten från den tredje etappen presenteras i den här rapporten samt i en journalartikel (se Fenton m.fl., 2013b (inskickad))
14
Resultat och diskussion
Det här kapitlet summerar och reflekterar över resultaten som genererats i de tre deletapperna i HEKSA. För en mer detaljerad resultatbeskrivning av projektets deletapper hänvisas till bilaga 1 och 2 samt de vetenskapliga artiklar som genererats inom ramen för projektet (se publikationslista s.25). Enkätundersökningen (som gjordes under våren 2010) visade att ungefär 75 procentav de deltagande kommunerna i Uthållig kommun har antagit en energistrategi. Enligt Energimyndigheten hade ungefär 88 procent antagna energistrategier när den andra etappen av Uthållig kommun avslutades. Drygt hälften av energistrategierna var antagna från 2008 och framåt. Det betyder att de flesta kommunerna har ganska nya energistrategier. Det medförde vissa begränsningar för HEKSAs andra etapp. Energistrategierna i de kommuner som valdes ut till fallstudier var antagna 2009 (i tre kommuner), 2010 (en kommun) samt 2011 (en kommun). Det betyder att fallstudiekommunernas strategier nyligen hade eller höll på att implementeras och att erfarenheterna från att till exempel följa upp och utvärdera strategierna var begränsade. Resultaten och diskussionen fokuserar således främst utveckling och införande av energistrategierna och endast till viss del uppföljning (men, med ett undantag, begränsas till att hantera kommunernas planer eller tankar kring hur arbetet kring detta arbete skulle kunna/kommer att följas upp).
Utformning av kommunernas energistrategier
I en av de inledande frågorna i enkäten till de Uthålliga kommunerna frågade vi efter om de hade en energistrategi eller motsvarande. I den frågan lämnades även utrymme för ett fritextsvar där de kunde ange vad deras energistrategidokument kallades. Det visade sig att det fanns en rad olika benämningar på den här typen av dokument och att en del hade integrerat denna strategi i andra miljöstyrdokument (se tabell 1). Klimatstrategi var den vanligast förekommande näst före Energi-och
15
Tabell 1. Benämning av strategidokumenten (Gustafsson m.fl., 2012). Benämning på energistrategin Antal
Klimatstrategi 9
Energi- och klimatstrategi 8
Energiplan 6
Klimat- och Energistrategi 4
Energiplan, energi- och klimatstrategi (2 dokument) 3
Energiplan med klimatstrategi 2
Energistrategi och klimatstrategi (2 dokument) 2
Energi- och klimatplan 1
Energi- och klimat 1
Energi- och klimatprogram 1
Energistrategi 1
Handlingsplan 1
Klimatstrategi inbakad i miljöprogrammet 1
klimatstrategi och energiplan (2 dokument) 1
Klimatstrategi/energiplan 1
Miljö- och energistrategi 1
Klimat- och energiplan 1
Program för hållbar utveckling och miljö 1
Strategidokument 1
Utgörs utav övriga befintliga miljöplaner 1
Summa 47
Det finns säkert flera olika anledningar till de olika benämningarna på dokumenten och hur kommunerna valt att utforma dem. En anledning skulle kunna vara att Energimyndigheten genom Uthållig kommunprogrammet valt att använda begreppet energistrategi eller energi- och klimatstrategi för kommunens energistrategiska dokument. Ett annat möjligt skäl till att ett flertal kommuner använt begreppet klimatstrategi kan vara kravet på antagna strategier som fanns i samband med klimatinvesteringsprogrammen. Detta är dock inget som vi gått ner på djupet med i våra studier. Dock har vi reflekterat över det faktum att det finns en rad olika benämningar på dokumenten vilket sannolikt också betyder att dokumenten är utformade på olika sätt med olika innehåll och omfattning. Att anpassa sitt energi-och miljöstrategiska arbete till de lokala förutsättningarna (som t.ex. organisationskultur, traditioner och arbetssätt) har flera fördelar. Det är bland annat lättare att integrera arbetet i de redan existerande rutinerna och därmed är det lättare att få acceptans för det strategiska arbetet. Det kan dock vara svårt att bedöma kvaliteten på ett dokument som följer sin egen ”standard”. Vidare finns det forskning som visar att om anpassningarna går för långt så att nya begrepp myntas och att de får helt olika innebörder jämfört med det ursprungliga, finns en risk att bergreppen urvattnas och det kan till exempel bli svårt att få legitimitet för arbetet eftersom det inte går att jämföra med andra. I ett kommunsammanhang skulle det kunna betyda att det blir svårt att se paralleller mellan olika kommuners arbete och därmed blir
16
det svårt att dra nytta av andras lärdomar. De handböcker och verktyg som redan finns för att stötta kommunernas energistrategiska arbete är anpassade efter standardiserade arbetssätt och tillämpningen av dessa kan bli mycket svårare om man först måste lägga mycket kraft på att ”översätta” handbokens metoder till de egna lokala förutsättningarna. Kanske är detta en anledning till att bara en tredjedel av kommunerna som antagit sina energistrategier 2008 eller senare säger sig ha använt sig av Uthållig kommuns handbok för att utveckla sina energistrategier.
Energimyndigheten hade, inför Uthållig kommuns andra etapp, identifierat åtta temaområden som skulle drivas. De temaområden som de flesta kommunerna i enkätundersökningen angav att de berörde i sin energistrategi var Kommunens fastigheter, lokaler och bostadsbestånd och Resor,
transporter och kollektivtrafik. I en jämförelse mellan de teman som sades täckas in i kommunernas
strategier och de teman inom vilka konkreta åtgärder vidtagits kan vi konstatera att praktiken inte riktigt speglar strategierna (tabell 2). I en jämförelse mellan de teman som sades täckas in i kommunernas strategier och de teman inom vilka konkreta åtgärder vidtagits kan vi också konstatera att åtgärderna var mer tekniska i sin natur medan de mjukare temana som nämndes i strategierna inte hade omsatts till åtgärder.
Tabell 2. Grad av samstämmighet områden som energistrategin omfattar
och konkreta åtgärder i desamma.
Temaområde i energistrategin Andel strategier med åtgärder inom området [%]
Resor, transporter och kollektivtrafik 57
Kommunens fastigheter, lokaler och bostadsbestånd
53
Biogas 40
Förnybar lokal energitillförsel 40
Upphandling 28
Näringslivsutveckling 28
Energikunskap i skolan 22
Planering för vindkraft 20
Krishantering 8
Detta fenomen har även observerats i andra sammanhang. Kommuner som jobbar med standardiserade miljöledningssystem i sina organisationer arbetar oftare med mål och åtgärder som har en tydligare teknisk eller kvantitativ natur jämfört med mjukare och mer indirekta mål och åtgärder. Det kan bero på att det är lättare att utforma mål och åtgärder för aspekter som är mer konkreta och lättare att mäta och följa upp. Det finns dock en risk i att viktiga kärnverksamheter försummas med detta angreppssätt.
17
Fallstudien gav möjlighet att analysera likheter och skillnader i olika kommuners processer att utveckla energistrategier. När det gäller systemavgränsningar har två av kommunerna (åtminstone retoriskt) valt att inkludera kommunens geografiska område, medan tre kommuner valt att fokusera den kommunala organisationen. Beträffande åtgärder har alla kommuner utformat åtgärder som har med beteende och andra mer mjuka aspekter att göra, medan tre har både tekniska och mer mjuka åtgärder kopplade till sin energistrategi. Det fanns bland annat stora skillnader i inställning till vad och hur energistrategierna ska/kan användas. Någon kommun ser energistrategin mer som ett strategidokument bland många andra och något som måste finnas, medan andra kommuner såg det energistrategiska arbetet som ett mycket viktigt och strategiskt arbete, där strategin även kommer att ligga till grund för processen att utveckla en ny övergripande vision för kommunen. I de flesta fall har det lokala energistrategiska arbetet en koppling till regionala initiativ och mål. Ett par kommuner har även kopplat energistrategin till andra strategiska satsningar inom kommunen. I två av kommunerna finns det, sedan länge, etablerade standardiserade miljöledningssystem (à la ISO 14001) och i dessa kommuner fanns det en tydlig koppling mellan det energistrategiska arbetet och arbetet med miljöledningsfrågor i övrigt.
Processen att utveckla och införa energistrategier
Hur kommunerna har valt att utforma sina energistrategier och hur man ser på exempelvis systemgränser och avgränsningar. har betydelse för hur arbetet med att utveckla och införa strategierna organiseras och vilka aktörer kommunen väljer att samverka med.
Organisering
Processen att utveckla energistrategier var organiserad på liknande sätt i de fem fallstudiekommunerna (se Figur 2). Alla hade någon slags arbetsgrupp och styrgrupp. Alla utom en kommun hade dessutom en referensgrupp att diskutera utvecklingen av strategin och dess implementering med. Denna typ av organisering rekommenderas av också i de handböcker som finns tillgängliga som stöd till kommuner i deras process att utveckla och implementera energistrategier. Ingen av fallstudiekommunerna använde sig dock av någon handbok.
18
Figur 2. Organisering av energistrategiprocesserna i de fem fallstudiekommunerna (se bilaga 2;
Fenton m.fl., 2013).
Tre av kommunerna hade utöver arbetsgrupp, referensgrupp och styrgrupp även andra typer av arbetsgrupper. I ett par kommuner involverades medborgarna i processen och i en kommun fanns en framtidsgrupp med ett mer övergripande ansvar för det strategiska arbetet i kommunen och som såg till att det energistrategiska arbetet utvecklades i linje med kommunens övriga strategier. Kommuninterna rutiner och processer visade sig också ha betydelse för att underlätta eller hindra dialog inom kommunorganisationen och mellan kommunorganisationen och andra aktörer (inklusive politiker). Kommunerna hade strukturerat arbetet med energistrategierna på ganska olika sätt och hur de strukturerat och organiserat arbetet visade sig ha betydelse för t.ex. omfattningen och utformning av samverkan med andra aktörer. Detta påverkade bland annat hur aktörernas uppfattning kring hur deras delaktighet bidrog till att vidareutveckla och påverka utvecklingen av energistrategier.
Eftersom energistrategierna i de fem fallstudiekommunerna var ganska nyantagna hade inte alla hunnit utforma uppföljningssystem för att säkerställa att det energistrategiska arbetet utvärderas på kontinuerlig basis. I de två kommuner som sedan tidigare jobbat med miljöledningssystem fanns dock ganska tydliga uppföljningsrutiner (i en hade det energistrategiska arbetet följts upp några gånger, medan man i den andra kommunen höll på att utforma ett system för uppföljning). Något som lyftes fram som en framgångsfaktor och mer eller mindre en nödvändighet i en av dessa kommuner var att koppla energistrategirelaterade mål och åtgärder till en budget och den ekonomiska uppföljningen som redan görs i kommunen eftersom det ger arbetet en högre legitimitet.
Styrgrupp
(främst intern, t. ex. politiker, tjänstemän)
Referensgrupp
(främst externa intressenter)
Arbetsgrupp
(kan vara väldigt olika, både interna och externa
deltagare) Tematiska arbetsgrupper (kommun A & C) Medborgarpanel (bara kommun C) Ledningsgrupp (bara kommun A: förvaltningschefer för de
enheter som finns presenterade i arbetsgruppen) Framtidsgrupp (bara kommun D: övergripande kommunstrategi)
19
Som nämnts tidigare är uppföljning viktigt för att skapa en process där energistrategin blir ett levande dokument och där man, baserat på tidigare erfarenheter och resultat, utvecklar arbetet till en långsiktig och strategisk satsning. Ett brett aktörssamarbete kan bidra till en gemensam process som gynnar kontinuitet och att fler känner ansvar. Brist på kontinuitet har identifierats som ett hinder för strategiskt miljöarbete. Ofta ses den här typen av arbete som projekt och man tillsätter ofta en projektansvarig eller anställer en projektanställd som leder arbetet med att utveckla strategin eller planen. Det finns flera problem kopplande till detta. Bland annat har projekt ofta en tillfälligt tilldelad finansiering (inte sällan extern) och projekt har dessutom en tydligt definierad början och ett tydligt definierat slut. Det betyder, i detta sammanhang, att projektet kan anses som avslutat när själva dokumentet är framtaget. Det är därför viktigt att kommuner ser till att försöka se energistrategierna i ett större sammanhang där de har en plats i det övergripande strategiska arbetet i kommunen samtidigt som man under hela processen involverar aktörer och intressenter i dialog och samverkan.
Samverkan/organisering
Det finns olika uppfattningar om huruvida aktörer ska involveras i den här typen av processer och i så fall varför, på vilket sätt samt vad aktörssamverkan kan leda till. Samverkan har dock, som nämnts tidigare i rapporten, visat sig vara mycket viktig för att styrka legitimiteten för det strategiska arbetet, speciellt om aktörerna förväntas anpassa sig till strategin när den ska implementeras. Alla kommuner som svarade på frågan kring samverkan (59 av 60) i enkäten svarade att man hade samarbetat förvaltningsgränserna inom kommunen i processen att utveckla kommunens energistrategi (Figur 3). De flesta hade även involverat de kommunala bolagen. Dock var det mindre vanligt att samverka med medborgare, den lokala handeln, industrin och privata företag.
Figur 3. Aktörer i utformningen av kommunernas energi-och klimatstrategier. Frågor:
Har … varit med i arbetet med att utforma energi- och klimatstrategin? (Fenton m.fl.,
2013 (inskickad))
59 51 18 8 23 20 0% 20% 40% 60% 80% 100%Flera olika förvaltningar Kommunala bolag Privata bolag Handeln Medborgare (t.ex. intresseorganisationer) Industrin Ja Nej Ej svar
20
I en analys av de teman som kommunerna angav att de hade gjort konkreta åtgärder inom visade det sig att sambandet mellan åtgärder och aktörer var svagt. Ett tydligt exempel är åtgärder inom temat biogas och förnybar energi- ett område inom vilket det är vanligt att de kommunala energibolagen har en betydande roll. Ett annat område är åtgärder inom näringslivsutveckling. I flera fall har kommunen utformat åtgärder utan att involvera de aktörer i strategiutvecklingsprocessen som kommer att beröras av åtgärderna. Detta skulle kunna komma att påverka strategiernas legitimitet och hur verkningsfulla de blir. Det finns en tendens bland svenska kommuner att utesluta externa aktörer i energiplaneringsprocesser, vilket leder till att det är kommunerna som i praktiken blir ägare av energistrategierna. Denna praktik går stick i stäv med rekommendationerna i de handböcker som finns att tillgå eftersom det begränsar samverkan med de lokala aktörerna. Det kan leda till att viktiga aktörer känner sig exkluderade och därmed slutar att engagera sig i frågan. Det kan i sin tur bidra till att den strategi som utvecklas möter motstånd när den ska implementeras.
En viktig slutsats från HEKSA är att den här typen av processer underlättas om aktörerna har en gemensam vision av det framtida energisystemet. Det gör det lättare att involvera aktörer och att få dem att känna att de kan påverka situationen. Det är dock en lång process att uppnå en gemensam vision kring detta. Några konkreta exempel på aktiviteter som främjar detta arbete är att arrangera seminarer eller kreativa workshops på temat. Flera av de studerade fallstudiekommunerna gör redan mycket av detta i olika omfattning och utsträckning. Energistrategiernas kvalitet och verkningsfullhet borde gynnas av att kommunerna går från att betrakta samverkan som ett mål i sig till att inse att det finns mycket kompetens som kan bidra till mer informerade beslut och normer i de strategiska planeringsprocesserna.
Figur 4. Modell som illustrerar olika typer av omfattning vad gäller innehåll och
ansvar i strategiska planeringsprocesser (Fenton m.fl., 2013 (inskickad)).
1. Direkt kontroll
2. Indirekt kontroll
("vilka krav kan vi ställa på andra?", tex. i upp-handlingsförfaranden, ägande av bolag)
3. Indirekt inflytande
("hur påverkar vi andra?")
4. Aspekter som kan ha inverkan för andra aktörer
("hur påverkar andra oss?")
5. Aspekter som ligger utanför inflytandesfären
Genom att vidga systemsynen ökar vidden av faktorer som behöver tas hänsyn till, antalet aktörer som bör involveras, etc.
21
Genom att samverka med andra aktörer får kommunen även bredare perspektiv i frågan och ökar chanserna att ha en bredare systemsyn där energistrategin bedöms och betraktas i ett större sammanhang som inte bara kopplar till kommunen som organisation och dess handlingsutrymme (Figur 4). En del aspekter har kommunen kontroll över, medan andra aspekter är mer beroende på andra aktörer och en utökning av energistrategins omfattning leder naturligtvis till en större komplexitet och till att flera faktorer behöver beaktas. I likhet med de flesta andra frågor inom miljö-och hållbarhetsområdet kräver lösningar på problem miljö-och utmaningar samverkan mellan flera organisationer och aktörer, vilket betyder att det är nödvändigt och viktigt med en utökad systemsyn.
Olika inställning till samverkan
Det finns flera exempel i fallstudierna där kommunerna haft processer där aktörer involverats i ett tidigt skede och där man haft en fungerande samverkan under hela processen. Ett exempel, som nämnts tidigare, där energistrategin i en av fallstudiekommunerna utgjorde en viktig grundpelare för utvecklingen av den nya kommunövergripande visionen. Energistrategin och dess utvecklingsprocess var väl förankrad inom politiken och hade en stark position i organisationen. En politiker ansåg att den var viktig för att utveckla en attraktiv och hållbar stad. Processen hade även en tydlig förankring bland invånarna eftersom man redan från början hade en öppen dialog med dem. Vidare var processen väl förankrad både inom tjänstemannaorganisationens ledning och inom den politiska ledningen. En upplevd viktig framgångsfaktor var att man hade en väl fungerande kommunikation och att processen stöttades av en engagerad ledning.
I en annan av fallstudiekommunerna där man också haft en inkluderande process initierades processen att utveckla energistrategin med en kick-off, där externa aktörer kunde anmäla sitt intresse att delta och medverka i den referensgrupp som skulle stötta processen. En upplevd fördel med detta var att man hade en stor grupp intresserade aktörer som kunde bidra med sina erfarenheter och kompetenser. Även om man upplevde en del problem som t.ex. tidsåtgång och konflikter, ansågs ändå detta angreppssätt vara värdefullt eftersom referensgruppspersonerna kom att utgöra ett viktigt närverk för den som samordnade arbetet.
I några andra kommuner betraktades energistrategin som ett statiskt dokument som i princip skulle passera beslutsinstanserna för att sedan läggas till handlingarna. I dessa fall har processerna inte haft någon större involvering av andra aktörer utan fokus har varit att färdigställa dokumentet.
I flera av kommunerna har processen att utveckla energistrategier påverkats av brister och hinder relaterade till kommunikation. I en av kommunerna, där de kommunala tjänstemännen upplevde att de haft en bra process, upplevde det kommunala energibolaget att man inte fått gehör för sina åsikter och att kommunen nonchalerat energibolagets kompetens inom området. I just det här fallet är det oklart om konflikten består av missuppfattningar i processen, frustration med processens utveckling och vad den resulterat i, eller om det har varit bristande kommunikation inom energibolaget. Dock var energibolaget den enda negativt inställda aktörer i processen att utveckla kommunens energistrategi. I en annan kommun, som hade ett privatägt energibolag, var det sedan lång tid tillbaka en begränsad kommunikation mellan kommunen och energibolaget. En anledning till detta var att det privatägda energibolaget upplevde att det inte fanns någon tydlig samtalspart på kommunen som de kunde diskutera energifrågor med. De här två fallen visar en intressant sida av
22
energiplaneringsprocesser, där energibolagen ser sig själva som experter och något av en ägare av frågan, men att de inte alltid upplevde sig som inbjudna att delta i processen.
Eftersom ett av urvalskriterierna för fallstudiekommunerna var att välja kommuner i olika storleksordningar var kommunens storleks betydelse för det energistrategiska arbetet något som diskuterades under fallstudieintervjuerna. I de små fallstudiekommunerna konstaterade man att det både fanns för- och nackdelar med att vara en liten kommun. Till fördelarna hör närheten till invånarna, vilket underlättar för kommunikation och samverkan eftersom det ofta finns väletablerade relationer till flera av aktörerna. Begränsade resurser (både vad gäller personal och ekonomi) samt kommunens inverkan i ett större sammanhang var två av de upplevda nackdelar eller hinder till att arbeta energistrategiskt. I en kommun tyckte man inte att man hade möjlighet att påverka så mycket eftersom mycket av kommunens totala miljöpåverkan utgjordes av en stor riksväg där kommunen inte kan styra över trafikflödet. Dock går det utifrån projektresultaten inte att dra några generella slutsatser kring om stora kommuner har ett mer ambitiöst och utvecklat arbete när det gäller att involvera aktörer i det energistrategiska arbetet. Resultaten visar att en av de små kommunerna ändå har ett avancerat system för samverkan och att en av de större kommunerna har en ganska intern process. Hur man väljer att samverka med andra aktörer beror nog snarare på den tradition och det styrsystem som finns i respektive kommun samt hur de tillåter/möjliggör samverkan i olika processer.
Resultaten från HEKSA visar att aktörssamverkan kan bidra med mycket positivt i kommunernas arbete med att utveckla och införa energistrategier. I två av fallstudiekommunerna, där aktörerna involverades i ett tidigt skede, bidrog det till att kommunerna genomförde förbättringar och åtgärder som kommunens tjänstemän och politiker annars troligen inte skulle ha identifierat. Det kan också vara så att olika aktörer bör involveras i olika faser av energiplaneringsprocessen och att de ska engageras genom olika medier eller metoder. Det kan öka chansen att aktörerna verkligen deltar genom att man kan välja de aktiviteter eller moment som är mest relevanta och intressanta för just den aktören.
På frågan om vilken roll handböcker har spelat för fallstudiekommunerna, svarar de allra flesta att den typen av verktyg eller stöd inte har hjälpt dem i någon större utsträckning. I enkätundersökningen var det bara 46 procent som angav att de använt handböcker i sin process att utveckla energistrategier. Det kan vara en konsekvens av att den typen av stöd utvecklas på en generell nivå för att kunna användas av många olika typer av kommuner utan att i någon större utsträckning ta hänsyn till användarperspektivet. Några respondenter indikerade att man behöver annat stöd än handböcker för att få till en bättre process, som t.ex. processtöd i form av tillgång till experter, resurspersoner samt tillförlitlig statistik.
Om man ser till det stöd som ges i de handböcker som studerats kan vi konstatera att de råd och rekommendationer som finns där är ganska generella. När det gäller samverkan står det ofta något om att det är viktigt att samverka med andra aktörer, men det är begränsat med konkreta tips och idéer kring hur kommunerna skulle kunna utveckla en utökad aktörssamverkan i energiplaneringsprocesser (förutom genom informationsmöten och samråd).
23
Avslutande diskussion
HEKSA-projektet har visat att de flesta kommunerna i Uthållig kommuns etapp 2 hade antagna energistrategier och att det finns en stor variation i hur kommunerna benämner sina strategier. Många av strategierna är i en implementeringsfas och erfarenheterna av uppföljning är begränsade. Det skulle därför vara intressant att göra en uppföljande studie om några år för att analysera hur/om kommunerna följer upp sitt arbete och hur/om man ser på aktörssamverkan när strategin har implementerats. Uppföljning är en viktig komponent för ett långsiktigt arbete och för att energistrategierna ska bli verkningsfulla är det även viktigt att de ses i ett större sammanhang i kommunens strategiska arbete samt att man vidgar systemperspektivet till att involvera andra aktörer i arbetet.
Fallstudiekommunerna i den här studien visar att de har liknande strukturer/stödfunktioner i sitt arbete. Dock finns det stora variationer i hur de har valt att inkludera andra aktörer i processen att utveckla energistrategier. Ett tydligt resultat från enkätundersökningen är att det finns flera svagheter i hur kommunerna samverkar med andra aktörer eftersom kommunerna sätter mål inom områden som i allra högsta grad berörs av och styrs av externa aktörer, men utan att involvera dessa. Aktörssamverkan ses, både inom vetenskaplig litteratur och i de handböcker vi studerat, som något positivt och nödvändigt. Men i de kommuner vi har studerat har aktörssamverkan generellt varit en underutnyttjad resurs. Det finns mycket att vinna på att bjuda in aktörer till dialog för att bredda perspektivet i planeringsprocessen och att skapa ett engagemang för frågorna. Vidare skulle aktörssamverkan kunna bidra positivt till den demokratiska processen, vilket kan få positiva följder när strategierna ska implementeras.
HEKSA demonstrerade också att i de kommuner som valde att ha en öppen och transparent process och involvera externa aktörer i ett tidigt skede i energiplaneringsprocessen, lyckades man med gemensamma krafter identifiera viktiga aspekter och verkningsfulla åtgärder som annars hade missats. Det indikerar att aktörssamverkan kan vara en viktig utgångspunkt för att utveckla gemensamma mål och en delad vision. Att involvera externa aktörer bidrog också till en större legitimitet för det energistrategiska arbetet. Vi visade också att de energistrategier som utvecklades i kommuner som valde en mer sluten process hade snävare omfattning och ofta möttes av missnöje eller likgiltighet samt risk för minskat engagemang bland de aktörer som sedan skulle komma att beröras av strategin.
Utifrån de resultat som genererats i projektet visar det sig att kommunerna önskar en annan typ av stöd än handböcker från nationella och regionala myndigheter. Det stöd som kommunerna efterfrågar är snarare praktiskt processtöd som inkluderar processtöd och tillgång till tillförlitlig statistik osv. Men även stöd för utöka samverkan med externa aktörer för att få till mer levande och dynamiska processer med en bred systemsyn efterfrågas.
24
Rekommendationer
Utifrån de resultat och slutsatser som projektet mynnat ut i har vi sammanställt ett antal rekommendationer som stöd till kommuner i deras arbete med att införa, implementera och utveckla det energistrategiska arbetet. Dessa presenteras nedan och har samlats under två teman:
Utformning/organisering och Samverkan.
Utformning/organisering
Det energistrategiska arbetet bör hanteras som en del i en långsiktig verksamhet och inte som ett projekt
Både kommunens politiska majoritet och opposition bör vara med i processen att utveckla energistrategin och de ska ha en aktiv roll under hela processen
Informera och utbilda politiker om de lokala energisystemen för engagemang och delaktighet Vid målformulering bör de som berörs av målen involveras
Koppla mål och åtgärder till den ekonomiska uppföljning som redan görs i kommunen. Energistrategen bör sitta i ledningsgruppen för att möjliggöra att det energistrategiska
arbetet blir en del av det övergripande strategiska arbetet
För att säkra kontinuitet i arbetet bör energistrategen ha en tillsvidareanställning och inte projektanställning
Det behövs stöd för kommunernas utåtriktade energistrategiska arbete från regional och nationell nivå.
Samverkan
Formulera en öppen process med en bred regional systemsyn
Att samverka kan bidra till mycket positivt samtidigt som det kan göra processen mer komplex. Reflektera därför över vilka aktörer som bör vara med, varför de ska involveras, när i processen de ska involveras samt hur de ska involveras. Det är möjligt att det krävs olika metoder eller struktur för olika aktörsgrupper. Utveckla en förståelse för andra aktörers perspektiv och agendor.
25
Publikationer från HEKSA (både skriftliga och muntliga)
Journalartiklar
Fenton P, Gustafsson S , Ivner J, Palm J. 2013a. Sustainable Energy and Climate Strategies: lessons
from planning processes in five municipalities. Inskickad till Journal of Cleaner Production i januari
2013.
Fenton P, Gustafsson S., Ivner J, Palm J. 2013b. Stakeholder participation in local energy and climate strategic planning- experiences from Sweden. Inskickad till Energy Policy i februari 2013.
Gustafsson S, Ivner J, Palm J. 2013. Management and stakeholder participation in local strategic energy planning – examples from Sweden. Inskickad till Journal of Cleaner Production i januari 2013.
Konferensartiklar (dessa har även presenterats muntligen)
Ivner J, Gustafsson S. 2011. Follow-up of local energy and climate strategies: A study of six small
Swedish municipalities. Presenterad på den internationella WREC-konferensen 8-13 maj, Linköping.
Fenton P, Gustafsson S, Ivner J, Palm J. 2012. Sustainable Energy and Climate Strategies: lessons from
planning processes in five municipalities. Presenterad på den internationella Greening of Industry
Network conference 2012; 21-24 oktober, Linköping
Gustafsson S, Ivner J, Palm J. 2012. Management and stakeholder participation in local strategic
energy planning – examples from Sweden. Presenterad på 2012 års konferens för Greening of
Industry Network, 21-24 oktober 2012, Linköping
Rapporter
Gustafsson S, Ivner J, Johansson L, Palm J. 2011. Översiktlig kartläggning av komuners erfarenheter
kring energi- och klimatstrategiarbete –en enkätstudie. LiU-IEI-R—11/0144—SE. Linköpings
universitet. Linköping. (se bilaga 1)
Fenton P, Gustafsson S, Ivner J, Palm, J. 2012. Sustainable Energy and Climate Strategies: lessons
from planning processes in five Swedish municipalities. LiU-IEI-R-12/0008-SE. Linköpings universitet,
Linköping. (se bilaga 2)
Muntliga
presentationer
(utöver
konferensartikelpresentationerna)
Uthållig kommuns arbetsmöte, november 2010 Uthållig kommun forskarkonferens, november 2011 You tube (från wrec-konferensen) 12 maj 2011:
http://www.youtube.com/watch?v=X6o5DlCvEDQ&feature=related Presentation på seminarium för Värmlands energikontor (april 2011)
Presentation på 3rd International Urban Research Symposium, ICLEI World Congress, 13-18 june 2012, Belo Horizonte, Brasilien.
Översiktlig kartläggning av kommuners
erfarenheter kring energi- och
klimatstrategiarbete
– en enkätstudie
Sara Gustafsson
Jenny Ivner
Lars Johansson
Jenny Palm
LIU-IEI-R--11/0144--SE
Denna rapport är framtagen vid avdelningen
Industriell Miljöteknik,
Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling
Linköpings universitet
Rapportnummer: LIU-IEI-R--11/0144--SE
Förord
Denna undersökning är en del i ett forskningsprojekt som drivs av Sara Gustafsson, Jenny
Ivner och Jenny Palm vid Linköpings universitet. Projektet, som har titeln ”Hållbara Energi-
och klimatstrategier – lärdomar och utvecklingspotential”, är finansierat av
Energimyndigheten inom ramen för Uthållig kommun. Det handlar om att utveckla kunskap
om policyprocesserna kring kommuners framtagande och genomförande av energi- och
klimatstrategier. Målsättningen med projektet är att bidra med en ökad empirisk och
teoretisk kunskap kring kommunala policyprocesser samt att utforma ett processtöd för att
förbättra möjligheterna för aktörer att nå de målsättningar som sätts upp i lokala
strategidokument. Projektet är uppdelat i tre etapper där detta är den första. I den andra
etappen kommer fallstudier att genomföras i några av kommunerna och i den tredje
kommer verktyg för processtöd till kommuner att utvecklas. Projektet pågår från 1
september 2010 till 31 december 2012.
Den här rapporten är baserad på en enkätundersökning som genomfördes under december
2010- februari 2011. Rapporten, som är den första empiriska resultatpresentationen från
projektet finns även att finna elektroniskt på
www.ep.liu.se
samt på
www.energiplanera.se
.
Där kommer vi fortlöpande att publicera artiklar och rapporter från forskningsprojektet. Om
ni är intresserade av att veta mer om forskningsprojektet och hur det utvecklas får ni gärna
höra av er till projektledaren Sara Gustafsson (
sara.gustafsson@liu.se
eller 013-286602)
Vi vill rikta ett stort tack till alla som har ställt upp och svarat på enkätfrågorna.
Sammanfattning
Kommuner har en viktig roll i att bidra till positiv utveckling inom miljö- och
hållbarhetsområdet genom myndighetsutövande, som fastighetsägare, informatör och ägare
av energibolag et cetera. Alla kommuner måste också, enligt svensk lagstiftning upprätta en
energiplan, men flera studier visar att efterlevnaden av denna lag är låg och att dess
verkningsfullhet är ifrågasatt. Därför är det intressant att studera och analysera om och hur
det energistrategiska arbetet ska utformas för att göra skillnad i lokala
energiplaneringsprocesser.
Den här rapporten presenterar resultaten från en enkätundersökning som genomfördes
vintern 2010/2011 som en deletapp av forskningsprojektet ”Hållbara energi- och
klimatstrategier – lärdomar och utvecklingspotential”. Syftet med undersökningen var att ge
en övergripande ögonblicksbild av Uthållig kommun-kommunernas arbetet med
energistrategier. Enkätundersökningen riktades till de som står som kontaktpersoner för
respektive kommun i Uthållig kommun och behandlade frågor såsom: huruvida det finns en
energistrategi, vilka områden som omfattas av strategin, vilka aktörer som varit med och
utarbetat den, vilka aktörer som driver energi- och klimatarbetet i kommunen, samt om
energistrategiarbetet utvärderas eller följs upp. Av de 66 kommuner som kontaktades valde
60 att delta i undersökningen, vilket resulterar i en svarsfrekvens på 92 procent.
Resultaten från undersökningen visar att deltagarna i uthållig kommun inte har antagit
energistrategier i större omfattning än övriga svenska kommuner och att strategierna främst
tagits fram i samverkan inom kommunen och med de kommunala bolagen. Mindre än
hälften av kommunerna har samverkat med externa aktörer som industri, medborgare eller
handel i framtagandet av strategierna. Förankringen av det energi- och klimatstrategiska
arbetet i de kommunala organisationerna tycks vara god och både politiker och tjänstemän
är i stor utsträckning drivande. De vanligaste åtgärdsområdena i strategierna är
energieffektivisering i kommunala fastigheter och transporter. Majoriteten av kommunerna
har genomfört konkreta åtgärder för att implementera strategin och alla säger sig arbeta
med uppföljning.
Ett stort antal olika benämningar på energistrategier identifierades bland enkätsvaren och
variationerna på vad som uppges ingå i energi- och klimatstrategierna är också stor. Att
variationerna finns kan förklaras med att det finns fördelar för förankringen av arbetet om
arbetsmetoder och semantik anpassas för de lokala förutsättningarna och rådande kultur.
Detta kan också leda till osäkerhet när det gäller jämförbarhet med andra kommuner och för
samverkan med andra kommuner. Detta kommer att studeras vidare i projektets kommande
etapp.
Summary
Local authorities play several important roles when it comes to promoting sustainable
energy systems and can have a significant impact on the local development as planners, real
estate owners, communicators and owners of local energy companies. According to Swedish
legislation all local authorities establish a local energy plan; however several studies show
that this law is poorly followed. Therefore, it is interesting to study and analyze whether and
how the local strategic energy efforts could be designed in order to make a difference in
local energy planning processes.
This report presents the results from a telephone questionnaire survey that was performed
in the winter 2010/2011 and serves as a pre-study in a research project aimed at studying
and developing methods for developing and implementing local energy strategies. The
survey was addressed to the local authorities within the Swedish Energy Agency’s program
Sustainable Cities. The purpose of this report is to create a general overview and a snapshot
of the selected local authorities approaches to energy strategies, and cover issues such as
whether an energy plan or strategy is present, what issues it addresses, who took part in the
development, which actors actuate work with energy issues at the strategic level, and
whether follow-up is pursued. The survey was addressed to each local authority’s contact
person for the Sustainable City program and it resulted in a response rate of 92 percent.
A little more than 75 percent of the local authorities in the study had adopted local energy
strategies. This figure is surprisingly low; given that one of the requirements for participation
in the program Sustainable City was that the local authority should have an energy strategy
in place. The results also show that the energy planning process generally included several
parts of the local authority and municipal companies and had resulted in concrete measures.
The most common theme in the respondent organization’s energy strategies were related to
the real estates owned and run by the local authority, while the most common measures
were related to transports. Almost all local authorities in this study claimed that the
performed follow-ups of the energy strategy work and that this was planned for when the
plan was designed and set up.
The energy strategies used in the local authorities have been labeled differently and the
focus varies. These varieties can be explained by the need to adopt the work to existing local
conditions and working procedures. This may however lead to difficulties to compare energy
strategies between local authorities and may inhibit collaboration with other local
authorities. This will be analyzed further in the next part of the project.
The respondents of the survey, who also were the local contact persons of Sustainable City,
had a wide variety of titles of which the most common was related to manager or strategist.
This means that they have a central role in the organization. Men were overrepresented in
this group, even though there was an even share between male and female respondents.
The next most common title was coordinator (environmental-, energy-, climate-) and this
group was dominated by women. The respondents were asked who the key persons or
functions were regarding the energy strategy efforts and ten out of sixty answered that they
alone were the main pushers. However, the most common reply to this question was that it
was a combination of officials and politicians that pushed this work forward.
9
Innehållsförteckning
Förord ... 3
Sammanfattning ... 5
Summary ... 7
Inledning ... 11
Metod ... 13
Analysmetod ... 13
Resultat ... 15
Respondenter ... 15
Energistrategierna och deras innehåll ... 16
Energistrategiernas innehåll och åtgärder i förhållande till Uthållig kommuns
temaområden ... 18
Energistrategiprocessen och medverkande aktörer ... 19
Utvärdering och uppföljning ... 21
Kvantitativa analyser ... 22
Innehållet... 22
Aktörer ... 22
Analys och diskussion ... 25
Slutsatser och fortsatta studier ... 29
Referenser ... 31
Bilaga 1 Enkätfrågor ... 33
11
Inledning
I Sverige är kommunerna centrala aktörer för att uppnå ambitiösa energi- och klimatmål.
Kommunerna är nyckelaktörer i att bidra till arbetet för en mer hållbar utveckling
1. Det är
kommunerna som ska omsätta visioner och mål om det hållbara samhället i en konkret
praktik. Sveriges kommuner är dessutom enligt lagen om kommunal energiplanering (SFS
1977:439) skyldiga att ha en aktuell plan (fastlagd av kommunfullmäktige) för tillförsel,
distribution och användning av energi. Lagen har vid ett antal tillfällen reviderats, men
huvudbudskapet i lagen är att kommuner ska ta en aktiv roll i utvecklingen av det lokala
energisystemet. Kommuner kan anta ett flertal roller i det energistrategiska arbetet, bland
annat som offentlig aktör, informatör, fastighetsägare, arbetsgivare, eller som ägare till ett
energibolag.
På Energimyndighetens initiativ genomfördes pilotprojektet Uthållig kommun 2003-2007
tillsammans med ett fåtal kommuner, bland annat i syfte att utveckla de lokala aktörernas
arbetssätt och bredda deras kunskapsbas inom energiområdet (Energimyndigheten, 2008).
Detta program förlängdes med en andra etapp 2008, som öppnade upp för fler kommuner
att delta. De deltagande kommunerna inom Uthållig kommun arbetar med att arbeta fram
och lokalt anta energistrategier
2för att tydliggöra, prioritera och föreslå åtgärder inom
kommunens ansvars- och verksamhetsområden.
Inför Uthållig kommuns andra etapp utvecklade Energimyndigheten en handbok för att
underlätta kommuners arbete med att ta fram energistrategier. Det finns även andra
handböcker med liknande syfte att tillgå, men studier har visat att detta till trots, har
andelen kommuner som haft aktuella energiplaner varit relativt låg, men ökat under början
av 2000-talet (Energimyndigheten, 2006; Naturvårdsverket, 2010). Därtill finns det många
studier som ifrågasätter energistrategiers verkningsfullhet (Olerup, 2000;
Riksrevisionsverket, 1991). Detta innebär att både teoretiska och praktiska kunskaper om
verkningsfullt energistrategiskt arbete fortfarande är relativt begränsad.
Den här rapporten baseras på resultat från det första etappen av tre i ett forskningsprojekt
inom Energimyndighetens Uthållig kommun. Syftet med projektet är att bidra med kunskap
kring inte bara hur välformulerade planer tas fram utan också om hur dessa sedan ska
omsättas i praktisk handling i kommunerna. Rapportens syfte är att teckna en övergripande
ögonblicksbild av arbetet med energistrategier i de ”Uthålliga kommunerna”, med fokus på
om en energistrategi arbetats fram, strategiernas innehåll, om strategierna omsatts i
konkreta åtgärder, samt vilka aktörer som är involverade i energistrategiarbetet.
Det har gjorts ett flertal övergripande studier kring kommunalt energistragiskt arbete
(Energimyndigheten, 2002, 2006; Naturvårdsverket, 2010). Det finns flera beröringspunkter
1 Se t.ex. Proposition 1992/93:13, FN:s konferens om miljö och utveckling år 1992 – UNCED, s 5; proposition
1993/94:111; Delegationen för en ekologisk hållbar utveckling, förslag 970618
2
Inom Uthållig kommun används egentligen benämningen energi- och klimatstrategi. Men då
energistrategiarbetet ser väldigt olika ut i olika kommuner ser såväl strategidokument som det praktiska arbetet också väldigt olika ut. Detta innebär att strategierna går under många olika benämningar (se tabell 2). I den här rapporten används samlingsbegreppen energistrategi för energi-och klimatstrategiska dokument och
